行政检察促进社会管理创新机制的.doc

27. 行政检察促进社会管理创新机制的构建与运作 河口区院试点工作初探黄河三角洲高效生态经济区、山东半岛蓝色经济区两大国家战略的部署实施，将黄河三角洲经济社会的全面发展推到了风头浪尖之上。随着创新变革的浪潮涌动推进，经济发展的新情况、新问题不断出现，原有的社会管理机制和模式已不适应新的形势和任务的需求。作为法律监督机关，检察院如何充分发挥法律监督职能，将检察工作置于经济社会发展的大局中，促进社会管理创新，服务经济社会发展，需要我们认真思考和研究。本文从东营河口区院行政检察促进社会管理创新工作试点出发，就创新工作机制构建谈一些认识。2010年以来，按照全省行政检察促进社会管理创新试点工作的要求，东营市河口区检察院将行政检察促进社会管理创新工作确定为一项重要课题进行研究，结合东营地区实际，从理论和实践两方面进行论证研究，探索性地提出工作方案并试验运行，现综述如下： 一、行政执法的现状及主要问题 1、行政执法主体混乱。行政执法队伍管理不顺畅，部门职能重叠，职责不清，出现重复执法，多头执法；当弊大于利时就互相推诿，执法不到位，出现执法空白，无人执法的情况。例如：有毒食品问题严重侵害到了社会公众利益，也是社会热点问题之一。有毒食品的生产、销售、使用各环节分属于质量技术监督局、工商局、食品药品质量监督局、卫生局等部门的检查权限范围之内，当出现刑事犯罪时，还涉及到公安机关的立案侦查职能。正常情况下，对于查办一起有毒食品案件各单位只能在各自职权范围内进行审查，若其他单位不知该案线索时，也只能是掌握线索的单位在某环节就事论事进行结案，无法使执法行为扩展到有毒食品生产销售的整个链条上，办案效果差、影响小，违法分子伺机翻案的可能性非常大。非正常情况下，行政单位因利益驱动或人情关系的压力而重复执法或者互相推诿时，也将部门职能重叠不清的问题当做了搪塞理由。2、行政执法乱作为或不作为。不依法正确履行职责，监管不到位，导致食品中毒、环境污染、矿难、建设工程质量等严重危害国家利益、社会公共利益的事件不断发生。 3、行政执法自由裁量权过于宽泛。行政执法机关使用自由裁量权时具有极大的主观性和随意性，易导致处罚失衡、显失公平，侵害国家利益、社会公共利益或行政相对人利益。 4、行政执法人员违法。当前，行政执法人员知法犯法，执法犯法的现象仍有存在，如公安机关非法行政拘留、罚款，对刑事案件该立案的不立案，行政机关发现案件线索该移送的不移送，贪赃枉法，徇私舞弊等。 二、检察机关与社会管理创新的关系社会管理的主体应该是多层次的，作为国家主要司法机关之一的检察机关很明显是社会管理的重要力量之一。当代社会管理创新必须要加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。检察机关的社会管理就是通过专门的法律监督，促使执法机关严格依法办事，确保国家法律的正确实施，从而使社会在稳定有序的状态中，获得不断发展。社会管理的创新过程，即管理方法、理念的创新过程，实质上也是检察机关寻求司法理念转变和执法手段创新的过程。目前检察机关把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保障工程来抓，正是有助于推动检察工作全面发展进步。检察机关参与社会管理创新，必须从服务党和国家工作大局出发，找准切入点、结合点，以改革的思路和创新的方法，最大限度地发挥检察职能作用。在司法实践中，针对法律监督工作中的问题，分析原因，提出解决的办法，进行制度和体制上的创新，真正做到在全面履行检察职能中积极参与社会管理创新，促进社会管理水平的提高。三、行政检察促进社会管理创新机制运行模式（一）工作原则及工作领域东营市河口区院行政检察促进社会管理创新机制的构建坚持国家利益、社会公共利益的原则、坚持突出重点、有限监督的原则、坚持立足本职、事后监督的原则、坚持积极稳妥、协调推进的原则、坚持实事求是、注重效果的原则。（二）内外协作机制的构建行政检察促进社会管理创新工作的有效运行需要检察机关内部各部门与行政主管部门的密切配合，为此，我们根据各部门职能特点设置了相关协作配合机制。1、检察机关内部机制内部协作机制是指检察机关开展行政检察促进社会管理创新工作中，民事行政检察部门在上级院的领导下，在本院其他部门的配合协助下，通过依法履行各自职责，发现国家利益、社会公共利益遭受侵害，相关行政主管部门未依法履行职责的情形，密切配合，整体联动，对行政执法机关的行政违法行为（包括违法作为、违法不作为）进行监督纠正。 我们建立了与案件管理中心建立案件线索发现与移送制度，由案件管理中心统一受理检察机关办理的各类案件，并将案件线索移送民行部门，民行部门办案进程及自行受理的案件线索向案件管理中心备案；与控申部门建立联合信息平台。民行部门民生热线与控申部门举报电话、民生检察服务热线联合向社会公布，接受群众举报、申诉，联合开展宣传活动，向群众宣传检察机关民行部门行政检察职能与举报申诉途径，对于收到的案件线索按职能分工相互移送；与反贪、反渎部门建立案件线索相互移送及查处案件协作机制。反贪、反渎部门在办理自侦案件时发现行政机关不符合犯罪构成的行政违法案件线索，经审批后，移送民行部门。民行部门发现依法需要追究刑事责任的案件或线索，经审批后移送自侦部门；与预防部门共同建立预防职务犯罪机制。民行部门与预防部门对行政机关执法过程中出现的典型和倾向性问题可以共同组织开展专题调研，针对存在的问题提出和制定预防违法犯罪的措施。可结合典型案例，以案释法，开展警示教育活动，提高行政机关依法履行职责，防范渎职等职务犯罪的警觉性。通过建立和完善与控申、反贪、反渎、预防等内设职能部门协调配合的线索管理、移送机制，把民行检察监督职责与检察机关整体法律监督职责密切结合，最大限度地发挥民行检察监督的作用。2、外部协作机制外部协作机制是指检察机关开展行政检察促进社会管理创新工作中，依靠党委、人大、政府的领导支持，加强与行政主管机关的沟通协调配合，共同促进行政机关依法行政，提高社会管理水平。 我们建立和完善向党委、人大报告工作制度，争取党委、人大对民行检察工作的重视和支持。对党委、人大、政府、纪委监察交办、督办的案件及时办理并汇报。检察机关自行受理的案件中发现行政违法行为的相关责任人员符合党纪政纪处分的，及时移交纪检监察机关进行处理；与相关行政部门建立案件线索通报及信息互通平台。行政机关对于群众举报或自行发现的行政不作为、乱作为侵害国家利益、社会公共利益的案件线索以及在执法过程中发现的关系国家利益、社会公众利益的重大案件，及时通报检察机关，接受监督。检察机关根据社会舆论热点反映出的关系国家利益、社会公共利益的突出问题，可同相关行政部门联合调查，对辖区内存在同样情形的，应当督促行政部门及时整改，并加以预防；与行政部门、公安机关建立行政执法与刑事执法相衔接的制度。行政部门严格执行案件移送制度，对涉嫌构成犯罪的案件依法移送公安机关追究刑事责任，并将案件情况通报检察机关。对行政部门不移送涉嫌犯罪案件的，且有关单位、个人举报或者群众反映强烈的，检察机关可以予以监督。对移送的案件，公安机关未及时受理或者立案的，检察机关应依法开展立案侦查；对立案后久侦不结的案件，检察机关应加强督促；建立监督案件协作机制。检察机关监督行政执法活动，根据需要可以邀请上级行政主管部门派员协助调查，或者调取作为证据使用的相关材料，或者就政策性、专业性的问题提出咨询请求、提请作出鉴定，相关主管部门应予积极配合，提供必要支持。行政机关举行重大执法检查活动，可以邀请检察机关派员参加，查处重大违法违规案件，应当邀请检察机关派员介入调查或者参加案件讨论；建立联席会议制度。检察机关与行政部门每半年召开一次联席会议，双方确定联络员，相互通报行政执法形势，分析新情况、新问题；研究阶段性工作重点和措施；联合调研，做好预防工作。检察机关与行政部门联合对行政机关未依法履行职责造成国家利益、社会公众利益受损案件发生的原因、特点和统计数据及变化趋势进行分析研究，并向上级行政主管部门通报，向党委、人大汇报。检察机关与行政机关互派业务骨干讲授专业知识和相关部门法规，共同提高业务工作能力和执法水平。（三）机制运行程序1、发现问题。该程序解决的是案件来源的合法性问题。我们将案件线索的获得设置为主动式模式与被动式模式。主动式模式包括：自行发现内部机制移交线索 关注社会热点启动监督程序。被动式模式包括：群众举报行政单位通报人大、党委督办。通过审查民事行政申诉案件自行发现监督线索，需要一定的敏锐性，可通过调查申诉案件当事人身份、现场勘察取证、翻阅卷宗等抗诉手段，来查找可能存在的监督线索，并为依法履行监督职责收集证据。例如：我院办理一起租赁合同纠纷抗诉案件，发现被申诉人为董某，经营纸板厂。承办人经回忆该董某的名字曾出现在环保局往年清理污染小造纸厂的名单上，经调查核实为同一人。承办人以向董某送达申诉书副本的机会，现场观察了董某造纸厂的情况，发现该污染企业仍继续营业，周围环境恶劣。经向周边群众了解情况，反映该污染企业曾被停业，后又恢复生产，污染严重。基于该案反映出的情况，我院向环保局发出了清理整顿土小污染企业的检察建议，环保局通过专项行动清理出包括董某企业在内的8家污染企业，经区委专门会议部署，由检察机关现场监督，对该8家污染企业予以强制拆除，从根本上避免了污染企业“死灰复燃”的可能性。通过内部机制发现的案件线索往往比较重大，尤其是反贪、反渎部门提供的。办理此类案件要高度注意保密性和配合意识。在自侦部门未侦查终结案件之前，不能盲目介入，案件线索的移交需要严格遵照领导审批制度，立足本职，合理监督，配合工作大局。根据群众举报或新闻媒体反映出某一领域行政执法工作乏力、国家利益、社会公共利益受损现象，极有可能是行政部门执法的薄弱点或盲区。经济发展的同时，带来的违法现象也日新月异，检察机关根据社会热点反映出的问题，督促行政主管部门开展专项执法活动，可以有针对性的督促行政机关依法履行职能，解决群众最为关心的民生问题，避免因行政机关执法的滞后性导致对公众利益的侵害。2、确定问题根据我院制定的河口区人民检察院行政检察促进社会管理创新办案机制若干意见整理分析案件线索，通过调查核实，确定问题存在。我们将案件的受理标准定为：行政机关有未依法履行职责的情形，包括违法作为、违法不作为。国家利益、社会公共利益遭受侵害，包括有可计算损失的侵害，如国家资产、公共设施的损失；无法计算具体数额的侵害，如环境污染、居民生活健康、基本生活安全。立案标准定为：检察机关认为有介入行政执法监督的必要性和可行性，不违反工作原则，能体现维护国家利益、社会公共利益的价值目标，取得一定监督效果的情形。案件审查阶段，承办人需综合审查相关证据材料，确定监督事项的存在。调查手段包括：经行政机关同意，翻阅复印相关执法卷宗，询问相关行政执法人员，并做好笔录。调取法院相关行政诉讼卷宗。经举报人、相关当事人同意，制作询问笔录。现场勘查、检查。必要时进行鉴定。（三）剖析问题、解决问题案件在审查过程中，承办人应及时分析总结案件，形成案件评估报告，对案件性质进行认定，分析问题存在的原因、危害及逾期不解决可能产生的法律后果。对于有针对性、典型性意义的案件，可深入撰写调研报告。案件终结时，承办人应制作案件审查终结报告并提出相应的解决方案，包括：对于行政不作为情形，发送检察建议书或意见书，督促行政机关依法及时履行职责。对于行政乱作为情形，发送检察建议书或意见书，督促行政机关纠正违法作为。对行政机关执法存在普遍性问题的情形，发送检察建议书，提出规范性意见或社会管理创新建议。对于根据社会热点启动监督程序的情形，发送检察建议书，建议行政机关对社会热点问题进行基础调查和了解，必要时，督促其开展专项行动，解决某一领域的突出问题。对于