澄清“低保政策与扶贫政策有效衔接”模糊认识

澄清“低保政策与扶贫政策有效衔接”模糊认识李雪龙习近平总书记在2015年11月底召开的中央扶贫开发工作会议上，提出了实施“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底脱贫一批）工程，其中对“社会保障兜底一批”的要求是“对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来兜底，统筹协调农村扶贫标准和农村低保标准，加大其他形式的社会救助力度”。随后，各级民政、扶贫等部门下发了一系列关于农村最低生活保障政策与扶贫开发政策有效衔接、农村低保线与扶贫线“两线合一”、社会保障兜底脱贫对象认定办法、农村低保和社会保障兜底脱贫对象认定清理整顿等政策文件。应当说，低保政策与扶贫政策有效衔接的顶层设计和具体操作政策都非常明确了。但是，由于有的同志对两项政策还存在一些模糊认识，造成了工作中逻辑混乱、自相矛盾。一、低保线和扶贫线“两线合一”，是低保标准的“合一”，而不是实际发放低保金的“合一”针对全国很多地方农村低保标准低于国家扶贫标准的实际情况，从政策要求上，是确保所有地方农村低保标准逐步达到国家扶贫标准，实现“两线合一”。按照社会救助暂行办法，对低保金实行补差发放，基层实际操作中一般分为三个等级补差，实际发放的低保金大大低于国家扶贫标准。即使是一些农村低保标准高于国家扶贫标准的地方，实际发放的低保金也低于国家扶贫标准。二、社会保障兜底脱贫对象，是重度贫困的贫困户，而不是享受了低保政策的贫困户都是中央政策对社会保障兜底脱贫对象定义为“以户为单位，贫困家庭中主要劳动力完全或部分丧失，无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭”。各地明确了具体的认定标准，总的来看，都是重度贫困的贫困户。比如，湖南省规定凡符合下列条件之一的，可纳入社会保障兜底脱贫对象认定范围。1.无劳动力或者丧失劳动能力的家庭。家庭成员主要是老年人(60周岁以上)或16周岁以下未成年人且无经济收入来源的;或其赡养、抚(扶，下同)养人无赡养、抚(扶)养能力的家庭。2.因残重度贫困的家庭。家庭主要劳动力是一、二级残疾人，或三、四级精神、智力残疾人，或一户多残，或老残同户且无其他经济来源的特殊困难家庭。3.因病重度贫困的家庭。家庭主要劳动力因病(含慢性病)部分或完全丧失劳动能力又无其他经济来源，年累计自负医疗费用超过其家庭年可支配收入且需继续治疗的家庭。 4.因灾或意外事故造成重度贫困的家庭。因灾害、突发性事件造成家庭主要劳动力死亡、重残等致贫且无其他经济来源的家庭。 5.因其他不可抗拒原因，无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的重度贫困家庭。从认定的标准看，社会保障兜底脱贫对象只能在已经享受了低保政策的贫困户中产生。对认定的社会保障兜底脱贫对象，发放低保金的政策规定是：按照当地农村低保标准全额发放低保金，在低保标准高于国家扶贫标准的地方，暂时全额发放有困难的，最低补差也必须要达到国家扶贫标准。这样，在“两线合一”以后，被认定为兜底脱贫的对象实际得到的低保金才会达到或高于国家扶贫标准，才能真正“兜得住”。在扶贫实践中，一些干部将享受低保政策与社会保障兜底脱贫一批混淆起来，只要贫困户享受了低保政策，就在帮扶计划上写上“低保兜底”、在脱贫路线图中将该户列为“社会保障兜底脱贫一批”。在贫困户退出时，基层干部在细算非社会保障兜底脱贫对象的低保户的人均纯收入时，才发现光靠低保金补差是达不到“一超过”标准的，低保根本就没有“兜得住”，难免产生“困惑”、甚至“抱怨”，其实是对社会保障兜底政策理解上出现了偏差，并不是政策本身出了问题。三、在低保政策和扶贫政策衔接上，理解有偏差，政策把握不准单从以户为单位和家庭收入角度看，从理论上讲，在低保标准低于国家扶贫标准的地方，所有低保户都应当纳入建档立卡贫困户，从另一角度讲，贫困户里有非低保户；在低保标准高于国家扶贫标准的地方，所有建档立卡贫困户都应当是低保户，从另一角度讲，不是所有低保户都是贫困户。在扶贫工作中，必须对此保持理论上的清醒，才不致于“犯糊涂”、把握不准。现实情况并非如此，原因是多方面的，从认定角度讲，出现了一些偏差：认定指标，层层下达，难免出现应进的没进、应保的没保，不该进的却进来了、不该保的却保起来了；认定公平，由于历史原因，低保中出现了“政策保”“搭车保”“维稳保”“关系保”，建档立卡中出现了优亲厚友、“四类人员”等；认定要求，都是要求以户为单位，但实际操作中“拆户分户”现象比较严重。从认定标准，两者不尽相同，低保认定主要以家庭收入、财产作为主要指标，综合考虑因病因残等增加的刚性支出，贫困户建档是以家庭收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，两者的收入核算范围和计算方法也不尽相同。从系统管理讲，低保是一年一认定、一年一调整，退出后不留在低保系统里，而扶贫是2014年建档立卡以后，一年一动态调整，达到退出标准后仍然留在扶贫系统里，脱贫不脱政策。本着尊重历史原则，在坚持依法行政、保持政策连续性的基础上，在农村低保、社会保障兜底脱贫对象认定清理整顿和精准识别整改系统动态调整中，要做好两项政策的有效衔接。一是对符合农村低保条件的建档立卡贫困户，按规