公共服务的绩效评估专题讲座

世界银行世界银行“深化改革深化改革, ,改善公共服务改善公共服务世界银行世界银行深化改革深化改革, ,改善公共服务改善公共服务 提供”远程研讨班提供”远程研讨班 公 共 服 务 的 绩 效 评 估公 共 服 务 的 绩 效 评 估 Performance Evaluation of Public Service Provision 2008年3月27日 国家行政学院公共管理教研部 王满船王满船 本 讲 内 容本 讲 内 容 什么是绩效评估：概念 评估什么内容和指标 评估什么：内容和指标 如何评估：过程和方法 如何评估：过程和方法 案例：某市区级公共卫生服务绩效评估 我国开展公共服务绩效评估的障碍 效念一、绩效评估的基本概念 什么是绩效(Performance)？ 绩效是指个人组织系统或项目在绩效是指个人、组织、系统或项目在 履行其特定职能、实现特定目标和任务方 面的综合表现表现面的综合表现表现。 绩效包括：能力、过程、结果 效念一、绩效评估的基本概念 绩效评估就是要对特定个人、组织、系统 或项目在履行其职能、实现目标和任务方 面的综合表现表现进行科学系统的评定。 公共部门的绩效评估对象包括 公共部门的绩效评估对象包括： 公务人员（领导者、一般职员） 一级政府 政府部门 公共政策/项目（program） 效念一、绩效评估的基本概念 公共服务的绩效评估既可以是对特定公共 服务部门（如教育、卫生、供水等）在提 供公共服务方面的综合表现表现进行的评估， 也可以是对特定公共服务计划（program） 和项目的实施情况进行的评估。 效念一、绩效评估的基本概念 绩效评估的发展过程： 朴素的绩效评估古已有之朴素的绩效评估古已有之。 现代绩效评估始于1960年代，首先在私营部门 兴起年代以后越来越多的国家重视公共兴起。1980年代以后，越来越多的国家重视公共 部门的绩效评估。 英国：地方政府财政法案（1982年）、地 方政府法案（1999年） 美国政府绩效结果法（1993年） 美国：政府绩效结果法（1993年） 绩效评估的基本概念一、绩效评估的基本概念 下列因素强化了公共部门绩效评估的必 要性： 公共部门行为的顾客导向 公共资源的有限性 公众的要求 绩效评估的基本概念一、绩效评估的基本概念 公共服务绩效评估的目的公共服务绩效评估的目的： 改进公共服务的质量改进公共服务的质量 提高公共资源的使用效率 改善公共服务的管理 增强公共服务部门的责任性 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 公共服务绩效评估的内容包括三个方面： 提供公共服务的能力 提供公共服务的过程 提供公共服务的过程 提供公共服务的结果提供公共服务的结果 三个方面构成三类一级指标 三个方面构成三类级指标。 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 三类指标的内涵与特点 三类指标的内涵与特点： 能力指标：反映提供公共服务的能力能力指标：反映提供公共服务的能力 包括：组织结构、人员、财力、文化等，构成二 级指标级指标 特点：潜力、静态 每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 三类指标的内涵与特点 三类指标的内涵与特点： 过程指标：反映提供公共服务的实际过程和行为过程指标：反映提供公共服务的实际过程和行为 包括：资源投入、流程、制度建设等，构成二级 指标指标 特点：显性、动态 每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 三类指标的内涵与特点： 结果指标：反映提供公共服务的产出和效果 结果指标：反映提供公共服务的产出和效果 包括：直接产出（服务产品量、服务的有效性、 效率便利性公平性）和综合效果（服务质效率、便利性、公平性）和综合效果（服务质 量、服务对象生活质量、服务对象满意度、主 管部门满意度），构成二级指标 特点：综合、易量化 每个级指标包括多个具体指标级指标 每个二级指标包括多个具体指标（三级指标）。 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 例子：荷兰学者对欧洲国家教育服务的绩效评 估与比较涉及： 教育体制 资源使用资源使用 入学和毕业 成本和生产率 质量和效果质量和效果 效容二、公共服务绩效评估的内容和指标 例子荷兰学者对欧洲国家医疗卫生服务的绩效例子：荷兰学者对欧洲国家医疗卫生服务的绩效 评估与比较涉及： 医疗卫生体制 医疗卫生体制 资源使用 病人治疗 成本和生产率 成本和生产率 医疗质量 有效性 例子：英国政府的绩效评估体系 最佳价值指标() 最佳价值指标(BVPIs)。 总体状况指标： 战略目标 公平原则（涉及不同人种、族群接受政府服务公群接府务 的平等权利） 用户满意度 成本与效率 服务效果服务效果 例子英国政府的绩效评估体系例子：英国政府的绩效评估体系 类务指标 教育 文化与相关服务 分类服务指标 教育 社会服务 住房 文化与相关服务 社会安全 法律服务 住房 环境 法律服务 其他 例子世行专家的评估框架例子：世行专家的评估框架 投入投入 中间过程中间过程 结果结果 中间过程是否符合地方善治的要求？中间过程是否符合地方善治的要求？ 投入投入 财政投入及财政投入及 其支其支出出模式模式 公共财政管理 治理 公共财政管理 治理 (服务对象、服务对象、 主管部门的意主管部门的意 结果结果 提供服务的结 果和主观看法 提供服务的结 果和主观看法 其支模式其支模式 主管部门的意主管部门的意 见见 )公民公民/企业企业 支出是否适当，是否支出是否适当，是否 有利于贫困人群有利于贫困人群？ 服务可得性和质量怎服务可得性和质量怎 有利于贫困人群有利于贫困人群？ 服务可得性和质量怎服务可得性和质量怎 样，如是否达到了某 种最低标准？ 样，如是否达到了某 种最低标准？ 例子：世行“公众满意度衡量”试点指例子：世行公众满意度衡量试点指 标 卫生：生： 设施条件、健康状况、就医成本、药品可得性、候 诊时间 教育： 学校条件、教师质量、学校收费、学术表现、课外 活动活动 行政服务： 官员态度要求简洁性程序简单性处理时间官员态度、要求简洁性、程序简单性、处理时间、 服务成本 警察：警察： 回应时间、态度、行为依法性、歧视性、服务成本 效程方三、公共服务绩效评估的过程和方法 谁来评估？ 区分评估组织者、实施者、参与者 内部评估和外部评估（目的效果不同） 内部评估和外部评估（目的、效果不同） 服务对象是最重要的评估者 群众评议的误区 效程方三、公共服务绩效评估的过程和方法 采用什么方法？ 定性与定量的结合 定性与定量的结合 有些指标难以量化 “并非所有能被衡量的东西都有价值，反之，并 非所有有价值的东西都可以被衡量”（爱因斯非所有有价值的东西都可以被衡量。（爱因斯 坦） 定性指标的评分定性指标的评分 效程方三、公共服务绩效评估的过程和方法 定性指标的评分方法 排序法 排序法 标准参照法标准参照法 结构分析法 PDCA循环：计划实施检查调整 效程方三、公共服务绩效评估的过程和方法 采用什么方法？ 主观与客观的结合主观与客观的结合 客观指标的局限 主观指标数据的获取 指标的权重问题 指标的权重问题 结果导向 以服务对象为中心 以服务对象为中心 将主观和客观衡量结果联系起来将主观和客观衡量结果联系起来 phealth difference = 64 340 + 0 274 pdel doctor phealth_difference 64.340 + 0.274 pdel_doctor r = 0.041 RMSE = 12.751 n = 122 % HH im 100 印 度 印 度 mprovement-% H 80 尼 西 尼 西 亚亚 H deteriorated 60 亚亚 卫卫 生生 20 40 生生 服服 务务 Percentage of deliveries helped by doctors 0 204060 务务 四某市区级公共卫生服务绩效评估（ ）四、某市区级公共卫生服务绩效评估（1） 评估指标评分标准分值评估指标评分标准分值 万人医生 数 超过31人4 30 31人3 数 30-31人3 达到29人但少于30人2 少于29人1少于29人1 万人病床 数 超过41张4 张 数 40-41张3 达到39张但少于40张2 少于39张1 四某市区级公共卫生服务绩效评估（ ）四、某市区级公共卫生服务绩效评估（2） 评估指标评分标准分值评估指标评分标准分值 社区健康 服务中心 超过100家4 90 100家3 服务中心 数 90-100家3 达到80但不到90家2 少于80家1少于80家1 婴儿死亡 率 低于74 率 7 -83 超过8 但不超过92 高于91 四某市区级公共卫生服务绩效评估（ ）四、某市区级公共卫生服务绩效评估（3） 评估指标评分标准分值评估指标评分标准分值 公共卫生 服务体系 整体规划具有可行性与合理性1 实现整体规划的年度预算得到落实1 服务体系 建设规划 实现整体规划的年度预算得到落实1 规划中重大建设项目的进程达标1 制定了鼓励社会参与的措施1制定了鼓励社会参与的措施1 公共卫生 突发事件 建立了突发事件应急体制1 制订了突发事件应急预案 突发事件 应急体系 建设 制订了突发事件应急预案1 对应急预案进行预演1 建设 根据预演结果修改完善应急预案1 四某市区级公共卫生服务绩效评估（ ）四、某市区级公共卫生服务绩效评估（4） 评估指标评分标准分值评估指标评分标准分值 居民到最 近医疗服 低于1公里4 1 2公里之间3 近医疗服 务点的距 离 1-2公里之间3 2-3公里之间2 3公里以上13公里以上1 居民对公 共卫生服 90%以上4 之间 共卫生服 务的满意 度 75-90%之间3 40-75%之间2 度 40%以下1 五、我国开展公共服务绩效评估的障碍 观念和体制障碍观念和体制障碍 观念（重评比考核，自上而下，对人/机构不对事） 政府职能 政府职能 组织机构管理 投资和预算投资和预算 透明度 公众参与公众参与 技术障碍 方法方法 指标 小结 小结要点小结要点小结要点小结要点： 开展公共服务绩效评估是一种必然趋势。 必须正确理解绩效的内涵对公共服务的能力 必须正确理解绩效的内涵，对公共服务的能力、 过程、结果进行全面评估。 如何设计合理的公共服务绩效评估指标体系并如何设计合理的公共服务绩效评估指标体系并 采用适当的方法进行评估，