公共事业管理环境.ppt

第二章 公共事业管理环境,第一节 公共事业管理环境的基本问题,第一节 公共事业管理环境的基本问题,一个国家或地区公共事业管理的公共性水平的高低，即提供公共产品和服务的数量的多少和质量的好坏，取决于各自的政治经济及文化要素，即公共事业管理主体存在的环境。一定的公共事业管理环境决定着其管理主客体的具体性质、管理的具体目标和方向，也决定着管理方式和方法的具体实施。,内部环境与外部环境 内部环境：公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合，以公共组织内部的结构、人员管理等名义出现。 外部环境：公共事业管理机构之外的影响因素，如政治经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。 公共事业管理环境=外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接、间接作用于公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素总和。,一、公共事业管理环境含义,特征 广泛性：自然的、文化的、历史的、社会制度、经济状况 复杂性：开放系统 差异性 分类 层次上：宏观、中观、微观 国别区域上：国际与国内 作用及影响上：积极与消极（良性与恶性） 内容上：政治、经济、文化、社会、自然,二、公共事业管理环境的特征和类别,甘肃省岷县小寨村，因被媒体称为“中国第一乞丐村”而闻名全国。,甘肃，大山中的小寨村全貌。,3月27日，大理巍山县，乡村最后的一塘水。,2009年3月4日，石家庄，三元集团新闻发布会结束后患儿家属在原三鹿总部外 举牌哭诉。当日，三元“联合竞拍体”在石家庄中级人民法院对三鹿破产资产的竞 拍中，以6.165亿的价格竞拍成功。,一对失去亲人的祖孙。,失去亲人的母子。,山西省近期爆发造成近百名儿童死亡或发病的毒疫苗案，20日，来自山西各地 的6名受害孩子家长打着“抗议卫生厅疫苗虚假调查”的横幅，跪在山西省卫生厅 门前，等候相关领导和他们见面。,第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理（公共事业管理的根本性质、原则和职能内容以及管理的体制、方式、决策等，要适应国家的政治和社会制度，适应管理环境的现状要求） 第二，公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造（根据外部环境所提供的政治经济文化、技术、心理等条件，不断自觉地纠正调整自己的管理行为、管理法规和管理方式）,三、公共事业管理环境与公共事业管理的辩证关系,转换过程 公共组织 决策者,需求,冷漠,支持,决定、计划和行动措施,输出,社会、经济和政治等环境,输入,反馈,反馈,第二节 公共事业管理的生态和文化环境,地理环境：一个国家或地区所处的地理位置和自然状况，包括地形、地貌、气候、土壤、水系、矿藏、人种等 南方河流湖泊众多防洪、修建水库和大坝；北方冬季寒冷供暖；北方干旱少雨、草原沙化防沙治沙；地震活跃带地区地震监测、防震抗震 孟德斯鸠的“地理因素说”：政体及其法律和自然状态有关系，包括各国气候、土地质量、形式与面积，以及农猎牧各种人民的生产生活方式。自然条件、精神条件与政治制度的适应，便是“法的精神”。“不与气候之弱点抗争者是坏的立法者”。 非洲黑人：完全野蛮和不驯状态里的自然人、感官人，轻视人类生命之价值及其文明的法律和道德之意义。轻蔑人道，吞啖人肉，鲜人肉市场；父母子女相互贩卖；缺乏自制，为冲动所左右，蛮干骚动与浩劫，只表现为一种肉体的狂热、体力强大的勇敢，而非为某种思想或精神。鲁滨逊河流记辛巴德航海记 美国为什么发动伊拉克战争？（能源争夺）,一、地理环境,经济环境：生产力的结构、性质（科技发展、国民收入等）和生产资料的所有制形式（产权问题，私有与公有） 马克思：经济基础决定上层建筑；人们谋生的方式深刻地影响了他们的政府的形式 人均GNP：中国约1000美元，香港10000美元以上，美国约23000美元 为什么中国农民平均一天只收入8块钱，美国农民平均一天收入50美元？ 中国的农业仍然是吸纳人口最多、技术水平最低、基本靠天吃饭的产业，一家一户小农经济仍然是农村主要经营形式 。 GDP与GNP的区别 GNP（ gross national product ），即国民生产总值，是指一个国家（地区）所有常住机构单位在一定时期内（年或季）收入初次分配的最终成果。 GDP（ gross domestic product），即国内生产总值, 是指一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全 部最终产品和提供劳务的市场价值的总值。GDP常常被看成显示一个国家（地区）经济状况的一个重要指标。 一个国家经济发展的关键不是看他的GDP，而是要看国民的个人收入。,二、经济环境,GDP是与所谓国土原则联系在一起的。按照这一原则，凡是在本国领土上创造的收入，不管是不是本国国民所创造的，都被计入本国的GDP。GNP是与所谓国民原则联系在一起的，即凡是本国国民（包括本国公民以及常驻外国但未加入外国国籍的居民）所创造的收入，不管生产要素是否在国内，都被计入本国的GNP，而外国公司在该国子公司的利润收 入则不应被记入该国的GNP。 如果强调GNP则意味着本国企业、公民在国内或国外都实实在在地给自己挣了钱。2004年随着苏州经济一路高歌，GDP总量首超深圳，但这些掩盖不了新苏南模式的缺陷，被比喻为“只长骨头不长肉”，GDP上去了，政府的财政收入上去了，老百姓的口袋仍是鼓不起来，利润的大头被外企拿走，本地人拿的只是一点打工钱。2004年苏州的GDP是温州的两倍，但苏州老百姓的人均收入几乎只及温州的一半。看来，更能反映一个国家、一个地区竞争实力的是GNP，而不是GDP。 日本、韩国的产业的竞争力，就是靠本国企业支撑的。一个国家，一个地区，不可能靠外资企业增强自己的竞争力。我们必须适时地给予GNP以高度重视，内生经济增长模式来自于本国、本地区的千千万万的企业家、优秀的企业家是经济竞争的根本源泉。我们的经济政策设计应当有利于企业家的脱颖而出和振兴成长。既然GNP是国内企业制造的，就应当对于国内资本包括国内民间资本的行业进入，区域流动的政策更为宽松。长期以来，在一些领域给予外资的政策优于我国民间资本的政策应当进行必要的反省。,大国经济与小国经济,美国是充分利用国内消费市场，把消费市场做起来，然后依靠它的技术驱动、消费拉动，这种经济是一种大国经济，而靠出口驱动和投资驱动的这样的经济是一个小国经济，是不可持续的经济，尤其对中国这样的大国来讲。 我们从上个世纪90代就讲启动消费，为什么这些年启而不动？原因就在于民营经济不发达，民营经济不发达，就业不充分，城市化程度不高，老百姓收入不高，第三产业搞不上去，只有依赖出口，依赖出口最后就让外国人赚钱，我们赚了一大笔美元，结果人民币升值，美元贬值，我们的外汇就这么消失掉一些。所以，中国要走向一个大国的经济，应该发展民营经济。 一个国家是消费驱动还是不是消费驱动？我们指得不是政府去消费，是指家庭去消费。从政府的消费来讲，它是不能够促进经济增长，只有家庭消费才能真正促进经济增长。 周小川在2009年的时候，提到中国家庭的储蓄率没有增长，储蓄率的增长主要来源于政府和企业。,国进民退引发的危机,中国经济发展30多年，最后还是国企化。 2009年有四万亿财政下去，积极的财政政策，根据专家的调查，四万亿的财政多数到了国有企业的“铁工基”大项目当中，铁路、公路、基本建设等等。民营经济得到的部分扶持，不到10%。还不要忘了去年有一个前提就是将近十万亿的信贷，这将近十万亿的信贷，民营经济得到的不到30%，尤其中企业连5%都不到，小企业几乎是零。 2008-2009年，以下这些行业出现了比较严重的国进民退，包括：石油、成品油的零售、高速公路、航空、煤炭、钢铁、快递业、房地产。北京、广州、深圳、重庆主要大城市的地王基本上是国有企业。60%的国有企业都在经营房地产，或者酒店业务。 国有企业追求不是效益最大化，而是规模最大化。 垄断型央企高收入已经成为收入分配差距过大主要原因，石油、电力、电信、烟草等行业的员工人数不到全国职工人数的8%，但其收入相当于全国职工总额的60%左右。,国有企业的“执政基础”说,李荣融：“把国有企业打造成共产党坚强执政的经济基础。” 中石化的前老总陈同海： “国有企业是共和国的长子。” 2010年两会某女政协委员：“民营经济吸收了2.5亿的农民工就业，人家算什么子？” 关于执政基础，任何国家的任何党执政基础都是一样的，首先是税收，其次是民意，老百姓的日子过得好不好，社会是否稳定，老百姓的收入有没有增加，这才是执政的基础。执政的基础跟国有企业没有任何关系。 我们的企业，政府把它做大的，基本上是大而不强，走不出去，像中国电信、中国移动，不要说走向世界，就走出亚洲走到印度、日本去，都没有任何竞争力。,制约民营经济的玻璃门、弹簧门和玻璃顶,玻璃门、弹簧门、玻璃顶都妨碍了民营企业的发展 2000年允许外资进入的行业有60多个，而允许民资进入的行业不到40个，对外资设置的门槛比较低，而对于民资设置的门槛比较高。 看见这个地方是没有门的，走到跟前就碰上了，这叫“玻璃门”；看起来这个门能进去，但是一推就被弹回来了，推得越深被弹得越远，实际上进不去，这是“弹簧门”；进去以后，无法站立，看着上面是没有东西的，但如果站起来，就会碰到玻璃，这是“玻璃顶”。 改革开放以后，发展最快的四个省份是广东、江苏、福建、浙江，这四省为什么发展得快，因为民营经济比重上升得快，这四省的民营经济比重均超过80%。 在香港、台湾大街小巷都有很多的大大小小的广告牌，如果这些广告牌放在中国，绝对被我们的城管强制性拆掉。实际上，这任何一个大大小小的广告牌背后，都是一个大大小小的公司，正是这些大大小小的企业支撑了香港、台湾经济的腾飞。 自我就业在穷国家是最重要的一个就业来源。,刘军宁：国进民退的“宪法依据”,伴随中国应对经济危机的一系列政策调整，航空、钢铁、房地产、煤炭以及交通等多个领域也再次出现了经济资源向国有企业集中回流的现象。“国进民退”不再是单纯的企业行为和市场活动，而是有政府的大力支持、主导和介入，行政之手无一例外扮演了主导角色。 按照现行宪法，一切好的东西、重要的东西都属于国家。什么东西好、什么东西重要由国家与政府说了算。国企是国家与政府的嫡出之子，因此，国家把好东西交给亲儿子真是再正常不过了。宪法第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”若严格依据这一条，私营企业是没有资格开矿的，开采权即便轮到集体，也轮不到私人。 按照现行宪政，中国经济的性质是国有经济。国家与政府动用国家机器去巩固和发展国有经济，是宪法赋予的责任。不发展国企，不用国企逐步取代民企，如何保住和发展国有经济？ 宪法第六条规定：“（中国）的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。”按照这些规定，公有制是中国经济的主体。一旦国企与民企争利，国家将用行政手段保障国企立于不败之地，何错之有？不仅如此，若是国企与公有制的主导地位受到威胁的时候，国家还有权采取断然措施，恢复国企的主导地位。事实上，只有把国企做大做强、把民企做小做弱，才能确保中国的公有制主体地位不动摇。而且，宪法还强烈暗示，中国走完初级阶段之后，国企与公有制还要有更大的发展。到那时国企与民企，就不是进与退的问题，而是有与无的问题。,国进民退的五大严重后果,第一国民福利的损失。哪个领域一旦出现垄断，紧接着的问题就是涨价，民营航空的涨价看起来是非常自然的，涨价完了以后，就是低效的服务，我们这个国家效率最低的、服务态度最差的就是贯以“人民”这两个字的东西 。 第二，市场经济的秩序无法建立。国有企业背后的股东是政府，我讲的政府是广义的政府，不仅包括政府，还包括党，甚至包括人大、法院、检察院，如果另外一个企业要和政府当股东的企业竞争，怎么竞争得过它？它有立法权、执法权、行政权，怎么和它竞争？ 第三，结构调整永无可能。胡德平在两会上的讲话，说民营解决精打细算，自然就是一种集约化的增长方式，国有企业有很宽松的银行支持，甚至还有财政补贴，国有企业大多数是关键行业、在上游的产业。我们国家现在有一个问题，就是商品价格基本上已经市场化了，要素价格还没有市场化。比如说土地，一直是政府垄断，资金也是很重要的要素，一直是行政化，尤其是资源，比如说油矿、铁矿等等，这些矿产性的资源价格严重扭曲，因为这些领域都是国有企业在干，这些价格都是被国有企业垄断。 第四，收入分配严重不公。现在收入分配一个方面是差距大，有城乡差距造成的、区域差距造成的，但是最主要的还是分配不公，分配不公主要是由垄断和腐败造成的。老百姓对收入差距大无所谓，在一定范围可以忍受，不能忍受的是分配不公，而分配不公里面，最不能忍受的是腐败的灰色收入，再一个就是垄断行业的收入。我们发展国有企业最初的用意是共同致富，因为国有企业嘛，公有的，但是国有企业密集的地方恰恰是收入差距最大的地方，收入差距最大的地方，就是国有企业最密集的地方。 第五：社会问题。我们改革到今天，为什么止步不前？主要是利益集团，国有企业形成的经济，我们称之为“豪门经济”，吴敬琏叫“权贵经济”。,美国为什么没有央企地王,只有私企不愿做或做不好的领域国企才能进入美国人对待开办国企极其谨慎，他们奉行一条原则：国企能退出的尽量退出，只有在私人无法做或做不好的领域，不得已才由国家或政府去做。美国的国有企业主要分布在邮政、军工、电力、铁路客运、 空中管制、环境保护、博物馆和公园等不得不依靠政府出面的行业。也就是说，美国的国企是专门用来啃硬骨头的，而不是去和私企争肥肉的。它们存在的核心意义，绝不是盈利，不是为政府创收，而是提供公共服务。 体现的是“公私官民平等和政府不与民争利”的法律原则为体现“公私官民平等和政府不与民争利”的法律原则，美国国有企业除享受政府经议会批准的固定拨款(如田纳西河流域管理局每年1.3亿美元)，基本没有其他特权。这些都防止了国企的特殊地位以及特殊利益集团的形成。 但国企却很难进入房地产领域1、在美国，房地产领域是充分竞争的领域，私人资本就可以运行得很好。如前所述，房地产业这样的行业不是美国国企应当涉足的领域。2、即使想进入，他们也没那么大的资金支持。由于美国国企资金都列入各级政府预算，分配由议会说了算，钱赚的多少都是作为国企红利由全民分享。因此，这些国企就不存在与民争利的动力。 全民的企业，钱花的要让大家清楚 既然主人是全民，那么国企的运作应是透明化的，全民有权知道企业的运作。美国政府要求，国有公司无论上市与否，均需要建立公开透明的财务报告制度，企业的财务报告都要通过网站等方式按期向社会公开，接受全社会的监督。国企权力的根源在议会，又接受全社会的透明监督，除非民众同意，这些国企是不可能去抬地价争“地王”的。,美国人眼中，国企的七宗罪,第一，政府是由政客而非商人所组成的。政客只能做政治决定，而不能做经济决定。 第二，政客需要头条新闻，这将妨碍他们作出最符合市场实际的选择。 第三，政府做企业，花的是别人的钱，这和私企的责任和约束力是大不一样的。 第四，政府不能容忍竞争。 第五，政府企业差不多都是垄断企业，因此根本不会面临竞争。 第六，政府企业牵扯太多，决策低效。 第七，国有企业很多时候都是由政府监管，这种自己人的监管显然存在着天然的缺陷。,什么是政治文化？ 政治文化属于政治社会的精神范畴，它是一个社会关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。 政治文化作为政治体系观念形态的东西，包含着广泛的内容。政治思想和政治意识形态可以看作是一个国家政治文化较为系统和理性的表述。在日常生活中，政治文化一般以一定的政治认知或意识（awareness）、政治价值观念（values）、政治（beliefs）、政治情感（feelings）、政治态度（attitudes）等形式表现出来。 黑格尔：东方从古到今只知道“一个”是自由的；希腊和罗马世界知道“有些”是自由的，日尔曼世界知道“全体”是自由的。 美国人比加拿大人更为执着于个人的权利和对政府权威的限制 加拿大人则更为遵守法律，愿意让政府在经济和社会管理方面承担一定的家长角色 法国人不时走上巴黎的大街，抗议明显的不公正 意大利人保持着对政府任何事物的不屑之情 俄罗斯人仍然希望有强有力的领袖（强调制度的国家往往比那些依赖于英雄人物的国家更稳定，法理型权威）,三、政治文化环境,美国的国民与政府,美国宪政制度主要解决的问题：如何获致既强大而权力又受限制的政府。他们赋予中央政府充分权力，但是他们把权力分给政府中不同的独立部门没有任何一个人或任何一个部门能掌握政府的所有权力。认为根据政府人员永远贤良或睿智的假定去建立政府是轻率的。 大政府的理念不受美国人欢迎与其他国家人民相比，美国人更怕什么呢？一是征税、二是大政府，因为这两个东西会侵犯个人财产权和自由。当年正是对英国征税的恐惧导致了殖民地革命，才有了美国。历届美国政府对征税向来谨慎，美国在经合组织各国中各类税收占GDP的比例为倒数第二低。大政府则象征着专制政府或管制公民私人生活的政府，它必然也会压制市场经济的自由。 总统是靠不住的：权力需要制衡美国是世界上第一个历史上完全没有王权统治痕迹的国家。美国社会以信誉著称，但就是不相信总统。美国人公然宣称“总统是靠不住的”。因为“任何人在巨大的诱惑面前都是不可靠的”，因为“绝对的权力绝对产生腐败”；所以他们对总统的权力加以种种限制；所以我们经常看到美国国会里成天吵吵闹闹，拍桌子打板凳。 美国人盯着议员，议员盯着政府，他们深深地相信：总统和政府是靠不住的。 美国的政府一直都容许公众舆论发表国是主张，使个人权利受到保障。公平的政府必须依据理性与同意，而非强制与武力。,谭嗣同：“二千年来之政，秦政也。”儒法并用、儒表法里的统治，在中国延续了两千多年。 “中国”称谓由来：政治大一统理念，对西方各大文明一无所知，以为中国是唯一的文明国家而周围的人则为“四夷”，因此自称其为“中国”，意即“中央国家” （中国）政府的比喻：她与它;（中国）政府与公民的关系：“爱民如子”、“父母官”、“赤子” （君臣、父子） 以家庭为中心的宗族伦理：“五伦”（君臣、父子、夫妇、兄弟、朋友） （中国人的）清官期待心理：“真命天子”、“太平宰相”、“青天老爷”（权治、人治而不是法治）；“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣” （政府随意征地、卖地；责任对上不对下）；（中国）国民权威人格的特质之一：对权力又惧又敬的胶着状态（缺乏个体人格和权利意识） 在东部尤其是江浙一带，他们的官员是可以和公众坐在一张桌子上谈话的，比如浙江台州、温州的民主恳谈，做参与性公共预算的实验。而在中部省份，比如湖南，官员和百姓是很难坐在一张桌子上协商事情的。在西部就更不用说，政府是一个全职的父亲，与百姓之间几乎没有对话的平台，没有对话的机会。,中国的政治文化,中国人的四大缺点：“一爱国心之薄弱”，“一独立性之柔弱”，“一公共心之缺失”，“一自治力之欠阙” 。（梁启超） “中国人简直是一盘散沙，一堆蠢物。人人怀着狭隘的个人主义，完全没有公共心，坏的更是贪贿卖国，盗公肥私。”（陈独秀） “中国公共的东西，实在不容易保存。如果当局者是外行，他便将东西糟完；倘是内行，他便将东西偷走。”（鲁迅） “中华民族是一个由个人主义者所组成的民族。他们只关心自己的家庭而不知有社会，而这种只顾效忠家庭的心理实即为扩大了自私自利心理。”（林语堂）,传统政治文化与政治经济体制改革,全世界有一种观念，认为中国的消费低是因为中国人的储蓄率高，中国人为什么储蓄率高？因为我们是孔夫子的后代，是儒家文化等等，这些看法是非常成问题的。但我们在外面看的话都是相反的，中国人越来越不传统化，好多传统的文化都已经在消失，显然从文化价值上是不能解释时间上的变化。因为中国人还是中国人。另外其他东亚国家也是孔夫子国家，包括日本、韩国人家也是孔夫子，但是人家的消费率要比我们消费率高出20%个百分点。 一说到文化，就好象跟我们的政策没关系，跟我们的经济体制没关系，这主要怪孔老二，怪孔子，说是2000年以前的事情。所以这种看法是非常非常错误的，而且也解脱了政府的责任，政府就说是因为文化，不是因为我们政策造成的。 中央给西南五省下拨1.55亿元抗旱经费。看到都想笑了，五省人口至少也是1.55亿人，理想情况平均每人一元钱，一瓶矿泉水都不够，沪杭磁悬浮上千亿，只为了节约10分钟，上海世博会，花了4000亿。政府可以拿出4000亿来办世博，上千亿来修磁悬浮，却拿来1.55亿来救旱。,文革中批斗刘少奇的人民群众,儒、法两家的政治哲学,秦晖对中国历史真相的概括是：“儒表”之下的“法道互补”。在帝制中国的两千多年中，士大夫少有“纯儒”，多为“法儒”和“道儒”。中国人说的是儒家政治，行的是法家政治；讲的是性善论，行的是性恶论；说的是四维八德(四维：礼、义、廉、耻; 八德：忠、孝、仁、爱、信、义、和、平 )，玩的是“法、术、势”；纸上的伦理中心主义，行为上的权力中心主义。他认为，中国要走出连续的历史、循环的怪圈、行政不正义的惯性，应当以“西儒会通”，解构“法道互补”。 儒家的政治哲学是温情主义保守主义：克己复礼、近悦远来、知其不可为而为之 孔子认为，天下之间的国家关系，就跟兄弟关系一样，周天子跟国家的关系，就跟家长与孩子一样，国家之间要要和睦就像兄弟之间要团结友爱一样，所以他强调他们要克己复礼。这就是为什么说他是温情主义。儒家特别强调血缘、伦理、家族五伦。 “近悦远来”？就是道德好、对你的人民特别宽厚，最后你的国家成了全世界的人都想来的地方，像现在很多人都想要美国的绿卡一样。你国家里的老百姓活得特别开心，远处的人都要想过来，诸侯国如果到了这个程度，那就很牛了，不要老想着打打杀杀。 法家: 政治实用主义 “历史唯物主义” 法家商鞅掌握了历史规律，认为温良恭俭让那一套都是胡说八道，什么是真正的历史规律，他说“以强胜弱，以众暴寡”，谁强大谁牛、谁人多谁牛，“内行刀锯，外用甲兵”，内行刀锯是对付老百姓，外用甲兵打仗，这就是国家的本质。,儒、法两家的法制观,儒家：贵族政治 精英主义：“刑不上大夫”、“礼不下庶人” 儒家讲“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”。如果说光以刑法，老百姓虽然不犯法了，但老百姓没有羞耻感，监狱里面是治安最好的，谁都规规矩矩的，因为有惩罚。孔子的理想社会是“导之以德，齐之以礼”，要唤起他的尊严感觉，这样老百姓不但不犯法，而且有尊严。在春秋时代，中国就是这个样子，这就是贵族政治、精英主义。一旦进入“士”的阶层，你要有道义，有尊严