新体制下餐饮服务食品安全监管长效机制的建立

探索建立新体制下餐饮服务食品安全监管长效机制永州市食品药品监督管理局党组成员、副局长 卿宁萍 2009年6月1日中华人民共和国食品安全法正式颁布实施后，确立了食品安全分段监管的新体制，食品药品监管部门按照法律要求，承担起餐饮服务环节食品安全监管新职能，作为食品安全消费终端的监管部门，如何履行新体制下餐饮服务环节的食品安全监管职能，确保公众饮食安全，是当前食品药品监管部门创新监管、全面履责的一项重大课题。鉴于此，笔者结合永州实际，对如何建立新体制下餐饮服务食品安全监管长效机制进行了有益调研和探索。 一、餐饮业基本情况 永州市地处湖南西南端，湘粤桂三省区结合部，全市总面积22441.43平方公里，其中市区面积3200平方公里，总人口580万人;辖九县二区，有10个街道办事处，108个镇，81个乡（包括22个民族乡），全市共有餐饮服务单位5924家。其中学校食堂（含托幼机构）、建筑工地食堂651家，特大型、大型餐馆95家，中型餐馆525家，小型餐馆（含小吃店、快餐店、饮品店）4653家。特大型、大型、中型餐馆占11%，小型餐馆占78%，学校食堂、建筑工地食堂占11%。据统计，永州市近6000家餐饮服务单位中持有有效的食品卫生证（或餐饮服务许可证）约占五分之三，尚有2400余家小餐馆达不到发证要求而未予发证。今年以来，永州市食品药品监管部门借创建省级卫生城市的东风，与相关部门对市区所在地冷水滩区、零陵区餐饮服务单位开展了联合整治，基本消除了小餐馆“门前灶”、店外经营以及排污排烟设施、餐饮具消毒等方面的问题，小餐馆一改往日的污水乱泼、垃圾乱倒、餐具乱放“三乱”现象，中心城区餐饮服务单位店容店貌焕然一新，整治效果明显。 二、存在的主要问题 从以上数据可以看出，永州市餐饮业的整体特点是点多线长面广，呈现低、小、散的特点，餐饮服务食品安全监管相对人有近80%是小餐馆,食品安全整体水平不高,主要存在以下问题和症结： （一）小餐馆无证经营比较突出。绝大多数小餐馆依法经营意识差，“先开业后办证”甚至“开了业也不办证”的现象比较普遍，对执法人员提出的整改要求不能限期整改，达不到发证要求；加之，餐饮业从业人员流动性大，经营的地址、品种和门面变换大，造成了事实上的无证经营。 （二）经营者食品安全责任意识淡薄。由于餐饮业投资起点低、门槛不高，从业人员素质参差不齐，一些小餐馆经营业主的食品安全第一责任人意识不强，注重经济效益，忽视对餐饮加工环节的食品安全要求。特别是小餐馆大多数食品从业人员受教育程度不高，文化基础水平较低，缺乏必要的食品安全知识和技能，食品安全责任意识和法律意识淡薄。 （三）食品操作间功能分区和工艺布局不合理。大多数中型以上餐馆能做到厨房和其它功能间分开，但一些小餐馆、乡镇学校食堂存在重就餐场所投入、轻食品加工处理的现象，使容易引发食品安全事故的地方出现“真空”和“盲区”。有的小餐馆粗加工与厨房没有分开，有的厨房生、熟制作没有分开，有的甚至没有粗加工间。特别是有些小早餐店厨房面积不足8平方米，也就谈不上功能分区和工艺布局。 （四）餐具消毒和“三防”设施不完善。除大、中型以上餐馆外，相当一部分小餐饮店和一些学校食堂、建筑工地食堂的硬件设备、消毒、“三防”设施比较差或不能使用。有些小餐馆食品操作间由于面积过于狭小，甚至无防尘、防蝇、防鼠设施和消毒设施，食品安全管理制度形同虚设，管理极不规范。 （五）食品原料采购把关不严。一些餐饮服务单位食品原辅料进货渠道不规范，采购时台账登记、索证索票意识不强，食品原料质量往往难以控制和追根溯源，有的存在过期食品和“三无”食品，给餐饮消费者的健康带来安全隐患。 三、解决问题的对策 （一）创新日常监管模式，确保人民群众餐饮消费安全。餐饮服务食品安全事关老百姓身体健康，一直是党和政府、人民群众、社会各界关注的热点和焦点。餐饮业特别是小餐馆存在点多、面广、线长以及执法人员相对偏少、监管任务繁重的现状，在日常监管工作中，要针对监管相对人的特点，采取灵活措施实施有效监管：一是摸清底子，动态监管。对辖区内的餐饮服务单位基本情况进行调查摸底，对所有街道、社区进行“地毯式”排查，将所有餐饮服务单位的店名、负责人、联系电话以及发证情况等汇总登记造册，建立第一手本底资料和电子档案，及时更新监管信息，为执法监管工作夯实基础。二是分片包干，现场巡查。为节约执法成本、整合监管力量，在日常监管中，采取分片包干、责任到人的方式，以街道、社区为单位，以三名执法人员为一组，明确具体的监管区域和监管任务，让每名执法人员都有看得见、摸得着的监管责任，采取现场巡查与信息化相结合的现代监管手段，将监管相对人的信息归集，由执法人员编辑手机短信或建立餐饮监管相对人QQ群，定期向监管相对人发布餐饮食品安全信息，促使各项监管措施落到实处、不走过场，并实行每季抽查、综合考评。三是统一行动，专项整治。对各项专项整治行动以及节假日、重大活动期间的食品安全，采取集中力量打歼灭战的方式，统一时间、统一步骤、统一行动，做到全市一盘棋，对餐饮服务单位进行“拉网式”整治，确保取得实实在在的成效。四是全员培训，提升素质。一方面，加强执法人员培训。以食品安全法及其实施条例、餐饮服务许可管理办法和餐饮服务食品安全监督管理办法为重点，全面开展餐饮服务食品安全行政监管与技术监督知识和能力培训，提高执法水平。另一方面，加强监管相对人培训。采取集中培训、观摩典型、现场指导、座谈约谈等多种形式，经常性组织开展监管相对人食品安全知识和餐饮业操作规范等培训，让餐饮服务业主牢固树立“食品安全第一责任人”的责任，促使餐饮服务单位从业人员提高守法意识、责任意识和自律意识。 （二）严格市场准入机制，规范餐饮服务单位经营活动。虽然食品安全法及其实施条例、餐饮服务许可监督管理办法等法律法规对开办餐饮业的房屋设施设备、卫生管理、消毒、“三防”等方面作出了明确的规定和要求，但一些设施与设备功能不够完善、房屋面积、布局不合理等不具备发证条件的餐饮服务单位“先上车后补票”，未取得许可证就从事餐饮服务经营活动，由于事先未考虑到食品安全的需要，其硬件设施和食品操作间房屋结构、功能分区、工艺布局已经形成，很难按要求整改到位，给餐饮服务食品安全工作留下了许多“后遗症”，为此，食品药品监管部门对易引发食品安全事故的食品操作间要做到提前介入，进行预防性许可审核，提出书面的整改意见和要求，这样既能杜绝“先开业后办证”的现象，又让当事人少走弯路、少花钱进行硬件改造。按照餐饮服务许可管理办法的要求，对当事人提出许可申请后，要注重监管相对人食品原料、食品添加剂、食品相关产品采购索证索票等软件建设，重点要求餐饮服务单位落实好进货台账、供货商资质、产品合格证、检验报告和证明文件等制度，从硬件和软件两个方面全面规范好餐饮服务单位经营活动。与此同时，严厉查处无证经营、超期限经营和超范围经营行为，规范好监管相对人餐饮服务许可范围，坚决查处转让、涂改、出借、倒卖、出租餐饮服务许可证等行为，全面规范餐饮服务市场秩序。（三）推进量化分级管理，提升餐饮服务单位监管水平。按照餐饮服务食品安全监督管理办法的要求，大力推行餐饮服务单位食品安全监督量化分级管理，根据餐饮业的规模和档次，建立并实施餐饮服务食品安全监管量化分级、分类管理制度。通过对餐饮服务单位的食品安全监督综合打分确定其食品安全风险等级（分成A、B、C三级），以风险等级来确定食品安全监督的检查频次，并在现场悬挂食品安全量化分级公示牌，内容涵盖食品安全举报电话、执法人员姓名、监督检查餐饮服务单位情况，畅通食品安全举报渠道，搭建监管信息平台，主动接受社会各界和消费者的监督，让餐饮服务单位牢固树立起经营业主是“食品安全第一责任”的意识，既让餐饮消费者安全放心消费，又节约了监督资源，也给餐饮单位一个警示。通过实施餐饮服务食品安全量化分级管理制度，实现食品安全监督由定性管理向定性定量相结合的动态管理转变，由单纯监管转向监管和技术指导并重的模式。具体工作方法：1、评分标准：量化分级总分为100分。评价得分为85分以上者，评为良好；得分为60-85分者，评为一般；得分低于60分或有关键项目不符合要求者，评为差。2、许可审查：监管部门在许可审查时必须使用餐饮业许可审查量化评分表对餐饮服务单位的经营场所、食品操作间卫生条件、消毒及“三防”设施、索证索票和从业人员健康状况等方面进行现场审查，分别做出良好、一般和差的评价结论。许可审查结论为差的，依法不予许可。3、日常监督：发放许可证后，每年定期对餐饮服务单位建筑功能分区与工艺布局、食品操作间是否规范运作、安全管理制度落实情况、食品操作间卫生状况、从业人员个人卫生、加工经营过程食品安全、仓储食品是否合格等方面进行量化评价，做出良好、一般或差的检查结论。结果为差的餐饮单位给予期限停业整改，整改到位后方可营业。4、信用等级和监督频次：综合餐饮业许可审查和日常监督管理的量化评分结果，确定餐饮服务单位食品安全信用等级。信用等级分为A、B、C三级。对餐饮服务单位的安全信用等级确定和监督频次依照下表进行。许可审查评价结论日常监督评价结论信用等级监督频次良好良好A不少于1次/年良好一般B不少于2次/年一般良好一般一般C不少于3次/年 5、示范建设：在此基础上，筛选一批食品安全好、信誉度高的餐饮服务单位，大力开展餐饮服务食品安全示范街、示范店、示范食堂的创建活动，在示范街道和示范点设立餐饮服务食品安全示范牌，典型引路、以点带面，全面提升餐饮服务单位档次和水平。 （四）构建信用体系建设，落实餐饮服务食品安全责任。餐饮服务食品安全信用体系建设是一项复杂的社会系统工程，要利用广播、电视、报刊、宣传栏、网站等多种形式，广泛进行宣传，营造人人讲信用、人人守信用，以守信为荣、失信为耻的良好信用氛围。一是在制度规范上，积极构建起餐饮服务食品安全信用监管体制、信用征集制度、信用评价制度、信用发布制度、信用奖惩制度等，使食品安全信用体系建设做到有法可依，有章可循，有据可查；二是在运行系统上，建立起餐饮服务食品安全信用管理系统和服务系统，如公开、便利的食品安全信用查询电子系统，科学、公正的食品安全信用评价系统，不断提高管理与服务水平，逐步满足社会对食品安全信用服务的需求；建立和完善乡镇、行政村、街道办事处、社区食品安全监管机构，构建起“横向到边、纵向到底”的食品安全全程监管网络，实现餐饮服务食品安全点全覆盖、无盲区；三是在信用活动上，通过宣传教育、需求培育、失信联防等活动，进一步增强全社会的食品安全信用意识，营造食品安全信用环境，打造食品安全信用文化；四是在运行机制上，建立起食品安全信用运行机制，全面发挥食品安全信用体系对于食品安全工作的规范、引导和督促功能。对严重违反食品安全监管法律法规和有关管理制度、制假售假的严重失信企业，采取信用提示、警示、公告或者取消市场准入，以及其他行政和经济处罚方式进行惩罚，充分体现失信成本。（五）强化应急处置工作，严防餐饮服务食品安全事件。一是按照相关法律法规要求，建立健全餐饮服务环节突发食品安全事件应急预案，采用先进科学技术，充分发挥专家作用，实行科学民主决策，依法规范应急处置工作，确保应急预案的科学性、合法性、权威性和可操作性。二是成立餐饮服务食品安全应急领导小组和工作机构，明确各部门职责，按照“统一领导、分级负责、以人为本、减少危害、预防为主、依法规范、快速反应、协同应对”的原则，迅速、有序、高效地组织应急处置工作，定期组织开展食品安全应急处置演练，及时有效地控制并最大限度降低食品安全事件