政府项目融资模式-以北京地铁四号线为例

1 题 目： 政府项目融资模式-以北京地铁四号线为例 学 院： 商学院 专 业： 项目管理 姓 名： 王研 指导教师： 夏茂森 完成日期： 2 摘 要 随着我国经济快速发展，城市化进程日益加快，基础设施及市政公用事业 的建设显著增多，大量的公共项目资金需求与政府投资能力间的差距越来越大， 单纯依赖政府公共投资很难满足大规模公用服务投入的需求，以鸟巢为例：总 占地面积 21 公顷，场内观众坐席约为 91000 个，其中临时坐席 11000 个，项目 总投资 35 亿元，奥运前夕，各地都在为奥运做准备投入大量的人力物力财力， 面对巨大的投资需求和大量的建设工程，单靠政府已无法满足建设的需要。 在公共投资不足的背景下，英国首先引入一个新概念公共私人合作伙伴关 系（Public-Private Partnership，PPP） ，它的特点是政府以特许经营权方式 转移给社会主体（企业） ，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程 合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小，最终 使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。 本文着重分析 PPP 融资模式，在与其他融资模式优缺点对比中，发现其在 我国未来公共设施建设上的战略价值，并通过分析研究我国现在 PPP 模式的发 展状况，发现其还存在一些不足之处，对此发现的问题给出了一些建议 本文包括六大部分。第一部分主要介绍了政府融资的起源以及政府项目的 特征。第二部分是对政府融资模式进行比较并通过部分案例具体说明。第三部 分介绍了 PPP 融资模式在我国的发展状况。第四部分提出了 PPP 模式在我国存 在的问题。第五部分是针对现在 PPP 项目的问题提出一些建议。第六部分通过 案例总结分析 PPP 融资模式存在的问题并通过实际问题提出建议并总结。 关键词关键词：政府项目融资；PPP；策略 3 Abstract With Chinas rapid economic development , urbanization is accelerating, a significant increase in infrastructure and municipal utilities building, a large public project funding gap between demand and capacity among government investment increasing , relying solely on public investment is difficult to meet massive investment in public services needs to nest as an example: the total area of 21 hectares , the venue seats approximately 91,000 spectators , including 11,000 temporary seats , the total investment 3.5 billion yuan , the eve of the Olympics , the country in the Olympics prepare to invest a lot of manpower and material resources , the face of enormous investment demand and a large number of construction projects , the government alone can not meet the needs of construction. In case of insufficient public investment background , Britain was first introduced to a new concept of public private partnerships (Public-Private Partnership, PPP), which is characterized by the way government franchise transferred to social subjects ( business ) , government and social subjects establish a “benefit sharing, risk sharing , full cooperation“ community relations , reduce the fiscal burden of government , reducing the investment risks of social subjects , and ultimately enable the partners to achieve a more favorable outcome than expected acting alone . This paper focuses on PPP financing model , the advantages and disadvantages in comparison with other financing models and found that the strategic value of the construction of public facilities in the future of our country , and through the analysis of current development situation of Chinas PPP model and found that there are still some deficiencies question , this discovery gives some suggestions This paper consists of six parts. The first part describes the characteristics of the origin of government financing and government projects. The second part is to compare government financing patterns and specific instructions through part of the case . The third part introduces the PPP financing model in our country s development . Section IV presents the PPP model in our problem. The fifth part is the question now put forward some suggestions for PPP projects. The sixth case analyzed by PPP financing model problems and make recommendations through practical problems and summary. KEYWORDS : GOVERNMENT PPP PROJECT FINANCING STRATEGY 1 目 录 序 言 1 一概述2 1.项目融资的起源及发展概述 2 2.政府项目融资的概述 3 3.政府项目的特征 3 二融资模式的比较4 1.BOT 的概念以及特点分析.4 2.BOO 的概念以及特点分析.4 3.BT 的概念以及特点分析5 4.TOT 的概念以及特点分析.5 5.PPP 的概念以及特点分析.6 三PPP 融资模式在我国的发展现状分析 6 1.PPP 项目在我国的引入和发展.6 2.PPP 项目在我国的发展状况.7 四PPP 融资模式存在的问题 7 1.管理制度需要创新 7 2.国内 PPP 融资模式运作还不太成熟 8 3.相应的法律法规不健全 8 4.风险识别较难 8 5.运用法律和制度妥善解决纠纷问题8 6.项目产生的实际问题 9 五完善我国 PPP 融资项目的政策建议9 1.制度创新问题 9 2.积极探索成熟的运作模式并加以推广 9 3.不断健全完善法律法规等制度环境 9 4.不断提高 PPP 融资风险识别、控制和化解能力 .10 5.纠纷问题 .10 六案例分析与总结.10 参考文献.14 致谢.15 1 序序 言言 随着政府财政在公共基础设施建设中比重在不断的下降，私人企业在公共 基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采 取了多种多样的私人投资引入参与公共基础设施建设的方式，多种融资模式也 让政府更好的完成各种各样的项目。随着私人企业在政府合作项目中的地位日 益增高，融合了之前多种模式优点的 PPP 项目融资模式也来越被人们所重视。 PPP 项目起源于 20 世纪 90 年代的英国，在世界上广泛运用并取得良好的 效果。近年来，PPP 项目等新型融资方式也被不断引入,运用到政府各类项目的 建设中。2005 年北京地铁四号线的建设项目就是采用的 PPP 项目融资模式，新 型的建设模式吸引了很多人的目光，最终完美的完成项目不仅开辟了中国地铁 建设的新模式，成功的案例也让政府在更多的公共建设中使用新型的融资模式。 鉴于此，为了更好地了解 PPP 项目在中国的运用情况以及存在的问题，笔 者通过调查政府现在运用的融资模式进行分析比较。寻找 PPP 融资模式在中国 政府项目中的优缺点，并对于缺点提出解决策略。 2 政府项目融资模式-以北京地铁四号线为例 一一概述概述 1.1.项目融资的起源及发展概述项目融资的起源及发展概述 早在四千多年前，项目融资的思想就已经存在了。根据汉莫拉比法典 的记载，船主用船造好以后，进行商业贸易产生的收入来偿还的造船的贷款， 如果在贷款还清之前，船只在航行的过程中损毁，那么船主欠贷款人的剩余债 务就一笔勾销，这就是项目融资的雏形。 二十世纪初，美国开始发行收益债券为各种各样的基础设施建设进行融资。 这种债券一般是以政府作为发行人，发行人用包括项目收入在内的所有项目资 产作抵押（但不会用市政收入）给该项目的偿付能力做担保。发起人会创建一 个项目实体，用于把公司业务与项目业务隔离开来。项目建成后，所有权归市 政所有，市政再将项目租或卖给项目实体，当然，租金或出售的收入要满足收 益债券还本付息之用。由于这种债券在当时美国的法律背景下具有免税的作用 （目前在公路和城市基础设施建筑上仍免税） ，所以被广泛的应用到各种项目的 融资中，到 1992 年这种债券的发行额达到 680 亿美元的巅峰，此后每年有所递 减。在此期间，还出现过以探明的石油、天然气等储藏量为基础进行筹资开采 的项目融资。 到了二十世纪七十年代，美国政府颁布了公共设施管理政策法案 ，该法 案规定输电企业可以通过竞标选择价格最优的独立发电商，打破了发电与输电 纵向一体的垄断格局，产生了新的市场主体独立发电商。 独立发电商通过与 输电企业签订固定价格和最低购买量的供电合同来保证未来有稳定的现金流入， 以此获得银行对发电项目建设的贷款。发电项目建设和运营的风险由独立发电 商承担，而电力需求变化的风险则由输电企业承担。这种风险分配的模式进一 步降低了贷款人和投资人的风险，使他们愿意拿出钱来参与这种项目融资，为 项目融资的大规模应用奠定了基础。 二十世纪九十年代以后，项目融资在世界范围内得到了广泛应用，许多国 3 家在基础设施建设领域都采用了项目融资的模式。中国也不例外，像以 BOT 模 式运作的广东沙角 B 电厂，广西来宾 B 电厂，上海延安东路二号隧道等项目都 是项目融资的成功范例。奥运前夕，北京地铁四号线、 “鸟巢”等项目更是运用 了 PPP 新型融资模式，其带来的巨大收益更是受到世界的广泛关注。 2.2.政府项目融资的概述政府项目融资的概述 政府项目融资是指各种以政府信用直接或间接保障的以具体公共建设项目 为融资主体的融资活动。公共基础项目大多是公益项目，这类项目所需要的投 资远远超过私人投资者所能承受的范围，而且这类项目投资期长、利润率低， 只有政府部门拥有足够的实力进行建设。近几年来中国经济发展迅猛，市民对 公共设施的需求日益增加，建设大量的公共设施，给政府财政上带来了巨大的 压力，而且单靠政府不仅效率低下，部分官员的贪污腐败也造成了一些泡沫产 业。为了缓解政府的财政压力，提高项目建设以及运作效率，政府需要寻找投 资伙伴，共同建设运营公共项目，因此新的融资模式被引入并运用到公共项目 的建设上。 3.3.政府项目的特征政府项目的特征 （1）公共产品特征明显。政府投资项目大多为社会发展服务,属于公益项目。 一般经济组织投资都是追求利益最大化，而像公共设施项目大多都是非盈利的、 回收期长、利润低，但这样的基础设施是必不可少的，关系到改善生活环境， 促进社会发展。所以公共基础设施大多由政府来建设。 （2）政府项目投资大，风险大，影响力大。公共基础的建设大多需要投入巨额 的资金，如果没有政府的介入，单凭私人投资者很难独自完成，另外，在建设 期间，拥有先进的技术和管理模式会节省很多财力物力，而且大型的公共项目 会影响一个区域的经济发展以及提高人民生活水平。项目在建设期会面临多种 多样的风险，如果没有充分考虑的各种风险，可能导致项目的失败，带来巨大 的损失。 （3）政府项目回收期长。公共项目投资巨大且利润率低，这样导致想要回收成 本需要十年甚至几十年，这样长的回收期己经相当于大部分私人企业的发展寿 4 命了。这是很多私人投资者无法承担的。 二二融资模式的比较融资模式的比较 1.BOT1.BOT 的概念以及特点分析的概念以及特点分析 BOT(buildoperatetransfer)即建设经营转让，是指政府通过契约 授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和 经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷 款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。 优势：充分利用项目经济状况的弹性，减少资金支出，实现小投入做大项目。 合 理利用资产负债表外融资的特点，扩宽资金来源，减轻债务负担。利用有限追 索 权的特点，加上其他风险管理措施，合理分配风险，加强对项目收益的控制和 保 留较高的投资回报率，能提高竞争力，创造较多商业街会。 我国在南北高速公路建设上遇到财政方面的困难，在公路建设 400 公里后 采 用 BOT 融资模式，极大地缓解了政府财政上的压力，而且项目公司承包工程可 以获得 1.5 亿美元的税前利润，经营期可以获得 2 亿美元的净利润，减轻政府 的债务负担，基础项目建设大多比一般项目建设期长得多，这样在建设期的风 险也比较高，但经营期风险相对比较低。 劣势：融资成本高，因此要求的投资回报率也高，投资额大，融资投资期长， 收 益的不确定性大。合同文件繁多，处理效率比较低。有时融资杠杆能力不足， 且 母公司有时仍需承担部分风险。适用范围有局限，较适用于盈利性的公共产品 和 基础设施项目。 5 2.BOO2.BOO 的概念以及特点分析的概念以及特点分析 BOO 即建设一一拥有一一经营,承包商根据政府赋予的特许权,建设并经营 某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公关部门。 优势：政府赋予其特许权并交由建设经营，减轻了政府的投资负担，而且政府 可 以避免大量的投资风险。项目回报率明确，项目运作效率高。 北京高安屯垃圾焚烧厂垃圾焚烧处理项目采用的就是 BOO 模式，通过中外合资， 目前拥有大规模高标准的国产化设备、先进的运行管理模式，有效的实现城市 生 活垃圾的无害化、减量化、资源化处理目标。 劣势：融资模式操作过程复杂繁琐，项目前期效率低。建设项目本身固有风险 不易控制，项目公司经验不足，资料匮乏，容易产生许多风险。民营公 司资信、信用等级低，投资项目有很大的投机性。而且这类项目大多回 收期较长。 3.BT3.BT 的概念以及特点分析的概念以及特点分析 BT 是英文 Build（建设）和 Transfer（移交）缩写形式，意即“建设-移 交” ，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。 BT 模式是 BOT 模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包， 融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回 报的过程。 优势：项目融资所有责任转移给项目公司，减轻政府财政压力。在项目建设验 收 合格后移交给业主，政府可以避免大量的项目风险。组织结构简单，政府与项 目 公司沟通容易。项目回报率明确。 南京交通设施建设需要大量的资金，政府采用 BT 模式进行融资，政府把项目完 全转交给私人投资者，不仅减轻了资金压力，而且避免了大量的项目风险。 6 劣势：项目回收期长，前期过于繁琐，费用增加。融资压力转给项目公司，大 多中小企业无法筹到足够的资金以及承担巨额的负债。没有有效利用资源优势， 风险非配不合理，加大了融资难度。 4.TOT4.TOT 的概念以及特点分析的概念以及特点分析 TOT 是英文 Transfer-Operate-Transfer 的缩写，即移交经营移 交。TOT 方式是国际上较为流行的一种项目融资方式，通常是指政府部门或国 有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其 进行运营管理，投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回 报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资 方式。 优势：项目公司与政府之间没有直接关系，减少双方对新项目的争论。以现有 投资项目为基础，收益相对有保证。项目管理方便，政府为项目公司提 供了基础。项目建设周期减短，回收期短。 劣势：项目规模大，资金消耗大，融资出现收益低，半途而废的现象。转让 基础设施价格存在问题。经营项目维修改造容易出现问题，回收十可 能是烂摊子。 5.PPP5.PPP 的概念以及特点分析的概念以及特点分析 PPP 模式即 PublicPrivatePartnership 的字母缩写，是指政府与私人 组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服 务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署 合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到 比预期单独行动更为有利的结果。 优势：费用由政府和私人投资者承担，有效降低整个项目的费用。双方共同分 担 项目风险。项目公司尽早参与，缩短前期工程，提高效率，减少前期费用。政 府 与项目公司共同参与建设与运营，形成互利的长期目标。政府从管理者和实施 7 者 双重身份转化为管理者，减轻负担。项目公司参与运营、管理、维护提高运营 效 率。 劣势：由于是新的融资模式，经验方面还不够充足，风险识别困难。项目风险 分担不明确，对风险机制要求较高。项目组织形式复杂，容易产生利益分 歧。PPP 模式在我国还没有完整的相关法律体系，容易产生纠纷问题。 现在我国经济还处于迅猛发展得阶段，建设大量的公共设施需要庞大的资金， 如果全有政府来承担建设运营不仅在财政上带来了巨大的压力，项目的后期运 营也需要投入大量的人力物力进行管理维护，而 PPP 融资模式正好解决了这个 难题，不仅为政府分担了大量的成本费用，项目公司的加入也提高了服务质量， 这是其他融资模式所不具备的。 三三PPP 融资模式在我国的发展现状分析融资模式在我国的发展现状分析 1.PPP1.PPP 项目在我国的引入和发展项目在我国的引入和发展 PPP 项目起源于 20 世纪 90 年代的英国，为政府提供新型的公共物品和服 务的方式，在世界上广泛运用并取得良好的效果。近年来，PPP 项目也被运用 到中国公共事业项目中，2005 年北京地铁四号线的建设项目就是首次采用的 PPP 项目融资模式，新型的建设模式吸引了很多人的目光，最终完美的完成项 目不仅开辟了中国地铁建设的新模式，成功的案例也让政府在更多的公共建设 中使用新型的融资模式。08 年鸟巢项目，小型机场等都是采用的 PPP 融资模式。 2.PPP2.PPP 项目在我国的发展状况项目在我国的发展状况 PPP 融资模式融合了多种融资模式的优点，并成功地规避了很多风险，近 年来政府力推 PPP 模式在很多城市将被应用。洛阳作为试点城市借助国际金融 组织的资源进行项目开发，洛阳政府建立 PPP 项目小组，为测试投标人对试点 项目的感兴趣程度，对试点项目进行测试并开发出 6 个合适的项目。如果洛阳 8 市能在 2014 年底完成试点项目合同签署，亚行有可能提供最高一亿美元的贷款 额度，对洛阳公共设施的发展提供巨大资金支持。作为另一个试点城市黑龙江 今年与亚行合作，先后申报了“松花江流域水污染控制” 、 “职业教育实训基地” 等 PPP 类项目，引资额度约 2.43 亿美元，采用 PPP 模式，政府投入一部分，企 业投入以部分，大家共同发展达到双赢的目的。由此可见 PPP 项目将有可能在 大部分城市成功运用并被广泛认同。 “我国地方政府债务迅速攀升，运用 PPP 的机制创新，针对适合项目选择 性地适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债 压力。 ”财政部财政科学研究所所长贾康说。从这句话中可以看出，PPP 项目非 常适合现在中国急需资金建设发展的国情，这种融资模式不仅减轻了地方政府 的财政压力以及繁忙运作造成因人力资源不足而产生的乏力现象，同时吸收了 合作伙伴的先进技术以及管理模式。使项目更有利的建设完成以及运作。 四四PPP 融资模式存在的问题融资模式存在的问题 1.1.管理制度需要创新管理制度需要创新 公共设施的建设一直以来都是由政府全权负责，但随着人们生活水平的提 高，对公共设施的质量和数量需求也不断增多，单单依靠政府的财力和人力无 法达到满足。但与私人投资者合作，原来的管理模式显然不再适用，但由于双 方对新的融资模式还不太了解，新的管理制度还需要摸索。 2.2.国内国内 PPPPPP 融资模式运作还不太成熟融资模式运作还不太成熟 PPP 项目目前在世界上被广泛运用，但在国内只是刚起步，管理经验和运作 方式还不太成熟造成很多风险。很多项目的审批过程过于复杂，花费的时间过 长费用更高，而且项目的运作过程中再出现改动会给项目运作带来很多麻烦甚 至导致项目失败，江苏某污水处理厂就是因为谈判延误最终导致融资失败。还 有很多因素都是因为经验不足，模式不规范导致项目失败。 9 3.3.相应的法律法规不健全相应的法律法规不健全 随着中国加入 WTO，与政府合作的不仅有民营企业，大部分还有国际上大型 的企业和财团，在合作过程中不同国家的法律必定会有冲突导致项目不能很好 的运作。而且由于采纳、颁布、修订法律或规定而导致项目的合法性、市场需 求、产品收费、项目合同的有效性发生变更，从而对项目的运作和建设带来危 害，甚至导致项目终止和失败。 4.4.风险识别较难风险识别较难 PPP 模式是国际上比较通用的建设基础设施的方式之一，尤其是在美国等 发达国家更是被熟练的运用，但是该模式在我国还是初步运用，很多方面还不 太成熟，而且风险识别需要大量的数据和资料，并对数据进行分析研究从而规 避风险，这些正是我国所或缺的，在我国加入 WTO 后会有越来越多的国外企业 加入中国基础设施的建设中，由于地域文化不同，对风险的识别更加困难，所 以当下政府应改进行动，完善我国在该类项目上的法律制度，适应这一形势发 展。 5.5.运用法律和制度妥善解决纠纷问题运用法律和制度妥善解决纠纷问题 公共设施的建设大多是非盈利项目，所以以盈利为目的的私人投资者在项 目的建设以及运作上会与政府产生分歧，而且由于我国这方面的法律制度并不 完善，风险识别比较难，在发生风险时，由谁来承担风险，运作过程中意见决 策以及项目归还时产品价值等问题很容易发生分歧。 6.6.项目产生的实际问题项目产生的实际问题 不同的项目由于其实际问题会产生很多问题。例如：山东中华发电项目， 公司 1997 年成立，于 2004 年完成，建成后运营比较成功，然而由于山东电力 市场发生变化，电力价格由原来预定的 0.41 元/度后改为 0.32 元/度，这一电价 改动导致项目不能正常运营。之后由于最低购电量降低导致的损失全由项目公 司承担，这一变更更对项目公司的积极性产生了极大的打击。这些实际问题都 会导致项目的失败和终止。 10 五五完善我国完善我国 PPPPPP 融资项目的政策建议融资项目的政策建议 1.1.制度创新问题制度创新问题 在以往的项目中，政府都是扮演设计者以及执行者双重身份，项目完全由 政府主导，这样不仅会给政府带来巨大的财政压力，同时管理项目也需要消耗 大量的人力资源，长此以往使政府对项目疲于管理。所以政府应对基础建设融 资体系进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其管理和监督的职责。 2.2.积极探索成熟的运作模式并加以推广积极探索成熟的运作模式并加以推广 PPP 融资模式在美国等发达国家已经被广泛运用，但在中国才刚刚起步， 虽然有国外成功的项目作为学习案例，但在项目实施过程中因经验不足，导致 许多有实力的企业仍处在观望姿态，中国政府在推广这种融资模式时应该给与 一定的政策支持，鼓励一部分人先进性尝试，等到熟练运用时在进行推广。 3.3.不断健全完善法律法规等制度环境不断健全完善法律法规等制度环境 法律上的不健全是指在和国外企业以及财团合作时，因给过的文化不同， 相关的法律也会存在一些差异，这样会使合作时产生不必要的麻烦，对于这种 现象，政府应该立即行动起来，参照国际上 PPP 项目法律规定，制定一套符合 中国国情的相关法律条款，这样不仅更容易完成项目建设，规避一些人寻找法 律漏洞造成不必要的损失，而且与世界同步，更有利于引进外资。 4.4.不断提高不断提高 PPPPPP 融资风险识别、控制和化解能力融资风险识别、控制和化解能力 现在我国 PPP 项目还处于起始阶段，经验和资源上的匮乏导致在项目运作 时会出现很多风险，其中很多风险都会造成项目的失败，对于这种情况，首先 我们要吸收国外的成功案例的经验，先与外资合作，学会他们的管理经验和运 作模式，然后在国内开发几个试点项目,先和几个经济实力较强的企业合作,让 他们为其他企业做一个好的榜样,从中总结经验,在广泛推广。 11 5.5.纠纷问题纠纷问题 PPP 项目在风险承担和利益分配上很容易出现纠纷问题，整个项目设计、 融资、管理、运营和维护都可能产生问题，其主要原因还是 PPP 项目相关法律 不健全，项目私人企业得不到有效的约束，而且再出现风险时双方因都推卸责 任，要想有效的规避这些问题，一方面政府颁发相应全面的法律条款约束双方， 项目初期商量好各自的责任以及发生问题后双方需要负责的方面，另一方面， 在寻求合作伙伴时应考虑对方的资信是否良好，以免一些动机不良的企业参与 项目。 六六案例分析与总结案例分析与总结 1.1.项目概况项目概况 北京地铁四号线南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至 海定区安河桥北，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一，线路全长 38.2 公里，车站有 24 站，换乘站 10 个，全程运行时间 48 分钟，地铁开通日期 2009 年 9 月 28 日，最小运行间隔 3 分钟。投资公司有北京市基础设施投资有 限公司、北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司，投资资金 163 亿元 人民币。项目是由政府投资建设的公共交通服务产品。其本身的收益不足以支 付供各设施的建设运营以及维护，整个项目由政府与社会投资者共同出资，政 府给与建设前和运营维护后的补贴，让其可以变成一个可以以运作的商业项目。 在项目运作过程中，政府是投资主体和监管者，社会投资者负责部分投资、建 设和运营。 2.PPP2.PPP 项目方案情况项目方案情况 北京市政府和联合体组建的特许公司按照 7:3 的比例进行投资，特许公司 负责四号线的车辆、信号、通信等主要设备的投资建设，并在 30 年特许经营期 内负责四号线的运营和管理，特许经营期结束后，特许经营公司将无偿归还项 目设备给政府。项目责任主体换分为 A、B 两部分，A 部分主要是土建工程投资 额约 107 亿元，B 部分为基础设备建设，投资额约 46 亿元。 3.PPP3.PPP 融资模式的优势融资模式的优势 12 （1）政府大胆的尝试了新型的融资模式,共同建设运营，京港地铁投负责 30% 的投资，同时负责运营和维护，预计投资 100 亿元,大大减轻了政府财政压力。 北京轨道交通发展潜力巨大,虽然政府采取一系列强力措施（车辆分单双号通行 等）以及一些补贴政策来改善交通，但拥堵问题还是北京交通的头大难题，想 要彻底改变交通拥堵的状况，只能寄希望于轨道交通的快速发展。但由政府独 立建设如此庞大的轨道设施，会对政府的财政造成很大的压力，所以私人投资 者的参与，不仅大大减轻财政负担，还能提高轨道交通服务。 （2）交由项目公司运营之后，不仅为政府节省很多开支，而且项目由京港地铁 运营后变成可盈利项目。5 号线的补贴金额只是运营亏损补贴，其线路、设备 的更新改造投资全部由财政另行全额拨款，加上初期投资中政府比起在 4 号线 中要多投入的部分，同口径算下来，财政一年要负担 8 亿元左右。而地铁 4 号 线是政府给了票价补偿以后不再支付其他费用，其他全部成本都是京港地铁自 己来负责，这样算下来一年就为政府节省了 1 亿多元，同时京港地铁也获得了 相应的收益。 （3）新型融资模式不仅节省政府的财政支出，还给北京带来了先进的技术、管 理经验和运作模式。在建设期间，京港地铁参与全程并给出先进的理念建议， 并且在建设期间全程监造，把在运营期间可能存在的问题全部都在建设期发现 并得到圆满解决，为以后运营带来了良好的基础，首次开通就实现了最小行车 间隔 3 分钟并在之后进一步缩短，项目公司的参与不仅降低了建造成本，并在 之后的运营上做出了很大的贡献。 （4）合作运营后，项目公司给地铁带来了高水平的运营服务，使地铁四号线达 成了高效率，高优质服务的战略目标。京港地铁在项目的建设期就提出很多建 议，并使地铁在运营期可能产生的风险得到了有效的规避，并承诺地铁在运营 期高峰时段发车间隔平峰平均为 6 分钟，高峰为 23 分钟，让市民享受到了优 质的服务,并带动整体运营水平提高。 4.4.存在的问题以及建议存在的问题以及建议 （1）后期资金压力巨大。主要由于低票价惠民政策，虽然方便了广大市民出行， 但同时补贴的压力也逐渐变大，北京实行全网 2 元的一票制是在当时地铁只有 200 公里的情况下，现在随着城市的日益发展，地铁四号线也会延长，票款不 13 足以支付全程的运营成本，这样更加加重了政府的压力。对于这样的情况，我 建议政府对北京的票价应根据现有情况作出相应的调整，提高合作者运营收入， 降低政府补贴。 （2）由于部分建设项目是由项目公司负责，对于质量方面可能无法保证。有乘 客反映四号线的质量有问题，部分地方声音很大有颠簸，多次延长发车时间， 另外部分站台卫生间没用多久就已经损坏，充分说明项目公司对非盈利的设施 建设质量监管存在很多问题。对于这种情况，其主要原因还是政府对项目公司 监管部分不严，导致质量出现问题，政府在建设期间应加大对工程的监管，另 外对于质量问题政府在相应法律上应对项目公司进行约束。 （3）意见上容易产