公共政策概论ppt课件.ppt

公共政策分析,导论：基本的概念,0. 主要内容,什么是公共政策 公共政策的类型划分,1. 什么是公共政策？,学者们曾经给出多种关于“公共政策”的定义。定义之间的差别主要反映了不同学者理解现实对象的不同路径和模式。 参见：陈庆云，p2-5 下面我们简单地介绍三种定义。,con.,托马斯戴伊（Thomas Dye ）：公共政策就是政府决定去做，或者决定不去做的所有事情。 公共政策是政府的政策 “公共”=“政府”？ 公共：影响和作用的对象是一个群体 政府：A government is the body within an organization that has the authority to make and enforce rules, laws and regulations 有所为，有所不为：决定不干预也是政府的政策,con.,詹姆斯安德森（James Anderson）：公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务而采取的 政策是一个有目的的过程 目的 过程 政策不仅仅是一种打算和计划,con.,戴维伊斯顿（David Easton）：公共政策是对全社会的价值做有权威的分配 政策的功能（和实质）是：价值分配 价值：不仅仅是经济价值，比如：对于社会传统所持有的看法 GERMAN INSURANCE 分配：当群体中价值出现分离甚至冲突时，决定支持哪些人的价值。 由于公共政策是政府的政策，因此该分配是一种具有权威性的分配,con.,公共政策分析 二十世纪中期首先在美国兴起的一个跨学科的、综合性的研究领域。 其目的是要通过对公共政策相关问题和现象进行研究来帮助人们对公共政策相关现象获得更加深入的了解，进而帮助政府通过制定和实施高质量的公共政策来促进全社会的利益。,2. 公共政策的类型划分,政策类型划分的目的：理解和分析公共政策 两种最简单的分类 按照政策所采取的形式来划分：法律、法规、行政命令、计划和方案等各种形式 按照政策所针对的领域：产业政策、财政政策、货币政策、人口政策、农村和农业政策、环保政策、教育政策、科技政策、卫生医疗政策、社会保障政策,con.,按照政策发生、发展的逻辑顺序以及政策的相对重要性来进行划分 一些政策指导、约束和影响另外一些政策。 元政策： “Policy on how to make policy” (Dror) 基本政策：用以指导方面政策的主导性政策。比如，“计划生育是一项基本国策” 方面政策或具体政策：针对特定的政策问题而作出的政策 Meta-policy approach of policy analysis 案例1-1,案例1-1：121文件 vs. 18号文件,2003年6月5日，央行印发了中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知(银发2003121号)，要求商业银行进一步落实房地产信贷政策，防范房地产信贷风险，促进房地产金融健康发展。其主要内容是严控房地产开发贷款、土地储备贷款、施工企业流动资金贷款、及个人投资性按揭贷款等，以期达到对房地产市场降温的目的。 121号文件的出台意在抑制房地产市场泡沫，遭到房地产业“大佬”们怒气冲冲的抨击。一些人认为央行121号文件使“房地产业的冬天来了”，还有人说这是“仇富行为”，某地产商甚至指责央行“有毛病”。,2003年8月12日，国务院发出关于促进房地产市场持续健康发展的通知，即“国务院18号文件”，将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之一，明确提出要保持房地产业的持续健康发展。 18号文件在很大程度上是被普遍视为房地产商利益群体的一次公开的胜利，显示了中国房地产界已经崛起，并第一次公开了与政府进行政策博弈的能量。18号文件已被看作是中国房地产市场发展的一道分水岭。,121号文件一出台，房产商仿若惊弓之鸟。之后，紧接着，房地产商动作频频，各种研讨会相继召开，业内头面人物纷纷发表讲话，而最重要的动作则是在房产商的力推下，全国工商联邀集众多房产商同心协力，写出一个报告上报国务院，上演了一出“地产大佬围攻121文件”的好戏。舆论认为，这些举动促成了国务院18号文件的出台。,可以说，在改革以来的20多年中，一个利益群体能够通过自己的努力影响甚至改变政府的一项重要政策，这还是第一次。这之后，尝到甜头的房地产商们的声音突然大了起来，并且拥有一定的话语权，这多少改变了中国房地产业的状态。也正是在这种状态下，中国社科院金融研究所易宪容博士在其那篇著名的谨防房地产业要挟整个中国经济一文提出了自己的警告：“房地产业已经把地方政府、国家经济及民众利益捆绑在一起，房地产正在要挟着整个中国大陆经济。” 来源：“中国房产七年治政”，时代潮，2005年第14期/gb/sdc/2005/14/a1401022.htm,按照政策内容所表现出的特性 实体性政策：以价值分配作为直接目的的政策。比如，减免农业税 程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策。比如，办事程序 案例1-2：两种程序性政策,案例1-2：两种程序性政策,政府价格决策听证暂行办法 第一章 总则 第二章 听证的组织 第三章 听证程序 第四章 法律责任 第五章 附 则,中华人民共和国行政许可法 第一章 总则 第二章 行政许可的设定 第三章 行政许可的实施机关 第四章 行政许可的实施程序 第五章 行政许可的费用 第六章 监督检查 第七章 法律责任 第八章 附则,con.,制定公共政策时所面临的两个选择：“实体”还是“程序”？ 实体：意味着将所面临的政策问题与其它问题隔离起来，然后选择价值和目的，最后制定政策方案 程序：意味着要发现此问题与其它问题的共通之处，然后制定应对这些问题的规则和制度。,con.,程序性政策的重要性（为什么要有程序性政策？） 程序本身可能直接地体现了某种价值，比如公平 程序性政策可能具有实质性的影响。比如，民主和法治可能会促进有利于弱势群体的收入分配 在特定的政策上，程序性政策未必有利于其政策目的的达成 但从长期和整体的视角来看，经验证明，完善程序是实现good governance和提高社会福利的必要途径 案例1-3：法律学者关于实体正义和程序正义的争论,案例1-3：法律学者关于实体正义和程序正义的争论,实体正义 vs. 程序正义 实体正义强调结果的公正：比如，一位中世纪著名法官的名言：在我的法庭上，除了真相还是真相。 程序正义强调过程中的规则：比如，辛普森案件 有瑕疵的证据：一双沾有血迹的袜子。（ “面条里只能有一只臭虫”。） 有问题的证人：讲过种族歧视言论的警官 英美法律体系中的刑事案件审判制度,西方法律制度中程序正义的两个来源 英国的自然正义观念 任何人不能担任自己案件的法官：法官与案件和当事人没有利益关系；审判者无偏见（美国：法官要使用专用电梯） 听取双方陈述：不能单方面接触；裁判者要给出一个理由 美国的程序性正当法律程序 违反了正当程序要遭受实体无效的惩罚 违反了正当程序可成为司法救济的基础：上诉、人身保护令,关于程序正义的简单讨论 辛普森案件中多数美国民众都认为辛普森有罪。假定这是一个事实，则程序正义的要求使得辛普森被判无罪（刑事）便出现与实体正义的冲突 然而，设想： 我们要求无论如何都要实现实体正义，则必然会损害程序正义 在程序正义被损害的情况下，维护群体和个体利益的要求只能依靠：法官的道德和能力。这正是东方社会古典体系的逻辑 一旦上述条件不能保证，则出现一个糟糕的社会 相反，完善的程序则更可能促进社会的和谐。,最近的两个案件 湖北巴东邓玉娇案和杭州飚车案 两个案件的核心：“事实”和“真相” 从实体正义的路径来理解问题：努力发现并报告事实和真相 从程序正义的路径来理解问题：建立能够使民众信任的机制 目前我国公共政策的核心问题：社会信任 需依靠完善程序性政策（法治）来建立社会信任,案例1-4：美国几项重要的程序性政策,1946: Administrative Procedures Act the basic purposes of the APA are: (1) to require agencies to keep the public informed of their organization, procedures and rules; (2) to provide for public participation in the rulemaking process; (3) to establish uniform standards for the conduct of formal rulemaking and adjudication; (4) to define the scope of judicial review.,1974: Freedom of Information Act Government in the Sunshine Act,1999: THE REGULATORY RIGHT-TO-KNOW ACT SEC. 2. PURPOSES. The purposes of this Act are to- (1) promote the public right-to-know about the costs and benefits of Federal regulatory programs and rules; (2) increase Government accountability; and (3) improve the quality of Federal regulatory programs and rules.,按照政策的功能或作用分类：分配性、管制性、自我管制性、再分配性政策 分配性政策 向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、公共工程，等 分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担，因此遭遇利益冲突的可能性比较小 问题：如何控制过度地投放资源？（案例1-5：Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996）受政府资助的地方产品或者工程项目,案例1-5 Pork Barrel and the U.S. Line-item Veto Act of 1996 Pork barrel refers to appropriation of government spending for localized projects secured solely or primarily to bring money to a representatives district. 1998年美国最高法院在“Clinton vs. City of New York”一案中裁决“1996年择项否决法案（Line Item Veto Act of 1996）” 违宪。所谓“择项否决”即允许总统有权力在签署完国会两院所通过的某项拨款法案从而完成该法案的合法化程序后再从法案中有选择地删除其认为不必要和（或）可能造成浪费的拨款项目。该法案的目的是借用总统的力量来控制pork barrel。裁决的理由是：总统单方面地否决法案中的某些项目违背了三权分立的原则。,管制（规制）性政策 管制性政策对个体或群体的行为加以限制 与分配性政策不同，管制性政策减少人们的自由 经济性管制： 主要针对自然垄断和信息不对称问题。 目的是增进效率和确保公平交易。 手段主要包括对市场准入、价格、服务的数量和质量、投资、会计等行为的管制,社会性管制：以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等目的而对产品和服务的质量以及生产过程进行的管制。 确保卫生和健康（药品法、医疗法、传染病预防法、检疫法、麻醉药品管制等）；确保安全（防止灾害和疾病、保护消费者安全、交通安全、消防、枪支管制等）；防止公害和保护环境（污染管制、自然环境保护、放射物品管制、自然灾害防止）确保教育、文化、福利（教育质量、社会福利、文物保护等） 美国将社会性管制称做HSE (Health, Safety and Environmental) Regulation,运用时所面临的主要问题 管制影响行为，导致行为扭曲，从而造成经济效率的损失，因此，一个重要的问题是：如何尽量避免效率的损失？ 管制约束行为，从而经常导致一些人受到损害，另一些人获得好处，因此，“如何避免社会公平受到损害、如何协调各种利益”成为重要的问题。 管制的质量 国际上考察治理质量的一个重要指标。主要考察政府管制对私人部门发展的影响（案例1-6）,例1-6：西方国家的政府评价管制质量的常见指标,Transparency be open, keep it simple, be user-friendly. Accountability to government ministers and parliament, to users, to the public. Targeting regulation should focus on the problem, and minimise side-effects. Consistency be predictable, people should know where they stand. Proportionality均衡（性），相称 fit the remedy to the risk, only regulate when you need to.,自我管制性政策 自我管制是被管制对象（个体或群体）进行自我控制的一种行为。比如： 个体：比如，企业自愿实施的产品和服务质量规则 群体：比如，一个地区的同类企业自愿就产品质量所实施的规则 多方协议：比如，消费者组织、生产者组织和政府多方参与的协议 自我管制性政策 目标的达成主要不是依靠政府的强制推动 政府参与可能表现在两个方面： 创造必要的条件 作为平等的主体鼓励、帮助或推动自我管制的达成,自我管制性政策的运用范围 政府主导的成本比较高，或者，政府在此领域缺乏能力 比如，某些比较专业化领域 自我管制对自愿实施这些措施的个体或者群体从总体上和长期中是有利的 自我管制或多或少地都依赖外部环境，比如 法律和制度有利于企业选择长期行为 政府管制造成的成本促使企业自我约束 社会发展比较成熟，达成自愿协议比较容易,再分配性政策 再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配 其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移 再分配性政策从制定到维持都非常困难,公共政策学习与研究注意的几点事项 1、多借鉴国外相关实践,二、研究问题,3 一个笑话引用高水平文献,（good governance） UNESCAP：,5. 政府途径的优势和缺陷,优势 广泛的权威性：可以影响到每个区域和群体 充足的资源保障：税收及所掌握的其它资源 强制性的实施：政府是唯一可以合法地使用暴力的组织 降低交易成本：“集中力量办大事”,缺陷：Government Failure 与市场不同，政府是一种集体决策模式。 现代政府的一般组织模式 直接民主：采用全民投票的形式来进行决策 代议制民主：人民投票选举其代表，然后再由代表们来进行决策 行政机构（官僚机构） 按照前面的价值标准，政府途径来解决社会问题存在各种缺陷,民主过程中投票模式的基本缺陷 高成本、低效率：例（针对上次美国总统选举，布鲁金斯学会政治分析家托马斯曼说：“此次总统选举很可能需要花费10亿美元。” ） 任何投票过程都可能存在本质性缺陷。这个本质性缺陷使得任何投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。（图） 如果我们的理想是通过投票找到一个最有利于社会福利的结果， 全民投票过程可能会伤害少数人的利益；如果不同人群在发言权上出现不平等，则结果更是如此。,图：投票缺陷图解,政府的决策者未必会自动选择对社会福利有益的政策，而是陷入自身利益的陷阱 决策者：西方（议员）、中国（人民代表、行政机构） 寻租 垄断权力的价值： 图7中由于垄断而给企业所创造的额外价值； 由于这种价值类似于地租，经济学上将其统称为“租