人民银行预算监督的制度创新和完善.doc

人民银行预算监督的制度创新和完善西部金融20l1年第7期人民银行预算监督的制度创新和完善李新(中国人民银行西安分行,陕西西安710075)摘要:近年来,人民银行预算监督制度建设有了一定的发展,但还有待健全和提高.本文从预算监督机制和制度分析着手,根据政府公共治理理念和各种政府预算监督理论,按照委托一代理关系链条涉及的层次,提出完善我国央行预算监督机制的对策建议.关键词:央行;预算监督;委托一代理关系中图分类号:f830.31文献标识码:b文章编号:16740017-2011(7)-0032-02人民银行预算监督是人民银行预算管理活动的重要内容,也是构成政府预算监督,国家监督体系的重要组成部分,是预算监督主体对人民银行的预算编制,预算执行,预算调整以及决算活动的合理性,合法性和有效性实施的监察和督导.人民银行预算监督是实现人民银行预算管理目标而建立的一种约束人民银行及其部门预算主体行为的机制.人民银行预算监督的主要作用是及时纠正人民银行预算编制,执行中的偏差,促进人民银行预算决策民主化和科学化;维护财政预算法规,制度和政策的权威性和严肃性,保证人民银行履职目标的顺利实现;促进人民银行提高效率,避免腐败和浪费等.因此,加强预算监督管理,构建和完善我国人民银行预算监督机制和制度意义重大.一,市场经济国家央行预算监督模式和特征为了加强央行预算监督,市场经济国家普遍建立了预算监督机制和制度.由于世界各国政治,社会,历史和文化传统的差异,概括起来,各国央行预算监督机制和制度设计呈现出以下三种不同模式:(一)立法型预算监督模式.其特点是在各监督主体中突出立法机关的核心地位和权力,对预算的监督最集中体现于议会或国会对政府预算的审议和批准上;审计机关独立于政府,隶属于国会或议会,负责对预算进行审计监督,并向其报告工作;政府财政部门对预算进行全方位的财政监督.目前,美国,英国,加拿大,澳大利亚,新西兰等大多数国家央行预算监督普遍实行这种模式.(二)司法型预算监督模式.其特点是由国家司法机关依照法定权力与法定程序对央行的预算管理行为合法性和有效性进行监督,处于预算监督主体的核心地位.它包括检察机关的监督和审判机关的监督两个方面.目前法国,德国,意大利,西班牙等国央行采用这种预算监督模式.(三)行政型预算监督模式.其特点是监督主体和监督制度的确立是以政府行政为主导,即除了立法机关的预算监督制度以外,作为专设的预算监督机构隶属于政府行政机关,一般由政府财政部门内设机构或与财政部平行的政府机构承担,强调政府的内部约束和监督.目前,瑞士,瑞典及部分东欧国家央行预算监督采用这种模式.上述三种预算监督模式存在共同特征:一是预算监督的法制化程度高.二是预算监督主体层次分明,预算监督权力配置合理,注重预算监督权力的制衡.三是预算监督贯穿预算周期全过程,预算监督范围涵盖内容全面.四是独立,专业的审计机构是提高预算监督效率的关键.二,我国人民银行当前预算监督的现状从本质上讲,我国人民银行的预算监督与市场经济国家一样,都是由监督主体和监督制度要素共同构成一定的监督模式.但是,由于社会制度的不同,政体组织结构以及社会,文化和习惯的差异,我国人民银行的预算监督有其自身的特点.当前人民银行预算监督体系由两大部分组成:一是外部监督,是指人民代表大会及其常委会,财政部,审计署依据法律及国家有关规定对人民银行系统的预算编制,预算执行及财务收支的真实性,合法性实施监督和审计;二是内部监督,指人民银行内部审计部门对预算执行情况和财经纪律执收稿日期:2011-5作者简介:李新(1963.8一),男,高级经济师,本科,现供职于中国人民银行西安分行.32西部金2011年第7期行情况的监督审计.三,我国人民银行预算监督的制度创新和完善(一)建立健全人民银行预算监督的法律法规,强化预算监督的法律约束力,逐步实现预算监督的法制化和规范化.健全与预算监督有关的法律法规,以法律和法规形式规范人民银行预算监督机构的监督权力,被监督对象的预算行为,违法违规处罚条款以及审计标准和指导原则等,使人民银行预算监督有法可依,有法必依和违法必究落到实处,从而确保其权威性和严肃性.(-)适时推进立法型审计监督改革,逐步实现审计监督独立,客观和公正,强化预算监督的绩效审计.现代政府审计制度是从经济监督角度出发的政府行政运用公共权力的一种制衡机制,是保障公共权力被恰当而有效运用以及民主监督原则得以实现的不可或缺的制度安排,成为辅佐立法机关对政府预算实施监督的重要机制和制度.随着近几年来我国经济金融改革的不断深化,审计监督在人民银行预算监督体系中的地位不断提升.但由于制度设计上的缺陷,审计监督的内容目前还停留在合规性审计阶段,审计监督的效能还没有完全发挥出来.因此.必须借鉴发达市场经济国家央行的成功经验,并结合我国国情进行审计制度的创新,强化预算的绩效审计,关注预算资金使用效益情况,充实人民银行预算审计监督的内容.(三)建立人民银行预算信息披露制度,逐步推进预算的全面公开,透明.预算信息公开是推进政府信息公开的重要内容.人民银行预算报告的公开,可以让社会公众有渠道了解和参与人民银行预算编制和决策过程,监督政府预算资金的使用,促使预算资金使用的合法合规,提高资金的使用效率和透明度.(四)逐步建立健全人民银行预算监督机制,体现监督权利之间的合理分工和相互制衡,有效防范和控制人民银行预算运行中的制度风险.应逐步实现人民代表大会宏观监督,财政部门et常监督和专项监督,审计机关事后监督和绩效监督,社会中介机构(如注册会计师事务所,审计师事务所等)的特殊业务监督,社会公众舆论全程监督的人民银行预算监督机制.建立层次分明,分工合理,相互制衡的人民银行预算监督体系.(五)将人民银行预算监督贯穿于人民银行预算管理周期的各个环节.人民银行预算监督内容的广泛性和复杂性,决定了预算监督方法的多样性.要充分发挥预算监督的功能,体现预算管理的本质属性,使人民银行预算监督取得较好的效果,应运用正确的监督方法,使预算监督寓于人民银行预算管理活动当中,贯穿于预算周期的各个阶段,严格实施预算的事前监督,事中监督(日常监督),事后监督.事前监督行使主体是人民代表大会,是对预算编制,审核和批准过程实施的监督,预防作用最明显;事中监督,即日常监督行使主体是财政部门,以预算执行的全过程为范围实施经常性监督,监督的内容和任务最重,但其效果也最明显;事后监督行使主体是审计部门,是对预算执行结果进行监督,是对事前,日常监督的进一步补充和完善.三种监督方法在分工的基础上有着十分密切的内在联系,其工作环节是相互衔接的,监督内容相互渗透和交叉的,由此形成了相辅相成的统一监督整体.事前监督是前提,日常监督是关键,事后监督是补充.三种预算监督方法各有优势和不足,在实际的监督过程和工作中,应充分发挥各种方法的作用,形成优势互补的监督效能,取得预算的预算监督效果,达到预算监督目标.(六)加强预算监督配套制度建设,充分发挥社会公众舆论监督的作用.细化预算编制是加强预算民主监督的基础,提高人民银行预算的透明度是实施民主监督的关键,客观公正的新闻媒体是实施民主监督的有效途径.对此,需要加强人民银行预算监督的配套制度建设,从而真正形成相关利益主体共同参与,共同治理的预算监督体系.参考文献【1】财政部金融司,中国人民银行会计财务司,中国人民银行财务制度讲解,经济科学出版社,2000