政治其它相关论文-公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制.doc

政治其它相关论文-公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制(摘要：公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些公共性风险，如效率风险、公平风险、公共安全风险、腐败风险和政府合法性风险等。对于公共管理主体来说，防范和控制这些公共风险是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。)一、问题的提出城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。长期以来，我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设，财政补贴运营，国有企业垄断经营。由于这种经营模式缺乏竞争机制，导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。近年来，全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革，其主要内容和基本趋势是，(1)民营化，即从国有企业垄断经营向民营化转变，这是目前公用事业市场化的最基本内容；（2）投资主体多元化，即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变；（3）竞争化，即由自然垄断性向竞争性转变；（4）经营化，即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展，由事业逐渐向产业转变。任何改革都具有一定的成本。对私营企业来说，参与公用事业具有一定的风险，如政府是否守信、投资能否回报等。这些风险无疑将影响私人利益。对于公共管理主体来说，需要思考的一个重要问题是，公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢？我们认为，公用事业的市场化虽然是国际潮流，但公用事业的存在的基本原因，正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性，“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。”也就是说，公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。因此，如何防范和控制这些风险，是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。二、公用事业市场化政策潜在的公共风险我们认为，根据理论的分析和国内外的实践，公用事业市场化政策将可能在经济效率、社会公平、公共安全、政府廉洁和政府合法性等层面产生损害公共利益的潜在风险。（一）效率风险公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。目前各地市场化趋向的改革可以说是民营化的代名词。这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。对任何产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。因此，如果没有（或不能）对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组，如果不培育竞争机制，只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合作企业的垄断经营，实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。市场化民营化后的公用事业只要没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。另一方面，公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性，即由一家或极少数几家企业垄断性经营能使效率最大化。这客观要求政府制定限制进入的管制政策，以保证公用事业的规模经济性。在没有竞争或不完全竞争的情况下，这种管制必然使垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率。世界银行指出，“公用事业是天然垄断性的。因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会象垄断者一样，限制产量并提高价格。这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果。”目前，在推进公用事业市场化改革的过程中，许多地方政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建，如将某项公用事业的垄断环节与非垄断环节捆绑销售，“一揽子”转给商业投资者，由其全部运作。这必然只是将国有企业的低效率变为民营企业的低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担。（二）公平风险对消费者来说，许多公共事业属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高必须消费。从政府经济学的角度看，公用事业的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此，它不能嫌贫爱富，应该继续坚持普遍服务的原则。普遍服务的是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展的服务。它包括三层含义：一是可获得性，即无论何时何地，都应当得到相应的公共产品或服务；二是非歧视性，即所有用户都应当被同等对待；三是可承受性，即服务的价格应当为大多数用户所能够承受。显然，普遍服务作为“国民待遇”，对消费者来说，是享有各种生活必需品的权利；对政府来说，也是公共政策的基本价值目标。在实行市场化、民营化后，政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业，它也就成为民营企业必须履行的一项义务和社会责任。但是，对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味者经济上的损失。如果它们的这种损失得不得相应的弥补，他们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。英国公用事业私有化的经验证明，私有化后的种种减价措施，往往只惠及工商业消费者，因为他们消费量大而且具有比较强的谈判议价能力。广大的个人消费者，由于用量小，组织化程度低，相对于公用事业的经营者而言始终处于弱势地位。因此，英国的电讯私有化后，监管当局承认，在1990至1995年间，个人消费者所付价格下跌1%，而工商业用户却降了20%。此外，在经济利益最大化原则下，私人企业很自然会优惠中心地区的消费者（因为用量大）而歧视边远地区。瑞典和马来西亚的邮政私有化之后，首都邮费下降了，但其它地区却上升了。即使在世界各地不遗余力倡导公用事业私营化的世界银行也承认，“大量私营企业参与供水和卫生设施服务，并不必然意味着穷人能够得到更好的服务。除非服务合同是仔细制订的，否则这些合同可能会将为低收入地区提供的服务排斥在外，并形成地方垄断企业。”公用事业市场化后违反普遍服务原则的情形在我们国家会不会出现？答案是肯定的。最近一两年，全国许多城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随着公用行业市场化进程的脚步而提高，甚至有人说“公用事业市场化改革往往以提价为特征”。这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势群体。这直接影响了社会的公平和正义。（三）公共安全风险供水、供气、供电、公共交通等公用事业本身具有较高的安全风险，一旦出现事故，社会影响巨大，有的甚至是灾难性的。2003年8月14日，美国东北部地区发生了大范围、长时间的断电事故停电，造成的直接经济损失要以数十亿美元计，甚至有分析师认为，这一次事故可能导致美国东北部地区GDP增长率下降一个百分点。正因为公用事业发生安全事故后的影响巨大，西方国家非常注重这些行业的安全投入。美国每年用于供水安全的支出1亿6000万美元，911后更是加大了供水、供气、供电、公共交通等行业的安全支出。2002年6月12日美国联邦政府通过公共安全及反生化袭击行动法案后，2002财政年度当年就启动24亿美金用于饮用水安全计划等。英国由于长期处于北爱尔兰共和军恐怖活动的阴影下，近几十年来始终保持着高度水安全戒备状态。这从侧面说明，城市公用事业具有很大的安全风险，必须从“非经济的”角度进行防范。但任何一个产业，只要是其按照市场的逻辑运行，其必然追求经营者自身的经济利益最大化而不是公共利益最大化。以英国铁路私有化为例，在私有化头两年，经营正常，效果不错。但是私有化之后安全维护方面的投资减少，事故隐患不断增加，事故频繁发生，从而动摇了人们对铁路运输的信任，以至于大多数专家认为，“英国的铁路私有化毁掉了铁路系统统一的安全理念和相应的措施。”2003年时间8月28日傍晚，英国首都伦敦和英国东南部地区发生大规模停电事故，由于时逢下班高峰，地铁和火车停运，使伦敦的交通出现大混乱。英国卫报认为，布莱尔政府推行的地铁电力系统私有化政策是此次伦敦“史无前例”停电混乱的罪魁祸首。无论从当前的国际环境还是国内的各种社会矛盾看，我国也面临着各种各样的非传统安全风险，如民族分裂主义的恐怖袭击、极端的反社会犯罪行为等等。虽然国有企业经营不一定能保证自来水等公用事业的绝对安全，但它是以政府信誉作保证的，而民营企业经营一般只能负“有限责任”，再加上其经济利益最大化的驱动，公共安全的风险相对提高了。在更广阔的角度看，供水、供气、供电、电信等不仅关系到“民生”，也关系到“国计”，是国家安全的战略性节点。目前，由于国内缺少可信任的、历史悠久的大型企业，所以，各地方政府非常热衷于吸引国际性的大公司参与投资公用事业市场化。可以预见，国外资本控制我国某些城市供水系统、供电系统的局面不久将出现。在这些领域民营化、甚至让国外企业经营后，如果没有相应的预案，在社会动乱、战争、金融危机等特定条件下将必然危及国家安全。（四）腐败风险城市公用事业产品和服务的需求相对稳定，受经济周期波动的影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定等特点。根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和供水上市公司的盈利能力远高于同期两市平均水平。在国内和海外上市的中国公司中，公用事业也是业绩最稳定的行业。因此，公用事业领域存在者潜在的巨大的利润（租金）空间，是许多利益集团渴望进入的领域。因此，无论是在市场化的过程中，还是在市场化之后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险。1市场化过程中的寻租风险“在完全的私人模式下，不存在寻租，而在完全的政府模式下，也不存在为特许权而进行的寻租。而在民营化的过程中，正是将原来完全由政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。”因此，对民营企业、国外投资者来说，公用事业市场化民营化过程也就是出现新的寻租机会的过程。另一方面，无论是地方政府还是官员，他们都有自己相对独立的利益和目标。美国芝加哥大学经济学教授麦克切斯尼曾经分析了政府在寻租活动中的积极作用，其一是以通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策通过并且实施相威胁，迫使这些利益集团向他们进行进贡，即政治抽租。我国许多地方政府之所以在推进公用行业市场化进程中表现出了极大的热情，是因为其取得了包括特许经营权的审批、产品定价监督等方面前所未有的权力。地方政府及其官员为了自己的利益，可能主动地将公用事业领域的利益“出卖”给有关利益集团。在这种有需求有供给的情况下，公用事业市场化的过程可能伴生权钱交易、国有资产流失等腐败风险。以供水行业为例子，“一些地方政府出售国有水行业资产动机不纯。”许多城市出售水行业所得资金直接由政府支配，甚至用于搞形象工程，有一些地方政府欠债无力偿还，便打起了出售的水行业资产的一本万利的主意。在市场化的具体操作上，往往是政府直接操作，绕过地方人民代表大会及上级政府的批准，失去了监督和制约，贱卖国有水行业资产，签订不平等的合同条款，个别领导捞取了政治资本，给公共利益和该行业的长远发展留下了巨大隐患。20世纪九十年代中期，东北某市与某大跨国水务公司签署协议，使该公司先是得到了丰厚的固定回报，终止协议后，又使市政府溢价回购。事后，据某咨询公司计算，这一进一出，加之利润，外方得到了50%的超额利润。当然，代价是惨重的，该市主要负责谈判的自来水公司总经理（后来升为市府秘书长）被判无期徒刑，而水公司则连年亏损。这种腐败造成的后果必然由社会公众承担。退一步讲，即便政府在公用事业民营化过程中没有设租护租的主动性，但基于力量的不对称，也可能造成公共利益损失的风险。以外资进入我国水行业为例，大型跨国企业在和中国地方政府就公用事业民营化进行谈判时，至少有两个不对称：第一，信息，经验不对称。一方是有百年历史的全球跨国企业，另一方是缺少国际经验、国际法律知识、金融信息的相对年轻的地方官员。第二，财富，影响不对称。跨国水务公司实力雄厚，其营业额收入相当于中等国家的GDP。它们可以动用政治、外交资源，甚至搬出议员、大使、政府部长乃至国家元首施加政治影响，为其争取最好的条件。正是这种不对称性，导致一些国外企业轻而易举地获得了某些地方政府三十、四十以至五十年的特许经营权。几十年乃至半个世纪以后，公用事业领域的发展变化将