行政功能论行政学.ppt

第五章 行政功能,第一节 行政功能及 其演变 第二节 行政功能的 构成 第三节 当代中国政 府行政功能,第一节 行政功能及其演变,1.1 行政功能的概念辨析 1.2 行政功能理论的演变 1.3 行政功能研究的核心问题,1.1 行政功能的概念辨析,“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。职能是单向性的 “功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。功能具有二重性,1.1 行政功能的概念辨析,功能和职能的关系 在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二重性，而职 能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不 论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的 功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有 主观性。,1.1 行政功能的概念辨析,行政功能的特性 （1）政治性。 （2）多样性。 （3）扩展性。 （4）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。,1.2 行政功能理论的演变,在传统的自然经济社会（统治、镇压、强制性的管制） 国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。 在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政 治统治的方法。 这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强 制的手段来分配有限的资源。（功能简单）,1.2 行政功能理论的演变,在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细 化的社会： 政府的行政功能越来越趋向多样化。 政府的行政功能也随着行政结构和行政环境的变化而 变化。（动态）,强政府,有限政府,强政府,小政府,1.2 行政功能理论的演变,1.2.1 重商主义的强政府行政功能论 1）资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论 2）主张强政府理论，即在市场经济并未立足的条件 下，强调政府对社会和经济的干预。 3）早期的资本主义政府扮演市场经济确定和发展的实 际操纵者,1.2 行政功能理论的演变,1.2.2 “守夜人”的行政功能论市场经济理论与有限政府 “守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的 主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。 之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是 亚当斯密的市场经济理论。 假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的 （1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护 某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.3 干预主义的行政功能论凯恩斯主义与福利国家 1）干预主义的思想代表首推凯恩斯 2）主张政府干预社会的各个领域，政府社会功能和 经济功能不断扩大 3）（资本主义国家）福利国家 就是政府通过实行混合经济、充分就业措施、收入均等化、兴办社会福利等手段，达到社会稳定和繁荣的一种国家形态。,1.2 行政功能理论的演变,1.2.4 有选择地干预“市场失灵”的行政功能论小政府 1）有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布 坎南的公共选择理论为主要代表。 2）科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优 配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权， 另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。 3）其观点核心就是肯定市场规律的决定地位，强调政府干预要在 市场机制之内发挥作用，政府干预经济应限制在市场长久失灵的范围内。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 （1）政府与社会的关系 政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主 要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模 式，这是理解政府行政功能及结构问题的基础。,国家与社会的二元独立结构模式,国家统治社会的一元从属结构模式,权威,民主,VS,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 （2）政府与社会关系的演进 从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它 随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平 制约。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.1 政府与社会 对中国的启示： 中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相 关联的公民社会极不发达。我们目前正在深入进行经济体制改革和政 治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与 社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定 位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转 移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.2 政府与市场 （1）市场经济的效率机制 什么是市场？市场指的是一个可持续的行为过程，即一种产品（或 要素）的买卖双方相互竞争，共同决定商品和劳务的价格、数量和质量 的过程。市场体制是高度依赖价格机制来解决三大基本经济问题的经济 制度形式。,公平,效率,VS,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.2 政府与市场 （2）市场失灵与政府干预 公共产品 外部性问题 非竞争性（自然垄断） 信息不完全 公平问题,1.3 行政功能研究的核心问题,1.3.2 政府与市场 （3）政府失灵 政府决策的失误 政府人员并非是公共利益的天然代表 政府干预有成本和副作用 政府干预存在不确定性 政府干预可能导致寻租活动的出现,政府与市场的关系并非是非此即彼的选择，而是相互作用、 相互补充，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。,第二节 行政功能的构成,2.1 任务性行政功能 2.2 程序性行政功能 2.3 行政功能的实现方式,2.1 任务性行政功能,任务性行政功能是从行政管理内容的角度来理解行政功能的具体构 成，它主要包括政治功能、经济功能、文化建设功能、社会管理功能等 2.1.1 政治功能 行政系统的政治功能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决 定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政功能 （1）阶级统治功能 （2）保卫功能（倾向对外） （3）社会治安功能（倾向对内） （4）民主功能,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （一）对微观经济的管理 （1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。 （2）价格管制：自来水、燃油、医药、教育、电力 政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价： 与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格； 资源稀缺的少数商品价格； 自然垄断经营的商品价格； 重要的公用事业价格； 重要的公益性服务价格。 （3）维护公平的竞争秩序。 （4）质量管制。,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 未来五年中国宏观经济政策的基本导向。“十二五”规划的特点是以科学发展为主题，把以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观贯彻到改革开放和社会主义现代化建设的各个方面，以加快经济发展方式为主线，着力解决经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，在发展中促转变，在转变中谋发展。,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 一是要扩大国内需求，促进经济平稳较快的发展。 二是增强创新能力，加快经济结构的战略性调整。 三是保障和改善民生，建立健全基本公共服务体系。 四是坚持绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会。 五是深化改革开放，增强经济社会发展的动力和活力。,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （1）财政政策。 财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支 出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增 加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一 种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收 入，反之，则刺激总需求增加国民收入。,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的 种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理 职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作 用的主要政策工具有3个： 存款准备金率。 再贴现率。 公开市场业务。 2011年“积极的财政政策和稳健的货币政策”,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些， 政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观 经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效 率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政 策那样“立竿见影”的效果。 调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相 得益彰。但总的原则应当是“尽可能货币政策，必要时财政政策”。,2.1 任务性行政功能,2.1.2 经济功能 （二）对宏观经济的管理 （3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的 重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市 场来解决。 （4）提供经济基础。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市 政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境 条件。,2.1 任务性行政功能,2.1.3 文化建设功能 文化建设功能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民 族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平 的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发 展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们 的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建 设功能。 （1）支持科学技术发展 （2）发展教育 （3）发展文艺事业 （4）其他（知识产权等）,2.1 任务性行政功能,2.1.4 社会管理功能 社会管理功能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。它是 行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。 社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体 系基本包括四个方面的内容： 一是社会保险体系；二是社会救济体系；三是社会福利；四是社会 优抚。,2.2 程序性行政功能,2.2.1 计划功能 计划功能是指政府针对一定时期和某一问题而进行工作设计的行为 过程。 计划功能的主要内容是确立目标、总体设计、预测预算、论证评估、 选择决断和实施修正。 计划提出问题，初步分析问题 你觉得计划和决策是一回事吗？,2.2 程序性行政功能,2.2.1 计划功能 我国各级人民政府在形式计划功能，制定行政计划时的注意事项： 1、应根据不同的行政任务，确定不同的计划类型（指导性计划和指令性计划） 2、制定的行政计划必须具有先进性和可行性 3、健全完善科学的计划制定体制（集思广益、群策群力）,2.2 程序性行政功能,2.2.2 决策功能 决策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在发现和处理行政问 题中，根据实际情况和条件，对可供选择的方案作出最优选择，以有效 达到预定的目标。 整个行政管理实际上是一系列决策活动的总汇 “管理就是决策”西蒙 决策分析问题，提出解决方案,2.2 程序性行政功能,2.2.3 组织功能 组织功能是指行政机关围绕行政目标，具体筹划和安排行政活动的 功能。 组织功能主要包括根据目标，落实机构和人员，划分权力和责任， 配备财力和物力，使人、财、物各要素结成一个有机整体并得到合理的 使用。,2.2 程序性行政功能,2.2.4 协调功能 协调功能是指政府机关引导和促进行政过程中各组织之间、各人员 之间达到良好的相互协同、相互配合的关系，使整个行政体系和谐、有 序地运转，从而有效实现共同的行政目标。 做好协调最重要的就是进行有效沟通。 2.2.5 控制功能 控制功能是指上级部门或行政领导者按照执行计划对执行机构或行 政人员进行检查、督促和纠偏的功能。 控制具有垂直性、强制性和及时性的特点。,2.3 行政功能的实现方式,（1）供应。是指政府通过预算形式直接供应产品和服务。 （2）补贴。是指政府通过财政资助私人经济领域的某些个人来生 产政府需要的商品和服务。 （3）生产。指政府生产在市场上出售的商品和服务。 （4）管制。指政府运用国家强制力批准和禁止私人经济领域的某 种活动。 请举例说明上述4种手段的具体体现,第三节 当代中国政府行政功能,3.1 当代中国政府行政功能的变迁 3.2 当代中国政府行政功能的发展,3.1 当代中国政府行政功能的变迁,（一）计划经济时期我国政府行政功能 3.1.1 计划经济时期我国政府行政功能的特征（全能政府） （1）政治功能一枝独秀 （2）集中计划管理：集中统一领导 （3）微观直接管理 政府与社会：大包大揽，分配方式为平均主义政策 政府与企业：事无巨细，既是管理者又是投资者,3.1 当代中国政府行政功能的变迁,（一）计划经济时期我国政府行政功能 3.1.2 计划经济时期我国政府行政功能的主要弊端 （1）造成政府机构膨胀 （2）资源配置效率低下 （3）企业和社会缺乏动力机制 （4）容易产生腐败,3.1 当代中国政府行政功能的变迁,（二）改革开放后我国政府行政功能的变化 （1）第一次转变：1978年十一届三中全会到1984年十二届三中全会 十一届三中全会公报指出：实现四个现代化，要求大幅度提高生产力。 1980年，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上尖锐的讲话：令人不 能容的官僚现象，管不好、不该管、也不管。 这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城 市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制订和实行经济计划向 间接调控经济社会运行转变。,党和国家工作重心从阶级斗争转移到经济建设上来,3.1 当代中国政府行政功能的变迁,（二）改革开放后我国政府行政功能的变化 （2）第二次转变：1984年十二届三中全会到1992年十四大 这一时期政府行政功能转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系。尤其是十三大明确提出,重点处理政府与市场的关系,3.1 当代中国政府行政功能的变迁,（二）改革开放后我国政府行