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中国电力体制改革的回顾与展望,巴韦 郑毅,目 录,四、中国电力体制改革的展望,三、国际电力体制改革的经验,二、中国电力体制改革的几个难点,一、中国电力体制改革的回顾,一、中国电力体制改革的回顾,电力行业2008年出现全行业亏损后，电力体制改革的迫切性再次凸显：电力行业亏损，使一些发电企业因资金链断裂只能靠集团公司委托贷款勉强运行。如何解决电力企业亏损，多方开出的药方是共同的电力体制改革。 实际上，中国的电力体制改革早从20世纪80年代初就开始了。新一轮电改从2000年就开始大范围讨论，电力市场化改革方案2002年就已颁布。 近期不断有媒体报道新一轮电价调整框架方案将公布。此番调整，如何平衡电力体制、电价调整各方的利益之争，让“电老虎”成为各方共赢的资源？,第一阶段:1978 年至1997年,省为实体,集资办电为促进电力发展,解决严重缺电问题,国家出台多渠道、多层次、多形式集资办电政策,成立华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司,华能、新力等发电公司,长江三峡、清江、五陵等水电公司,各省成立省电力公司, 还成立南方电力联合公司。 这既打破了独家办电的局面,调动了各方面积极性,也扩大了电力规模；但也出现了一些问题,如火电建设小型化、水电与可再生能源发展落后、电网输配电发展缓慢、还本付息定价缺乏约束、乱加价乱收费等。,第二阶段: 1997年至2000年,实施政企分开,公司化改组与竞争上岗试点1997年成立国家电力公司,我国电力开始步入政企分开、公司化改组、社会主义市场经济轨道。1998 年电力部撤消, 电力行政管理权移交国家经贸委及地方政府, 至2000年底,全国大多数省电力工业实现政企分开。该阶段针对第一阶段的问题进行了改革:关停小煤电,开展城网改造,两改一同价,加快水电与风电建设,取消乱收费乱加价,按项目经营期核定平均上网电价,在上海、山东、浙江、辽宁、吉林、黑龙江六省市进行厂网分开、竞价上网试点,国家电力公司提出“四步走”战略。 这阶段的问题主要体现在垄断、竞争与监管、改革模式及速度等方面,如是否需要一个全国性公司问题,多级法人问题,省为实体问题, 如何处理厂网分开、竞价上网问题,电价问题, 监管机构问题,多经三产问题,改革速度、模式及力度问题等。,第三阶段:2001年至今,落实电力体制改革方案,继续推进电力市场化改革2002 年初,“电力体制改革方案”公布施行,重组成立国家电网公司、南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团公司。 2003 年, 成立国家电监会, 颁布“电力监管条例”, 国务院批准发改委的“电价改革方案”, 逐步推行发、输、配、售电价形成机制和电价管理原则。 国务院审议通过关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见, 指明“十一五”期间电力改革发展的目标、原则、方法与任务。本阶段的问题主要是厂网分开遗留问题,电网主辅分离问题, 区域电力市场建设问题, 电力市场体系问题, 电力供求失衡问题, 农村水电体制改革问题, 市场煤、计划电问题, 资源环境价格形成机制问题, 环保及节能减排体制机制问题等。,中国电力体制改革大事记,二、中国电力体制改革的几个难点,（一）、电力改革难题之煤电之争何时了？ 中电联向国家发改委建议在2009年上半年适时实施煤电联动，并建议取消已实行两年的发电企业自行消化30%电煤成本上涨因素，将电煤质量下降和铁路运费、海运费、汽车运费、油价上涨等因素一并考虑，实施综合煤电价格联动。 1、现象：局部电煤停供再提价 六大电企再上书发改委 五大发电集团和华润电力控股前段时间再打报告给发改委，希望政府达成“上涨4%”的方案，以文件形式下达，并已抄报国务院。 2、政策：煤电联动或年内破冰 或对电企报价规定上限 电监会发布2008年度电价执行情况监管报告称，电煤价格矛盾突出令去年发电企业亏损严重，今后将加大对电力企业电价政策执行情况的监督检查力度，配套推进电价改革，逐步理顺煤电价格关系。 3、难点：五大电企攻克神华 电煤“双赢”仍任重道远 经过长达半年之久的僵持、较量,最终,五大电企终于在神华身上撕开了口子,签署了今年电煤重点合同协议,但是,据有关专家评说:电煤“双赢”仍然任重道远。 4、专家：中国煤炭价格相对稳定 煤电之争将归于平静 根据今年的供求形势来看，现在煤炭购销比较顺利，签不签重点电煤合同对煤炭、电力企业影响很小。完善市场经济体制的大趋势无法改变，电煤价格市场化是不可逆转的。,（二）、电力改革难题之销售电价与上网电价联动 电网主辅业没有分离、输配电网没有分开，造成了输配电价实际上由电网部门自己核算确定的事实，使两头的电价形不成市场联动，影响了电改进程。 1、现象：最高决策层拍板的方案，为啥得不到执行？ 发电企业的上网电价由政府审批，终端的销售电价由政府审批，而中间本应该由政府确定的输配电价却随销售电价与上网电价的价差变动而变动。 2、政策：2002年国务院正式印发新一轮电改方案 上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。 3、业内：真实的输配电价不难核定 把输、配电网资产分开，或者仅仅进行财务上的独立核算，确定有效资产范围后，通过横向比较，采用平均社会成本的定价办法，就可以确定输电价格和配电价格。 4、专家：矛盾不在于电荒 和电荒没有太大关系，只是多了一点矛盾。2008年9月以后，电力供应开始宽松，10月以后月度发电量连续负增长，为什么电力不紧张了也没看到电改实质性进展呢？,（三）、电力改革难题之三家管电谁说了算？ 一位参与电改的人士说，从现在的实际情况看，电价改革主要由国家发改委负责，电网主辅分离、主多分离由国资委负责，电力市场监管由电监会负责。 1、现象：如果说电改办影响有限，谁在主导电改？ 一位参与电改的人士说，从现在的实际情况看，电价改革主要由国家发改委负责，电网主辅分离、主多分离由国资委负责，电力市场监管由电监会负责。 2、政策：关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知 走向市场的环节，主要由电监会负责监管；需要政府审批的电价，原则上需要电监会进行定价机制监管，国家发改委确定价格。 3、难点：电价改革是电改的核心问题 电价改革是电改的核心问题。电价管理本应是电监会的职能，但现在仍然由发改委负责。所以，两个部门为此产生一些芥蒂也就在所难免。 4、专家：应成立由高层领衔的专门电改组织 “中国电改必须借鉴国外的做法，成立由高层领导领衔的专门电改组织，才能强力把改革向前推进。”,（四）、电力改革难题之市民与企业利益博弈？ 单身汉张先生告诉记者，他每个月的用电量大约在200度左右，如果每度电涨2.5分，那么他的成本将为此增加约5元/左右，影响还不算大，但如果每度电涨一二毛，那么支付的电费将多几十元。 1、现象：如果电价上涨，我将多支付多少钱？ 根据目前的用电量，如果电每度涨2.5分左右，那么全国的用电企业和居民将为此多支付1000亿元左右的成本。 2、政策：电价调整方案欲出 电力股调价窗口期临近 发电企业的上网电价将有升有降，整体以涨价为主；销售电价上调将带来电网类上市公司的交易性投资机会，但更重要的是，调价有利于未来的电价改革。 3、电企影响：电企盈利或仅是场梦 随着电力、钢铁等下游产业陆续回暖，对煤炭需求的进一步增加，推动煤炭价格大幅上涨，特别是冬季以来，企业生产和居民消费用煤使得电煤、动力煤需求量放量增加，价格持续上涨。 4、电力股：普遍估值仅20倍 具备投资吸引力 目前电力行业主流上市公司的估值水平在20倍左右，因此对机构具备一定的投资吸引力，未来行情值得期待。,小 结,“有方案、无执行”？ 2002年2月10日，国务院正式印发新一轮电改方案，业内称为“5号文”。 改革总体目标是：打破垄断，引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。 打破垄断被列为第一目标。“十五”期间的具体的改革任务包括：厂网分开；竞价上网；建立竞争、开放的区域电力市场；实行新的电价机制；制定发电排放的环境折价标准，形成激励清洁电源发展的新机制；开展发电企业向大用户直接供电的试点工作，改变电网企业独家购买电力的格局；继续推进农村电力管理体制的改革。 “5号文”被认为是中国电改第三阶段开始的标志。 按照新方案的制度设计， 5号文面世的2002年就实现了厂网分开的改革目标， 即在原国家电力公司的基础上，成立了两家电网公司(国家电网公司、中国南方电网有限责任公司)、五大电力集团(中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司)。 不过，电改迈出这“辉煌第一步”后，似乎还没有看到辉煌的第二步。 “5号文面世至今，没有人说其问题严重不要执行了，而且从电改的实践情况看，其制度设计也没有大的偏差，但就是得不到进一步执行。”吴钟瑚说。,谁来定价 电价改革是电改的核心问题。中国政法大学教授刘纪鹏说，电价管理本应是电监会的职能，但现在仍然由发改委负责。所以，两个部门为此产生一些芥蒂也就在所难免。 电监会成立后，在它履行的电力市场监管职能中，没有电价管理权。因定价权是电力监管核心工具之一，所以，电监会认为定价权的缺失影响了自己工作的效果和权威性。 国家发展改革委则认为，电价关乎国家宏观经济运行，所以其管理权应由管理国家宏观经济的政府部门来管理，而不是非政府管制机构电监会。 根据国务院办公厅2003年7月印发的电价改革方案，电监会只能根据市场情况向国家发展和改革委提出调整电价的建议，似乎二者之间的争执应该结束，但事实并非完全如此。 2004年，时任国家发展改革委经济研究所副所长的刘树杰在一篇文章中说，在现行法律框架内，国家发改委行使定价权，电监会则有电价建议权；发改委有电价监督检查权，电监会行使电价监管职能，这些错综复杂的权能如何划定边界，确保互不打架，是一个非常棘手的问题。,三、国际电力体制改革的经验,电力体制改革已经成为不可阻挡的潮流。肇始于英国和美国的世界电力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍适用性多样化是其特征。自1992年在美国通过了国家能源法（放弃了以往在外国电力资产中公用事业方面投资的严格限制）至今已过去了十余年，而我国自己的相关改革也已走到了半山腰，世界各国对电力工业进行的形形色色之改革，尤可为我借鉴的经验和教训何在？,（一）、英国电力体制改革,英国政府自年私有化以来，对电力工业从根本上进行了结构改组，在运营方式上也进行了全面改革。 将原来发电、输电、配电统一经营的中央电力局分成三个部分： 发电部分建立了独立经营的国家电力国际公司、国家发电公司、国家核电公司和一些独立的私人发电企业； 输电部分建立了国家电网公司，主要是掌握输电网和调度中心，并控制与法国、苏格兰的互联工程以及两个抽水蓄能电站； 配电部分组建了十二个地区性独立经营的电力配电公司，有部分地区性公司也具备发电能力；在一些地区还存在一些独立私营的供电公司，直接从事售电业务。 在这种新的结构中，处于中心地位的是国家电网公司以及在位置上形成的联合系统或称电力库。承担着电力市场的动态运行工作，主要任务有：一是维持电网稳定经济的运行，并不断地发展电网；二是促进发电环节和供电环节的竞争。,（二）、美国电力体制改革,美国电力体制改革美国是政府多部门分工管电体制。美国能源部主要分工负责管理核能、水、火电等；农业部农电管理局则负责农村电力工业。联邦政府电力主管部门主要职责是制定电力工业法规并实行监督。各州县政府设有相应管电机构和人员。联邦和州设有电力管制机构。其职能与政府电力主管部门有严格划分。 美国电力工业开始于年代末。改革的主要内容是： 发电端放开，实行投资主体多元化，允许公用电力公司以外的投资者投资建厂，这一政策使非电力公司拥有的独立发电厂迅速发展。 公用电力公司相应改变发、输、配电垂直管理模式，组建一批控股的子公司，实行输电子系统分开管理，输电和配电分开结算。 鼓励发电环节竞争。各独立电厂上网电价按市场价与电力公司电厂竞争。 美国电力工业的这种改革发展是建立在规范的市场运作、健全的法律制度及现代化的电力生产、调度和销售基础上的，是一种有序竞争。这种竞争的最终受益者是广大消费者及电力工业本身，并将促进电力工业更加健康快速的发展。,（三）、欧共体电力体制改革,欧共体电力体制改革既定方针是，开放市场，鼓励竞争，打破垄断，提高效益，改进服务。 一、开放电力市场，电厂竞价上网销售，用户自主选择供电厂。 开放电力市场，主要是允许发电、配电和用户自由接入电网，放开电力系统的发电端和配电端，形成发电商之间的充分竞争，让用户享受廉价高质的电力供应和优良服务。用户是核心，在电力系统配电端，让用户获得根据价格、服务条件自由选择供电商的权利。 二、厂网分开，输配分开，调度独立电力市场开放，用户自由选择供电商，必然要求在发电、配电环节形成竞争。另外在电网运行的安全性，在发、输、配、调分开经营后，则由系统各环节经营者依照相关法律法规、行业标准和合同条件，明确各自的责任，共同承担义务。 三、电力调度遵循价格优先、合理利用资源的原则。 四、多层次多家办电，平等互利，公平竞争由于工业发展已较充分，各经营主体间市场划分格局已经稳定，电力法制已较健全。多层次多家办电体制下各经营者之间，是完全可以协调相处、公平竞争的。 五、在政府调控下，按市场规律合理引导消费的电价机制。 六、建立新型欧共体的联合电网组织及成员关系。欧共体设立有一个电力机构，简称，其职能是协调各国的电力政策，拟定指导规则，它只是一个关系协调机构。真正有约束力的是各成员国自己制定的电力法规和各成员国电力企业之间的共同协议。,世界电力改革的共同点当前世界各国的电力工业改革略有差异，但基本的原则和特点是相同的，大致可以归纳为以下几个方面： 、政府组织电力改革； 、改革电力管制方式； 、改革电价形成机制； 、引入市场竞争机制。,四、中国电力体制改革的展望,（一）、电力自然垄断性及其管理方式 客观现实表明公共选择理论对那些与人民日常生活息息相关的电力、电话、天燃气、自来水、铁路、航空等被视为公用事业的生产与消费仍存在覆盖不完全性和解释不充分性, 从而主张公用事业的产品与衣食住行一样, 也属于既具有竞争性又具有排他性的私人品。 按理说, 私人品供求由市场获得是没有问题的, 但这种私人品服务的民营化并不尽人意, 价格上升而服务不周, 广大消费者怨声载道, 而政府管理者也常处于骑虎难下的境地。究其原因是, 这种覆盖广、非重复, 固定成本高、沉淀性大, 规模经济性、范围经济性、网络性经营的自然垄断性产业的产品, 既具有生产的弱竞争性, 又具有消费的弱选择性。对于这类产品若无条件地完全交给市场, 不仅是消费者的不幸,而且是政府管理者的失职。 正确的策略是政府主导, 产权、融资与生产由企业运作, 市场与企业协调, 综合运用市场机制、市场监管和政府管制而保证广大消费者的利益。对于这种自然垄断性产业的改革是一个十分棘手而又令人头痛的问题。电力电网作为典型的自然垄断性产业, 其改革同样会遇到上述问题。电力体制改革既涉及国计民生、各行各业, 又涉及电力系统的发、输、配、供各环节, 还涉及厂与网、网与网、厂与厂、电力与社会、电力与大众等多种关系。因此电力改革过程需要各方面、各层次和各种关系的协调沟通与相互交流, 从而打造一种和谐电力与和谐社会的良好氛围。为此, 既要市场机制, 又要政府管制; 既需要制度的规范, 又需要道德的约束; 既要求电力承担社会责任、履行全面服务义务, 又要求其他行业及广大民众对电力的理解与支持。,（二）、电力改革中的竞争、垄断、监管、收益与风险 电力市场中的竞争应该是适度、有效、有序和有限的。电力改革引入竞争, 首先要明确如何引入竞争, 尤其要注意发电侧五大发电集团竞争和输配网分离的利弊分析。 电力市场结构基本属于寡头垄断或垄断竞争市场, 寡头厂商会利用市场力操纵市场, 对其要进行监管。面对发、输、配、供分开而形成的发电侧竞争、供电侧竞争、输配电网专营垄断的基本格局, 电力监管要逐步放松经济监管, 适度加强社会监管, 从而使发电侧、供电侧在监管下竞争, 输配电网在监管下专营垄断。 电力市场中的输配电网的自然垄断性具有天然合理性, 而与管理体制无关。输配管理体制的关键在于网络接入的方式、定价及管制问题。 建立有授权、有能力的独立的监管机构和符合经济学原理的监管机制, 把电价制定和监督权全部交给电监会, 尽快建立一支懂技术、经济、财务和法律的监管队伍。深刻认识、正确处理竞争、收益与风险之间的关系仍是电力改革值得注意的问题。 电力市场风险及其管理一直是电力改革的薄弱环节, 应当加强。同时, 也要关注电力改革的成本效益分析和成果代价评估。,（三）、电力规划与电力市场发展 电力市场环境下的电力规划因竞争机制的引入而面临新的挑战和问题。电力供求状态及其规律是电力规划的前提, 电力负荷预测是电力规划的基础。经济社会发展和人民生活水平提高都会拉动刺激电力需求增加, 进而给出增加电力供给的市场信号, 而电力建设周期普遍偏长, 这样便造成电力供求由不平衡到平衡再到新的不平衡的动态变化状态。为此, 电力规划要以科学发展观为指导, 遵循电力系统成本最小（LC） 原理, 坚持综合资源规划（IPR）优化原则, 坚持电力超前发展、保证充足备用、确保安全供电的基本精神，运用定性分析与定量计算, 人的经验与数学建模, 单目标与多目标、数学模型与模拟仿真、人的智慧与人工智能相结合的方法进行滚动型、适应型、智能型电力规划。这样, 电力规