公共管理的变革与创新.doc

公共管理的变革与创新 在全球一体化的背景下，国家与国家之间、地区与地区之间的竞争正变得越来越激烈。国家和地区的竞争力，主要来自于该国（或该地）的企业竞争力与政府竞争力。而从实践来看，哪里的政府更有效率，哪里的企业往往也就发展得更快，竞争力也更强。所以我们可以认为，国家和地区的竞争力，归根结底来自于政府的竞争力。因此，从全球来看，如何通过公共管理的变革与创新来打造一个具有竞争力的、高绩效的政府，已经成为摆在各地和各级政府管理者面前的重大命题。解决这一命题，要求我们在理论和实践上对以下问题进行不断的探索与创新。 一、政府的竞争力 要打造具有竞争力的、高绩效的政府，首先需要研究的就是，什么是政府的竞争力？什么是政府的绩效？从未来政府的职能定位来看，政府的竞争力主要可以归结为以下几个方面： （一）提供公共产品与服务的能力。 即政府是否能够创造满足公众和社会需要的、差异化的公共产品与服务，并不断提高公共产品与服务的产出、质量和效率，这是政府核心竞争力的第一要素。关于这一竞争力，主要涉及到三个关键的方面。 首先，提供的公共产品与服务必须以公众和社会的需要导向。过去，我们的政府也在提供公共产品与服务，但那时提供公共产品与服务的方式，不是以公众和社会的需要为导向，而是以是否符合上级的指示、既定的规章、流程和制度为标准，从而使政府提供的服务在一定程度上与公众的需要相错位，与社会的要求相背离。因此，政府要提高其提供公共产品与服务的能力，首先必须改变这种“唯上”的工作方式，严格按照公众和社会的需要来确定自己所提供的产品与服务，即社会和公众需要什么，政府就提供什么。 其次，要提高公共产品与服务的差异化和个性化。在工业文明时代，大众的需求具有相对的同质性和稳定性。因此，政府往往是通过提供标准化的公共产品与服务来满足社会中不同群体和个人的需求。但在21世纪的新经济时代，大众的需求越来越多地表现出差异化和个性化的特点，传统的、标准化的公共产品与服务难以再有效地满足不同公众的个性化需求，这就要求政府必须对提供公共产品与服务的方式进行变革，即从标准化向个性化、差异化的方向发展。 第三，是要提高公共产品与服务的产出、质量和效率。这实质上是前面所提到的第一点所派生出的客观要求。在过去，因为公共产品与服务的提供，是以上级的指示、既定的规章、流程和制度为导向，而非以公众和社会的需要为导向，所以公共产品与服务的提供往往不存在产出、质量和效率的要求，只要按照既定的规则完成了事先的计划，就算完成了任务。而在以公众和社会需要为导向的条件下，公共产品与服务不再简单地是一个完成既定任务的概念，而是要通过公共产品与服务的不断创新，持续性地提高其产出、效率和质量，这样才能真正有效地满足公众和社会的需要，为公众和社会不断创造附加价值。 (二)创造良好发展环境的能力。 即政府能否有效地为整个社会的经济发展和文明进步创造良好的环境。政府的这一竞争力主要体现为三个方面：一是建立社会的法律基础，从而确定整个社会得以有序、高效运行的规则体系；二是维持有效的宏观经济环境，为企业和各类组织的成长与发展提供良好的政策环境和经济环境；三是通过改革，不断处理社会中的各类关键矛盾和问题，为经济和社会的发展消除障碍。因此，要提高政府在这一方面的竞争力，必须做好几个方面的工作，即不断建立和健全各类法律和制度体系，不断推动经济体制改革和行政审批制度改革，有效处理当前社会所面临的诸如下岗失业、社会保障等各类关键性的社会矛盾与问题，从而为社会的经济发展和文明进步提供一个良好的环境。 (三)应对和处理各种复杂局面与突发事件的能力。 即政府在面对诸如SARS之类的复杂局面和突发事件时，能否及时、迅速、准确地采取对策和措施，将社会隐患消除在萌芽状态，避免产生影响整个社会的重大危机事件。 政府要提高这种能力，固然需要不断建立和健全应对各种突发事件的流程和机制，但如果完全按照既定的流程和机制来应对复杂局面和突发事件，却往往容易贻误战机，使小问题酝酿成为大危机。因此，这就需要不断培育公务人员，尤其是政府的高级管理者的领导才能，要求领导者在关键时刻勇于承担责任，敢于拍板，并不断提高整合资源和创造性解决问题的能力。 因此，可以说，在未来政府职能不断完善，政府管理逐步走向科学化的条件下，能否有效地应对和处理复杂局面和危机事件，将成为政府竞争力的核心。 (四)汇聚和整合优秀人才的能力。 即政府能否通过人力资源的机制建设和制度创新，汇聚和整合各类优秀人才。其具体包括对外的人才整合和对内的人才管理两个方面： 对外的人才整合，就是政府如何配合当地的经济发展战略与社会发展战略，科学地进行人力资源规划，并积极引导和推动企业和其他各类组织的人力资源管理机制的创新，从而为本国、本地区、本城市吸纳、保留、培养和激励人才创造一个良好的环境，进而把各层各类的优秀人才汇聚到党和国家的各项事业中去，并做到“人尽其才，才尽其用”。 对内的人才管理，就是政府如何建立一支高水平的、具有企业家精神与领导素质的政府领导人团队，以及如何建立一支高度职业化、具有核心专长与技能的公务员队伍。这就要求政府部门必须积极推进领导干部管理体制改革和公务员管理体制的创新，其关键包括： 1、在政府职能实现有效转型，政府满足公众和社会需要的能力不断提高的前提下，实现公务人员的价值回归。即要充分认可公务人员的价值，实现其价值和价格全面与市场进行接轨。从未来公务员的薪酬待遇来看，就是要用制度内收入替代当前高额的职务消费，使得公务人员的薪酬待遇水平在人才市场上保持竞争力，从而为政府吸纳、激励和保留优秀人才提供物质基础。2、充分拉开待遇差距，实行差异化的薪酬制度。即打破过去单纯的职务管理、学历管理和资历管理，承认公务人员的能力价值，按照能力和业绩的差异、工作量与工作责任的大小，充分拉开公务员之间的薪酬差距。这样，即使在同一职务级别的不同人员，由于其工作性质、工作能力和工作业绩的不同，其待遇也将会产生较大的差距，从而从根本上打破“平均主义”和“大锅饭”，实现公务人员的能力价值。 3、积极开展对公务员的能力开发和职业化建设，提高其终生就业能力。政府所提供的公共产品与服务要实现以公众和社会需要为导向，并不断提高公共产品与服务的产出、质量和效率，要求加强公务人员的职业化素养，并培养公务人员的核心专长和技能，实现公务人员的才能全面与市场接轨、与社会接轨。在未来，公务人员的价值将不再简单地取决于其学历和资历，而是取决于其为公众和社会提供公共产品与服务的核心专长和技能。 二、公共管理变革与创新的模式 在明确了什么样的政府是具有竞争力的政府的前提下，接下来的问题就是要按照政府竞争力提升的要求，去不断推动公共管理体制的变革与创新，从而实现政府竞争力的培育。 从全球来看，各国政府的公共管理模式都在进行着深刻的变化。虽然由于不同国家和地区在变革的形式、手段和方法上具有一定的差异，但究其实质，则都体现出一定的共同趋势，即通过引入市场机制，实现对公共组织的激活，并创造以人为本的政府。因为，从政府职能定位的角度来看，政府的主要职责之一是通过提供公共产品实现对市场经济的服务，尤其是对市场主体的服务。因此，政府未来的管理模式，必须引入市场机制，实现与市场的接轨。所谓引入市场机制，就是要把市场运行的一些基本原则、方式、手段引入到政府管理之中，以这些新的原则、方式和手段为出发点，推动政府的管理变革，使政府能够具有像企业一样的活力、效益与效率。具体来讲，其主要包括以下几个方面的内容： （一）引入市场的效率原则、效益原则和竞争原则： 所谓引入市场的效率原则，强调政府必须不断提高其组织的整体效率和各层各类人员的工作效率，从而使政府能够用最小的投入（包括费用投入、人员投入和时间投入等）获得最大的产出，用最小的成本生产出尽可能多的公共产品与服务。目前，很多政府部门机构臃肿、责权不明、部门之间相互制造工作，而非致力于为社会和公众提供公共产品与服务。这就直接导致政府运行成本居高不下，而公共产品与服务却难以有效地满足社会需要。因此，当前政府改革的首要举措，是要引入市场的效率原则，推动机构的精简与人员的合理配备，提高政府机构的整体运行效率。 所谓引入市场的效益原则，强调政府必须不断为整个社会的经济发展和文明进步提供附加价值，这是一个全新的理念。过去公共管理的改革，其焦点主要集中于如何提高政府的效率，但很少会提到政府的效益，不少人认为效益原则仅仅适用于企业，而不适用于政府。但从当前全球的发展趋势来看，政府也要有效益，即对整个社会而言，政府不仅仅是消耗机构与成本中心，政府要为社会的经济发展和文明进步创造附加价值，即政府要做正确的事情。这时，政府的公务人员也不再仅仅是一个成本概念，而成为为社会创造附加价值的第一资源。 所谓引入市场的竞争原则，强调的则是政府必须具有竞争意识，必须不断致力于提高自己的竞争力。在全球一体化的时代，国家与国家之间的竞争，必将推动各国政府之间展开激烈的竞争。即便是在同一个国家之中，不同地区之间也存在着竞争，比如我国京津、上海和珠江三角洲三大区域之间的竞争。既然存在着竞争，那就要求政府必须从过去的封闭式系统转变为开放式的系统，与外部环境之间展开有效的互动。同时要求政府管理必须具有开阔的视野，站在全球竞争的角度上，不断创新政府的管理思路，提升政府的竞争力。 （二）引入市场化企业运作的手段和方法： 引入市场化企业的运作手段和方法，主要包括以下几个方面： 1、 关注需求。 政府的竞争力，首先体现为是否能够以公众和社会的需求为导向，提供高质量的公共产品与服务，因此公共管理的改革首先要关注百姓的需求。即政府必须像企业一样，把老百姓当作客户，使任何一项公共决策都建立在老百姓需求的基础之上。这与中国共产党的一贯理念“从群众中来，到群众中去”是完全一致的。 同时，要关注百姓的需求，必须进行有效的沟通。通过有效沟通，一方面可以深入发掘和理解公众的需求在哪里；另一方面，还可以让公众和社会知道政府在干什么，政府的决策是如何形成的。当前，很多政府部门在积极推行的政务公开，很多部门正在引入的新闻发言人制度等，都是政府与公众之间进行深入沟通的一种积极尝试，并取得了良好的效果。 2、 创新机制。 政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，就必须积极推动机制上的创新。因为，政府一旦像企业一样把公众当作客户，不同的客户往往就有着不同的需求，那么政府就不能再单纯从自我的角度出发提供标准化的公共产品与服务，而是必须站在公众的角度，为具有个性化需求的不同群体提供差异化的产品和服务。 而要提供差异化的产品与服务，政府机构也必须像企业一样进行产品和服务的研发工作，通过研发进行公共产品与服务的创新，这样才能有效满足公众的多样化的需求。所以现在很多政府部门，一方面在大量地引进专家性人才帮助自己实现决策的科学化，另一方面也在积极构建自己的专家队伍和研究团队。 3、 提高速度。 政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，还必须要提高自己的办事速度。同时，政府要提高应对和处理复杂局面和危机事件的能力，更要提高自己的决策速度。因此可以说，未来政府的竞争力将从根本上取决于其速度竞争力。 政府要提高其决策和办事的速度，主要取决于两个方面： 一方面是要通过机构调整实现组织的紧凑化，这一点是当前政府机构改革的核心。 另一方面则是要通过业务流程和管理流程的重整，系统提高决策和办事的速度与效率。在计划经济时代，不同政府部门相互分立，部门之间存在着严重的本位主义和利益分割现象，这就导致政府的各项业务流程被不同部门、不同职位分割得支离破碎，原本非常简单的事情却变得异常更加复杂。在这样的条件下，单纯通过提高各环节的办事效率，往往难以解决由于整个流程不顺畅所带来的系统效率低下的问题。因此，要提高政府的决策和办事效率，必须着眼于组织整体，推进流程的系统整合与精简。当前各级政府正在积极推进简化行政审批手续，在本质上就是通过行政审批流程的整合来提高办事的速度与效率。但行政审批流程的整合，只是整个业务流程重整的一部分，要全面提高政府机构的决策速度和办事速度，还需要全面推动政府的整个业务和管理流程的重新整合，在各个业务领域和各个管理环节上，实现流程效率的最大化。 4、创造价值。 政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，最为关键的是要为社会的经济发展和文明进步创造附加价值。 与传统的公共管理理念不同的是，未来的政府不再仅仅是社会的成本中心，政府将通过为社会和公众提供公共产品与服务，来为社会发展创造附加价值。这一点则正是政府引入市场的效益原则的根本体现。为此，政府部门必须实现以下几个方面的转变： 一是要实现从权力角色向服务角色的转型，深化各级政府的服务意识，并不断提高其服务能力。因为只有在具备了良好的服务意识和服务能力的基础上，政府才能为市场主体和广大公众提供实实在在的公共产品与服务，从而实现为社会创造附加价值的目标。 二是要重新思考政府的绩效，推进政府目标绩效管理体制的变革与创新。即必须站在公众和社会需要的角度，重新思考政府为谁创造价值，政府要创造什么样的价值。并在此基础上，确定政府要有什么样的业绩，以及用什么样的标准来衡量政府的业绩。在明确这些基本的理念之后，进一步推动政府目标绩效管理体制的创新，为各层各类政府建立起以客户价值为导向，而非以权力为导向的绩效目标与绩效标准，强化政府的绩效考核与绩效监控，为打造具有竞争力的、高绩效的政府组织提供最根本的制度约束和体制保障。 三、塑造“以人为本”的政府 公共管理体制的变革，除了要在管理手段和方法上不断创新外，最根本的问题则是必须明确变革与创新的目的。即无论是公共管理变革的理论研究者，还是公共管理变革的实践探索者，都必须深刻地认识到：变革仅仅是一种手段，而非目的本身，我们所积极推动的公共管理体制的变革与创新、政府竞争力的提升和政府绩效的提高，归根结底都是要为人提供服务，其根本目的都是要塑造“以人为本”的政府。 关于“以人为本的政府”，不同的学者和公共管理者往往有着不同的认识，笔者则以现代企业人力资源管