人民检察院职能职权配置及其完善.doc

人民检察院职能职权配置及其完善人民检察院职能职权配置及其完善i赵建伟人民检察院组织法是1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的,并于1983年9月对部分条款作了修订.改革开放3o多年,我国经济社会发生了深刻变化,同时,伴随着中国特色社会主义法律体系的建立,现行人民检察院组织法对人民检察院职权,组织体系,履行法律监督职能等诸多方面的规定已严重滞后于人民检察事业的发展.笔者试从人民检察院职能职权配置及其完善,探讨人民检察院组织法的修改.一,明确检察机关职能职权的必要性我国宪法规定,中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关.检察机关的这一宪法定位,是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分,是党和国家为加强社会主义民主法治建设而采取的重大举措,是人民代表大会制度下解决国家权力问的监督制约的必然要求.人民检察院组织法第五条规定,各级人民检察院行使下列职权:(一)对于叛国案,分裂国家案以及严重破坏国家的政策,法律,法令,政令统一实施的重大犯罪案件,行使检察权.(二)对于直接受理的刑事案件,进行侦查.(三)对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕,起诉或者免予起诉;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督.(四)对于刑事案件提起公诉,支持公诉;对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督.(五)对于刑事案件判决,裁定的执行和监狱,看守所,劳动改造机关的活动是否合法,实行监督.但随着中国特色社会主义检察事业不断发展,对法律监督职能的认识在实践和改革中不断深化,按照人民检察院组织法的规定,人民检察院要充分履行检察职能存在许多规定缺失.比如人民检察院组织法第五条仅对人民检察院在刑事案件中的职权作了规定,但是根据我国民事诉讼法,行政诉讼法及相关法律的规定,人民检察院有权对民事审判,行政诉讼活动实施法律监督.再如刑法修正案(八),明确了开展社区矫正,但对这一刑罚执行方式检察机关是否有监督权目前成为法律监督的盲区.关于地方各级人民检察院设置,人民检察院组织法第二条规定省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区,农垦区,林区等区域设置人民检察院,作为派出机构.实践中作为国家确定的计划单列市却没有权力批准设立派出机构.由此可见,人民检察院组织法关于检察机关任务的规定不够全面,一些表述已不适应形势的发展;关于检察职能的规定不够完善,不能全面反映检察机关承担的实际职责;检察院组织体系的规定已不适应我国经济社会发展和检察工作的实际要求._d为维护法律体系的统一和协调,为适应检察工作的科学发展,修改现行人民检察院组织法,重新明确检察机关的职能具有现实必要性.二,完善人民检察院检察职能职权的建议(一)明确检察机关司法机关的性质.中国特色社会主义检察制度,是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物,是中国共产党领导人民在建设中国特色社会主义中的伟大创造.多年来,无论学界还是实务工作者,对检察机关的属性多有争议,有司法机关说,行政机关说,双重属性说.检察机关的性质不仅决定了检察权的性质,也决定了检辽宁省大连市人民检察院检察长.孙谦:关于修改人民检察院组织法的若干思考,载人民检察2011年第12期,第2122页.68j2011第20期察官的性质,更决定了坚持中国特色社会主义法律体系和检察事业的发展完善.为此,在人民检察院组织法修改中应明确人民检察院是司法机关.我国宪法第一百二十九条中明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关.我国检察机关的法律监督主要是一种司法监督,检察机关承担重要的司法职能,在法律上应当定位于司法机关.中共中央关于进一步加强人民法院,人民检察院工作决定明确指出人民法院和人民检察院是国家司法机关,这是党中央第一次在正式文件中将检察机关定位在司法机关.党的领导是建设社会主义法治国家的根本保证,党的领导既包含党领导人民制定宪法和法律,也包括党领导人民实施宪法和法律,将党的意志上升为国家的法律,是坚持党的领导建设社会主义法治国家的重要表现形式.在修改人民检察院组织法中明确检察机关是司法机关,消除检察机关属性的争论既是党的意志的体现,又具有现实的意义.(二)遵循中国特色社会主义司法特征定位检察权.依法治国,执法为民,公平正义,服务大局,党的领导既是社会主义法治理念,又是有中国特色社会主义司法的特征.检察机关的法律监督是社会主义监督体系的重要组成部分,也是社会主义法制的重要环节.政治性,人民性,法律性的有机统一,是中国特色社会主义检察制度区别于其他国家特别是西方国家检察制度的本质所在,且具有其他任何国家检察制度无可比拟的政治优势和制度优势.协调,中立,判断为司法权的特征,将检察权定位为司法权,就应当在人民检察院组织法修改中遵循中国特色法治特征和检察权的司法权特征,给予检察权最基本的三点授权,即明确检察权的独立性,明确检察权的监督性,体现有中国特色社会主义检察制度的特色.(三)完善检察机关的职权范围.人民检察院组织法颁布实施多年来,检察机关经历了中国特色社会主义法律体系的起步,完善到基本建成的过程,宪法,刑法,刑事诉讼法,民事诉讼法和行政诉讼法等也作出许多重要修改.从党的十六大到十七大,经过近十年的司法体制和工作机制的改革,全国各级人民检察院认真贯彻党中央要求,以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约为重点,龙宗智着:检察制度教程,中国检察出版社2006年版,第73页.积极进行许多有益的检察实践和探索.高检院单独或会同有关部门制定关于加强立案监督,加强侦查活动监督,加强对强制性侦查措施的监督,规范调卷程序,审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人,检察长列席审判委员会会议,对民事审判活动和行政诉讼以及民事执行活动实行法律监督,对司法工作人员渎职行为加强法律监督等改革文件,检察委员会制度建设和规范化建设明显加强.这些司法体制和工作机制改革的成果都需要在人民检察院组织法修改过程中予以体现,将其法律化.建议人民检察院组织法修改过程中明确赋予检察院以下六项权力:(1)对各级国家机关的决议,命令和措施的合法性,国家机关工作人员和公民是否遵守法律的监督;(2)对重大犯罪案件的检察权;(3)对刑事案件的侦查以及侦查监督权;(4)公诉与审判监督权;(5)go刑罚执行监督和劳动改造机关的监督;(6)对民事,行政诉讼的监督权.具体而言,应当在人民检察院组织法修改中明确和完善下列相关职能:1.应明确人民检察院对民事审判活动,民事执行和行政诉讼行使监督权.对民事审判,民事执行和行政诉讼活动进行法律监督,是人民检察院行使法律监督权的重要体现之一.从有关法律的规定看,民事诉讼法中,有关检察监督部分的规定只有五条,在行政诉讼法中,有关检察监督部分的规定只有两条,内容均为抽象的原则性条款,这种高度宽泛的法律规定,难以保证检察机关高效实施法律监督职能.2011年3月两高会签了关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行),在一定程度上改变了检察机关对民事审判活动和行政诉讼的监督的被动,但两高文件毕竟层级较低.加大检察机关对民事审判监督不仅是司法监督的法律需要,更是人民群众十分强烈的司法需求,因此应在人民检察院组织法中进一步明确检察机关对民事审判活动,民事执行和行政诉讼的法律监督权.2.明确人民检察院对社区矫正监督职权.最高人民检察院于2006年6月发出通知,要求检察机关在社区矫正试点工作中发现法院,公安,司法行政机关在社区矫正工作中有违法情形的,可以视情况以口头方式发出检察建议书或纠正违法通知书,督促其及时纠正,并重点监督交付执行环节,执行变更环节,执行终止环节,监管措施,及时纠正工作2011?第2o期70中执行机关工作人员侵犯监外罪犯合法权益的行为.刑法修正案(八)明确了社区矫正刑罚执行场所,但目前还没有法律授权检察机关对社区矫正工作具有监督权.凡是刑罚活动都必须置于监督之下,检察机关对刑罚执行活动虽然具有监督权,但目前法律规定的监督权都是围绕监禁刑或由公安机关作为执行机关的非监禁刑而设定.修改人民检察院组织法时,应对社区矫正的法律监督权作出规定.3.完善对侦查机关立案,侦查活动的监督权.刑事诉讼法第八十七条,第三百七十六条赋予了检察机关对侦查机关应立案而不立案活动实施监督,但从司法实践看,一些公安机关出于地方保护或者利益驱动,以刑事立案插手经济纠纷,利用刑事手段解决民事纠纷等问题,还时有发生.一些行政执法机关由于对刑事立案标准不熟悉,或者出于利益驱动,对于执法中发现的涉嫌犯罪行为以罚代刑,不向或不及时向公安机关或者检察机关移送.虽然最高人民检察院,公安部联合制定了关于刑事立案监督有关问题的规定(试行),中央办公厅印发了关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见,但法律层面没有明确授权,检察机关履行法律监督职能,没有合法性.因此,应当在人民检察院组织法修改中,明确检察机关对公安机关不应当立案而立案的监督权限,明确人民检察院对行政执法机关诉讼法不移交刑事案件的立案监督权.此外,还应在人民检察院组织法修改中扩充检察机关对于公安机关涉及人身自由和财产权利的强制性侦查措施的监督权.拘留,取保候审,监视居住以及搜查,扣押,冻结等强制性侦查措施,因其直接涉及人身自由等基本人权的限制或剥夺,为防止涉及公民基本权利的强制性侦查措施的滥用,保障公民的合法权益不受侵犯,应扩大侦查控制的范围,将直接控制或剥夺公民的人身自由及重大其他权利的强制侦查措施,如搜查,扣押,冻结等,纳入检察机关的监控范围内,原则上规定侦查机关只有经检察机关批准后方可使用.4.应当突出检察监督公益性授权.在民事和行政诉讼方面,应明确人民检察院对于涉及国家利益和重大公共利益的民事,行政案件,有权代表国家提起诉讼.在刑事诉讼方面,应赋予检察机关附条件担当自诉的制度,明确人民检察院对于自诉案件,当刑事自诉人在诉讼过程中丧失行为能力或者死亡,没有承受诉讼的人或逾期不予承受的,检察2011?第20期官可以担当诉讼.(四)拓展检察机关实施法律监督的手段.检察机关实施法律监督的基本手段大体有四种:侦查,审查批捕,公诉,司法监督.在坚持法律监督有限性,谦抑性的前提下,应当拓展检察机关履行法律监督职能需要的必需的监督手段.1.拓展检察机关职务犯罪技术侦查手段.贪污贿赂,渎职侵权等职务犯罪已成为危及党的执政地位,危及国家存亡的重大社会问题.把法律监督的着力点放在对贪污贿赂,渎职侵权犯罪的检察监督上,已成为检察机关应当承担的历史责任.当前职务犯罪手段呈现高智商化,现代化的趋势,检察机关要实现对职务犯罪的有效查办,必须依法使用技术侦查手段.技术侦查手段往往是以被调查对象的权益受损为代价,容易侵犯个人隐私权,技术侦查手段适用的合法性就成为该手段应用的必要前提.人民检察院组织法也应对此予以完善,将技术侦查手段授权予检察机关.2明确检察长列席同级人民法院审委会会议制度.检察长列席同级人民法院审委会会议制度是人民检察院依法履行法律监督职能的重要措施,也是人民法院改革审判组织的重要措施,是连接审判权与法律监督权的桥梁,自两高关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见于2010年4月1日实施以来,各地检察机关认真落实,但两高文件法律层级和效力明显较低,应当在人民检察院组织法修改中予以明确.3.赋予检察建议法律约束力.司法实践中检察建议在提高司法效率,节约诉讼资源发挥积极作用.实践中检察机关检察建议的影响力是依靠检察机关所提意见本身的