东北老工业基地循环经济发展机制简析1.doc

精品论文东北老工业基地循环经济发展机制简析1尚杰东北林业大学经济管理学院，哈尔滨（150040）e-mail: 摘要：循环经济对我国转变传统经济增长方式、实现长期的经济可持续发展意义重大。但相对而言，实施循环经济面临着一系列严峻的挑战，集中表现在政府“热”，企业“冷”，企 业积极性不高，大多还处于被动观望状态，远没有成为企业自觉有效的经济活动。本文分析了循环经济发展与企业效益的矛盾现状，探讨了东北老工业基地循环经济发展循环经济的基 本机制与微观经济政策。本文认为，东北老工业基地循环经济的发展，应通过构建完善的机 制，包括调控机制、激励机制、约束机制，而不能完全依靠政府的行政推动。从根本上说，东北老工业基地循环经济的发展，必须依托机制的形成与完善，而机制的形成与完善则需要通过政府的引导和规制，以期在社会范围内形成适宜循环经济发展的外部环境，促进循环经 济的有效发展。关键词：循环经济；东北老工业基地；发展机制 中图分类号：f2070. 引言从我国近几年的实践看，循环经济已成为政府常用的关键词之一，频繁出现在各种报告、 规划和媒体报道中。但相对而言，实施循环经济面临着一系列严峻的挑战，集中表现在政府 “热”，企业“冷”，企业积极性不高，大多还处于被动观望状态，远没有成为企业自觉有 效的经济活动。要改变这种现状，应从多方面加强工作，重点是要加强协调引导，形成循环 经济发展的长效机制。1. 循环经济发展机制现状分析综合分析我国现行资源环境经济政策（详见表 1），可发现其主要倾向于污染控制手段， 表现出明显的“末端治理”特点；在具体政策执行角度分析，存在资源税税种不全、税额偏 低、排污收费的费率低、排污费收取执行不力等一系列现象。合理的排污费费率应该能满足 污染控制成本的需要，而目前我国排污收费的收入只是污染控制成本的 25%，远达不到污染 控制的资金需要；排污收费偏低，无法对排污起到足够的抑制作用。表1 我国主要资源环境政策一览表table.1 the main policy of resources and environment in china政策类型实施部门开始时间实施范围污染罚款环保1979全国超标排污费环保1982全国财政补贴财政、环保1982全国资源税税收部门1986全国排污许可证交易环保1987上海等地生态环境补偿费财政、环保1989江苏等地污水排放费环保1991全国污染责任保险金融、环保1991大连、沈阳so2 排污费环保1992两控区*1 本课题得到教育部人文社科项目东北老工业基地循环经济发展模式与带动机制研究（05ja790007）的资助。- 7 -生活污水处理费环保1994全国生活垃圾处理费环保2000全国排污权交易环保2004部分省市试点注：“两控区”为 so2 控制区、酸雨控制区。2. 循环经济发展机制分类 本文将循环经济发展机制设定为三大类，如下所示。 调控机制是指通过经济杠杆调控经济活动主体行为的机制。具体包括排污收费制度的完善、排污权交易制度的建立以及保证金制度的远期推行国家。 激励机制是指能激发经济活动主体能动意识的政策和制度。具体包括补贴制度、投融资政策的倾斜和技术创新机制的完善。通过激励机制的支撑，促使经济活动主体能够积极主动 参与循环经济建设。约束机制是指限制经济活动主体不合理行为的法律法规、政策机制和道德约束。具体包 括循环经济法律体系的健全、社会资源回收网络体系的完善和公众教育的普及。通过对经济活动主体的调节和控制约束，使循环经济稳定有序发展，确保目标实现。 需要特别指出的是，此处机制分类系指对循环经济发展机制分类，而非单指东北地区机制；下文关于机制的详述中，将会针对东北地区具体情况，在本节归纳的循环经济发展机制 基础上，提出东北地区具体的发展机制与可行措施。3. 调控机制3.1 排污收费制度我国自2003年7月1日起施行的排污费征收使用管理条例，以行政法规的形式确立了 市场经济条件下的排污收费制度，对污水排放、废气排放、固体废物及危险废物排放、噪声 超标进行统一收费。排污者按环保部门所发“排污费缴费通知单”，将排污费缴纳到财政部 门指定的商业银行代收专户，当天由商业银行划入国库，国库部门即按当天收入额的下述比 例分别划缴：10%缴入中央国库；5%缴入省国库；85%缴入地方国库，作为本级环境保护专项 资金。目前排污收费已成为我国各级环保部门的主要开支来源，但其筹资数额与污染控制资金 需求相比仍有较大缺口；同时各地排污收费中存在相当的非法使用现象，如环保部门将资金 不是用于治理污染而是用于自身建设，或资金返还相关企业后经常被企业用来发展生产，很 少用于治理污染。因此，东北老工业基地如仍仅在原有排污收费框架内考虑为污染控制筹资，将很难满足 现阶段污染控制的需要。因此对废弃物的排放，应以东北地区为试点，通过环境资源的重定 价，提高排污收费标准，采用超额累进或全额累进的征收方式（超标排污要缴纳高额的排污 费用），同时加强对排污收费支出的监管。企业的逐利动机会使其做出最优选择：减少污染 排放量，或采用治污技术治理后达标排放，导致整个社会的福利上升。3.2 排污权交易制度东北老工业基地施行排污权交易制度，其初始分配可以根据区域内相关企业当前的排放 总量和允许排放总量（例如当前排放总量80%）的计算免费给各企业分配允许排放量，使 各企业享有平等的初始排污权利。在总量控制的前提下，污染物排放总量不变、甚至逐年递减。一段时间后，排污许可用完，新增污染排放者无法得到新的排污许可，而已得到许可的排污者由于采取治理措施减少了排污量，许可排放量出现了剩余。在此情况下，排污许可成 为了稀缺资源，因为稀缺资源具有交换价值，所以理性的排污者在卖出排污许可后，不但可 以不再缴纳排污费，而且可以赚得一笔排污许可转让费。因此通过排污权交易制度可以使东 北地区环境污染得到有效的遏制。值得关注的一点是，政府发放排污许可证的目的不是赢利，而是保护环境。因此必须保 证排污权交易的有效运作：一是政府必须对有关官员的行为实施有效的监督；二是政府必须 制定相应的规则来维持市场交易秩序；三是政府必须有能力监测企业的排污情况。以上几点 都是东北老工业基地实行排污权交易制度的必备基础条件。3.3 保证金制度现实中的废弃物，特别是包装物，大多是可以进入再利用或再循环的；不进入再利用或 再循环，则会造成资源浪费和环境污染。所谓保证金制度，是指在销售能够造成环境负荷的 产品（如电器产品、电池）和其废弃物具有再利用或再循环价值的商品（如饮料瓶）时收取 保证金，当废弃物返还到收集系统时，根据其退回的数量退还保证金的制度。如果消费者不 退回其已经付过保证金的产品废弃物，则其所支付的保证金将不能退还。保证金制度最佳用 途被认为是鼓励人们回收一些有必要安全处理的特别重要的材料，比如汽车上的蓄电池和发 动机上的润滑油。保证金制度的目的是诱导生产者和消费者参与资源循环利用。一方面，它以国家环境管 理权、公民的环境保护义务以及行政委托理论为基础，可以纳入循环经济法律制度的运作框 架；另一方面，其灵活性和经济刺激性促进了个人行为的合理性，并能以较小的成本达到防 止污染的目的，具有经济上的可行性。由于它有利于资源可持续利用和环境保护，一些国家 的政府也在提倡或强制性地实行这项制度。例如美国和一些欧洲国家对饮料瓶罐采用了保证 金制度。美国环境法规定，每销售一罐饮料，生产者和消费者各预付保证金5美分，以诱发 消费者返还空罐和生产者回收空罐的积极性。美国总审计局的研究表明，此法可以使废弃物 在重量上减少10%-20%，在体积上减少40%-60%。瑞典政府对每个塑料瓶增加4个生丁（约合 人民币0.2元左右）的税收，作为回收废塑料瓶的专用基金；目前瑞士已经形成一个可回收 容器方面的高度发达的保证金体系，每年塑料瓶回收率已达到90%以上，铝制容器回收率也 已达到85%。我国目前没有形成强制性保证金制度，但日常生活中存在着一些自发性的押金制度。如 买啤酒时，商店会要求消费者交纳一定的押金，在消费者退回酒瓶时返还押金。东北老工业 基地在循环经济发展中，应有目的的选择一些易于回收利用、回收利用价值高或环境危害大 的产品，作为征收产品保证金的对象，同时通过社会范围内针对消费者的循环经济意识传播， 从长期建立保证金制度，作为排污收费制度的一种补充。4. 激励机制4.1 补贴制度补贴和税收都是诱导性管制的因素，但二者经济含义截然不同，补贴是给与，需要从公 共收入中开支，主要是为了激励企业开展具有正外部性的活动，旨在降低环保技术进入的门 槛，使环保（或使用环保技术的）企业具有市场竞争力；税收是取得，具有筹资功能，主要 是为了限制企业从事具有负外部性的活动，旨在削弱污染排放企业的市场竞争力，迫使它们改进技术结构、要素结构和产品结构。但是补贴和税收追求的目标却是一致的，企业不愿从事环境建设的主要原因在于私人收益低于社会收益，那么借助于补贴手段，对具有环保性质 的企业给予适当的补贴，使它们的私人收益和社会收益相一致，从而促使企业开展具有正外 部性的活动1。需要指出的是，由于地方政府过于注重短期效应，有可能采取对不利于环保的产品给予 补贴、而对有利于环保的活动课以重税的做法。例如对农药、化肥和能源给予价格补贴。近 年来的研究指出，政府对农药、化肥和能源等产品的价格补贴，限制了生物技术的应用和创 新。对自然资源实行完全的价格机制后，政府财政收入将增加。对于增加的财政收入，东北 老工业基地各级政府可以结合本地实际情况，采用赠款、价格或实物补贴、税收减免、财政 投入支持等手段进行补贴。主要应分作三部分支出：一是作为国家投入到环保项目和生态恢 复建设项目的资金储备；二是针对社会居民实际收入下降、社会福利降低的现象，对社会弱 势群体提供一定补贴，增加转移支付；三是作为产业转向的循环经济发展基金或转移支付。 如政府对老工业基地城区内企业郊迁的搬迁补贴，针对农民沼气池建设的转移支付，对环保 设施投资、废旧物品回收行业的补贴，对减少废弃物产生的新工艺、新技术的补贴，对采用 新技术、新设备减少环境污染的生产企业给予一定数额的补贴；针对东北是燃煤大省、造成 空气质量下降的现状，可以对使用清洁能源、清洁技术取代煤炭的企业、个人，给予一定的 补贴，以促进经济活动主体的能动性；另外对自然资源利用量较大的厂商，可给予一定数额 和年限的专项补贴，逐年减少，扶助其实现生产方式的过渡。4.2 完善投融资机制东北地区是国家老工业基地，多年来依靠资源输出对国家发展做出了巨大贡献。因此东 北老工业基地循环经济发展，政府一定要通过“反哺”的形式，作为初期投入的主体，从政 策上做出适当的倾斜2。但是单纯依靠政府的投入是不够的，必须按照市场经济的要求，创 造公平竞争的市场秩序和有利环境，强化政府对循环经济的投资力度和投入比例，将循环经 济列入国家和地方投资计划，重大项目给予投资、资金补助或贴息贷款，各级银行机构给予 信贷支持，发挥投融资机制的引导作用；同时加强同国际社会的交流与合作，积极争取有关 国际机构的资金援助，建立完善的投融资机制。从长期考虑，东北老工业基地可通过面向社会公开发行由政府担保的环保债券，建立循 环经济发展基金，作为市场筹资渠道。债券发行回收资金在指定银行设立专用账户，作为循 环经济发展基金；基金投资方向限定于循环经济项目与环保项目投资。此种投资金额巨大， 单个企业难以承担，因此通过债券进行市场筹资显得必要。从偿还角度分析，循环经济与环 保产业作为“朝阳产业”，其产出及效益增长速度应当高于同期国民经济增长速度，从而具 有环保债券的本息支付能力；贷款取得收益由银行向债券持有人支付债券本息。东北老工业 基地政府相关部门应对资金流向和项目建设进行有效管理，为成功融资提供良好的保证，作 为循环经济发展的保证。通过融资形式多样化、投资主体多元化、投资方式多样化，为循环 经济发展提供良好的投资环境。4.3 完善技术创新机制循环经济中的许多产业链联系是以技术进步为基础的。诚然，我国有传统的“天人调 协”思想， 但无论是资源综合利用还是再生资源的利用， 没有技术支撑只能被降级利用，难以实现再生产品的高技术含量， 因而也就无法实现增值3。因此，一方面，要将发展循 环经济的共性技术和关键技术纳入国家统筹，另一方面要充分发挥企业的主体作用， 以减 少技术产业化的成本， 改变我国技术开发与经济发展“脱节”的状况。循环经济技术体系包括用于消除污染物的环境工程技术、废弃物再利用的资源化技术、 清洁生产技术等。没有先进技术的支撑，就很难取得预期的经济效益。目前我国资源综合利 用技术落后，和发达国家差距很大，制约我国循环经济的发展。东北地区可以从以下三方面 完善循环经济相关技术的研发机制。（1）政府在技术研发中“主导”与“引导”并重政府在循环经济技术研发中，要发挥积极的主导作用，与各高校、科研机构建立紧密联 系或共同组成科研小组，及时掌握国内外循环经济技术领域的先进动态，以便在宏观经济发 展以及循环经济建设中能够进行有效管理；对具有前沿性、创新性的技术研究要给予大力扶 持，强化对循环经济技术研发个人或单位的物质鼓励。（2）设立专项的循环经济应用技术研发基金 通过经济手段能动的刺激技术研发，支持废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发，重点扶持资源节约和取代技术、延长产业链和相关产业链接技术、回收处理技术，以及 降低再利用成本等技术的研发，不断提高单位资源消耗产出水平，促进区域层面循环经济技 术的推广与应用4。例如，铜陵市政府就已正式出台了铜陵市发展循环经济引导资金管理 办法。该办法规定，由市财政每年专项列支不少于500万元作为循环经济引导资金， 专门用于配套支持市循环经济示范企业、示范项目建设，支持循环经济重大项目研究和前期 工作，资助循环经济技术的研发以及奖励在发展循环经济中做出突出贡献的单位和个人。该 举措进一步完善多元化投融资体制，鼓励引导全社会各类资本参与循环经济建设。这些办法 的实施，将有利于全面推进循环经济发展，实现经济增长方式的转变，促进资源型城市转型（3）建立循环经济技术咨询服务体系 通过建立循环经济信息系统和技术咨询服务体系，及时向社会发布有关循环经济技术、管理和政策等方面的信息，开展信息咨询、技术推广、宣传培训等，提高信息透明度，通过 公众的了解与支持，促进循环经济技术创新意识的普及与生活方式、常用技术改进的全民开 展。5. 约束机制5.1 逐步完善法律机制循环经济促进法已通过人大审议，将于2009年1月1日起施行。东北老工业基地在确 立循环经济规章制度方面必须和中央政府立法精神保持一致，由三省政府统一协调，出台三 省统筹规划的循环经济相关法律，最主要是重点推出东北老工业基地发展循环经济的实施 意见，进一步完善与国家发展循环经济相配套的地方性法规；同时制定其他促进企业节能、 节材、节水和资源综合利用的政策、规定、标准和管理制度5，如资源综合利用条例、废旧轮胎回收利用管理条例、重点行业清洁生产评估指标体系、包装物回收利用 管理办法、城市生活垃圾袋装管理办法、城市建筑垃圾管理办法等具体专项措施。 通过法律法规以确定循环经济在东北地区社会发展中的地位，明确东北老工业基地政府、企 业、公众在发展循环经济中的权利和义务。在这些法律法规中，应该优先体现减量化、再使 用、再循环和适当处理原则；详细规定废物产生者以及延伸意义上的后继产生者的责任和义务，生产商和经销商有回收旧货的义务；可以对某些商品采取类似附加费的经济措施；要求废物产生者发布废物循环利用和处理信息，受社会和公众的监督。考虑到环境容量，法律法 规中还应该禁止某些产品的生产，并规定废物循环利用的比重。5.2 培育社会资源回收网络东北老工业基地社会资源回收利用流程应为“废弃物源头分类回收运输分拣（再生资源集散市场）加工利用消费”，即通过引导各地建立回收网络节点，推动再 生资源交易市场建设和废旧资源的集中加工，为工业生产提供合格的再生原料，促进再生资 源回收加工、处理与利用的良性循环。5.3 建立循环经济发展的公众教育机制循环经济是一种新型经济发展模式，人们对它的认识还有一个逐渐深化的过程，因此发 展循环经济会遇到不少思想观念障碍。东北老工业基地发展循环经济需要社会公众的共同参 与和努力，其成果又反过来成为社会公众的利益，因此必须向社会公众宣传循环经济的基本 理念、实现途径、社会效益、经济效益和生态效益，通过循环经济公众教育机制的完善，提 高政府公务人员、企事业管理人员和社会公众对发展循环经济重要性的认识，引导社会各阶 层成员积极参与循环经济建设，形成共同推动循环经济发展的强大合力。6. 小结本文结合从三个层面提出了东北地区循环经济的发展机制，包括调控机制、激励机制、 约束机制。本研究认为，循环经济的发展必须依托机制的形成与完善，而机制的形成与完善 则需要通过政府的引导和规制，以期在社会范围内形成适宜循环经济发展的外部环境，促进 循环经济的有效发展。参考文献1 约翰伊特韦尔，默里米尔盖特，彼得纽曼. 新帕尔格雷夫经济学大辞典（第三卷）z. 北京: 经济科 学出版社, 1996: 3892 闰宇豪. 我国发展循环经济的对策研究j. 资源与发展，2007(01):21-263 夏频. 重读稳态经济: 循环经济热的冷思考j. 中国人口资源与环境，2007(03): 65-69 4 尹继佐. 建设循环经济型的国际大都市m. 上海:上海社会科学院出版社，2004: 21-295 张天柱. 循环经济的概念框架j. 环境科学动态, 2004(02): 19-21research on development mechanism of circular economy in old industrial base in northeastshang jienorth east forestry university, college of economic, harbin (150040)abstractcircular economy has very important meaning to chinas economy growth mode changing andsustainable development realizing. but relatively speaking, the implementation of circular economy faces a number of serious challenges, focus on the government has more power to develop circular economy but the enterprises was in a passive wait-and-see status, and does not development circular economy initiative. this article analysis the contradictions between the circular economic developing and the enterprise benefits, explore the basic