关于对环保法限期治理制度执行情况及修改建议.doc

精选资料关于对环保法限期治理制度执行情况及修改建议一、我省限期治理制度执行情况近年来，全省环保部门结合环保专项行动，先后对皮革、涉铅、电镀、选矿、食品、制药等污染行业开展专项执法检查，依法严肃查处一大批超标排污的违法企业，对部分违法企业还责令限期治理。同时强化后督察，监督限期治理企业限产、限排或停产整治。督促企业认真开展整治工作。限期治理作为环保部门执法手段中重要的行政强制措施，对于全省重点流域整治，深化饮用水源地环境整治，确保饮用水源安全，重点污染源监管，主要污染物减排，改善区域环境质量，发挥了积极、不可替代的作用。2008年，全省累计对407家排污企业(单位)进行限期治理，2009年，达到550家，2010年由于环保部门制定的限期治理管理办法（试行）（2009年9月1日施行）对限期治理的适用情形、判断、决定步骤进行了严格规范后，我省限期治理项目有所下降，根据统计数据有534家（注：根据抽查情况，实际数字远低于上述家数，许多地方限期治理项目数基本为零）反映了限期治理管理办法（试行）存在不少问题，对环保部门执行限期治理制度造成了不小的阻碍。二、现行水污染防治中限期治理制度规范目前水污染防治的限期治理制度以水污染防治法第74条+限期治理管理办法（试行）来进行规范。由于水污染防治法中对限期治理的适用范围、判断步骤、决定程序等具体操作程序未作规定，在具体执行限期治理制度时，基层环保部门只能按照限期治理管理办法（试行）的规范来执行，然而由于限期治理管理办法（试行）存在一些问题，反而使限期治理管理办法（试行）成为环保部门执行限期治理制度的障碍。为了使限期治理制度更好的发挥作用，我们希望借环保法重新修订之机，通过上位法对限期治理制度进行科学合理的规范，以纠正现行的限期治理制度存在的问题。三、限期治理管理办法（试行）存在的问题1限期治理管理办法（试行）办法中限期治理的适用情形不科学、不合理。目前办法所规定限期治理适用的情形是“超标或者超总量可能是由水污染物处理设施与处理需求不匹配原因造成”，而“水污染物处理设施与处理需求不匹配”则是一个结论性意见，而不是一种具体的情形。如果要从字面或者实践中的情形来解释所谓的“水污染物处理设施与处理需求不匹配”则只有两种具体情形：一是污水处理超环评审批规模的，违反环评、三同时制度类的情形；二是污水处理设施不正常适用。如果说第一种情形办法通过“不适用情形”已将其界定在其外（这是环评法、水污染防治法中规定的，是应当的，也是实践中可以查证区分的），那么办法中“不适用情形”的第（三）项将这第二种情形界定在其外则很不科学。试想一个通过环保验收，原本可以处理同样的污水达标的污染治理设施，现在发生超标的情形除了说明治理设施运行不正常的情况，还能是什么呢？事实上一个污染治理设施发生超标，不用其它取证就可以说明污染治理设施运行不正常，反之，如果想证明超标了治理设施还是正常运行则是很困难，甚至是不可能的（逻辑和实践都是如此）。因此，即便严格按程序请专家进行论证，也很难得出“在没有新增处理量的情况下，原来可以处理达标的治理设施现在运行还是正常的，但是水污染物处理设施与处理需求不匹配”这样矛盾的结论。办法出台前，我们主要是针对一些企业治理设施老化的情形适用限期治理，但是“设施运行不正常”情形也正是设施老化的表现形式。因此，我们建议办法第三条应删除第（三）项的情形。2.现行限期治理的判断决定程序繁琐复杂，且难落实。目前在办法实施过程中，基层环保部门普遍反映办法第九条的【判断步骤】过于繁琐复杂，也易成为企业指责环保部门执法程序不当的借口和理由。办法第九条第（一）项规定“组织环境监测机构按照污染源监测规范规定的采样频次，对污染源在生产周期内所排水污染物进行监测”，这样规定一是加大了基层监测的负担，往往要监测多次，取证成本大大增加；二是打草惊蛇，使企业迅速改变生产或治理设施运行状态，使执法人员难于再次取到超标的监测数据。办法第九条第（二）项“技术评估：组织行业生产专家、污染物处理技术专家和企业代表，采用工艺流程分析、物料衡算等方法，对排污单位水污染物处理设施与处理需求是否匹配进行分析评估。”该规定在基层执法实践中也很难执行。要有什么资质的人员的才是专家?专家费用如何开支？技术评估会议各方意见不一如何确定？更困难的是如上所述根本就很难得出“在没有新增处理量的情况下，原来可以处理达标的治理设施现在运行还是正常的，但是水污染物处理设施与处理需求不匹配”这样矛盾的结论。因此，建议删除或简化第九条规定的判断步骤。3.实践中已暴露、证明了办法关于限期治理适用情形的缺憾。从目前实践中，已发现不少企业超标排污，但最终却无法对其适用限期治理，就是因为企业往往承认超标是因为设施运行不正常所致，而执法者或者专家则无法证明其设施运行还正常（案例见附件）。办法中“不适用情形”的第（三）项已成为排污者规避限期治理的“保护伞”，只要有意让治理设施不正常运行，就可以不被限期治理。对于那些无法达标的排污者来说，让设施不正常运行不但可以节省运行费用，所面临的处罚也更轻，正是突出反映了办法规定不合理的缺憾，所以这一规章漏洞应尽管修补。（4）设置级别管辖易造成监管漏洞。限期治理管理办法（试行）第四条：“【级别管辖】 国家重点监控企业的限期治理，由省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门决定，报环境保护部备案。省级重点监控企业的限期治理，由所在地设区的市级环境保护行政主管部门决定，报省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门备案。其他排污单位的限期治理，由污染源所在地设区的市级或者县级环境保护行政主管部门决定。”实践反复证明，设置级别管辖的大多只会造成 “上级看不到，下级不能管”的监管漏洞。三、关于重构限期治理制度的建议(一) 借鉴刑法中关于“死缓”、“累犯”模式为有效推进限期治理工作的开展，我们建议环保法应重新修改适用情形、判断步骤等条款。（1）如果将“责令关闭”看成对企业判处死刑的话，那么“限期治理”则可以看成“死缓”，限期治理制度适用情形可以借鉴刑法中关于“死缓”、“累犯”惩处的模式来修改，刑法第48条“对于应当判处死刑的犯罪分子，如果不是必须立即执行的，可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准。死刑缓期执行的，可以由高级人民法院判决或者核准。”第50条“判处死刑缓期执行的，在死刑缓期执行期间，如果没有故意犯罪，二年期满以后，减为无期徒刑；如果确有重大立功表现，二年期满以后，减为十五年以上二十年以下有期徒刑；如果故意犯罪，查证属实的，由最高人民法院核准，执行死刑。”第65条“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚，但是过失犯罪除外。前款规定的期限，对于被假释的犯罪分子，从假释期满之日起计算。”（2）科学界定适用范围，区分“污染治理设施运行不正常，或者未经环保部门批准拆除、闲置污染物处理设施，”条款适用范围，并做好衔接，防止排污者利用该条款，规避限期治理。（3）限期治理作为一种影响重大的行政强制措施，应当符合现实，审慎适用，适用条件不能过严，也不能过宽。原环保法第29条“对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。”“严重污染”作为限期治理适用情形失之过严，且概念模糊，如何确定严重污染不明确。而水污染防治法第74条“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”将“超标或超过重量控制指标的”作为限期治理条件适用情形失之过宽，现实中排污者超标排污是十分普遍的现象，且环保法管理的是各种污染防治，要适用水、气、声、渣、电磁辐射等各种标准，目前很少有企业能完全达到各种环保标准的，如严格按该条执行，则排污者普遍需要适用限期治理，因此实际中根本无法执行。建议限期治理条款可作如下规定：有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理：排污者第一次被发现超标或者超过总量控制指标，被环保部门责令限期改正后一年内又发现两次超标或者超过总量控制指标的；排污者第一次被发现不正常使用污染物处理设施，或者未经环保部门批准拆除、闲置污染物处理设施，被环保部门责令限期改正后一年内再次实施上述违法行为的；排污者造成环境污染事故，根据实际情况，不必责令关闭的。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；期满后一年内仍被发现超标、超过总量控制指标、不正常使用污染物处理设施、未经环保部门批准拆除、闲置污染物处理设施等任一情形的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。注：上述的期限或者次数应经科学调研论证后确定。(二) 借鉴道路交通安全法累积记分制度模式重构限期治理制度，还可以借鉴道路交通安全法累积记分制度进行修订。道路交通安全法第二十四条 “公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人，扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。 对遵守道路交通安全法律、法规，在一年内无累积记分的机动车驾驶人，可以延长机动车驾驶证的审验期。具体办法由国务院公安部门规定。”限期治理条款可作如下规定：县级以上地方人民政府环境保护主管部门对排污者违反法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。环保部门对累积记分达到规定分值的排污者，责令限期改正、限期治理、直致报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。限期治理期间，由环境保护