论我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善

论城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善摘要：随着我国市场经济的快速发展，我国社会结构发生了重大变化，这导致城市流浪乞讨人员成为我国社会中最为关注的焦点问题之一。城市流浪乞讨人员的存在反映了我国社会在发展过程中的各种问题。而以政府部门为主导的城市流浪乞讨社会救助制度的建设和完善是我国社会发展过程中实现保障民众基本生活权益以及促进和谐社会建设的重要途径和手段之一。因此在政府职能转变的今天，如何进一步完善城市流动乞讨人员社会救助管理制度成为我国政府部门创建“服务型政府”中亟待解决的重大问题之一，也是我国公民社会建设的主要内容之一。 本文应用公平公正、制度保障和公共选择理论，在借鉴了国外城市流浪乞讨人员社会救助管理体制的经验之后，结合城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的现状及存在的问题，提出了完善城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的措施和建议，期望能够对城市流浪乞讨人员社会救助管理制度起到一定的推动作用。 通过本文的分析发现，目前城市流浪乞讨人员社会救助管理制度还存在大量的问题，主要包括救助范围设定不全面、对象标准难操作、权职内容不明确等问题，而造成这些问题的原因主要有历史发展问题、经济发展以及社会发展的原因造成的。纵观国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的发展来抗，采用分类救助和民营救助模式成为国外城市流浪人员社会救助管理制度发展的趋势，同时国外在救助内容上十分重视流浪乞讨人员社会发展权益的救助。因此针对城市流浪乞讨人员社会救助的完善，主要从制度立法层面的完善以及现行制度内容的自我完善二个层面展开，对城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的完善具有重要的意义。关键词：城市，流浪乞讨人员、社会救助，管理制度Abstract: with the rapid development of Chinas market economy, great changes have taken place in Chinas social structure, which leads to begging has become the focus of most concern in our society city street. City beggars reflect the presence of various problems in our society in the development process. With the government as the leading city street construction for social assistance system is perfected and safeguard peoples basic rights of life during the social development of our country as well as one of the important ways to promote and means of building a harmonious society. Therefore, in the transformation of government functions today, how to further improve the city flow and beggars management system has become Chinas government departments to create one of the major problems of service type government, is also one of the main content of the construction of civil society in china.In this paper, application of fairness and justice, system security and public choice theory, on the foundation of the management system of foreign beggars city experience, combined with the Hangzhou city street begging personnel social assistance management system present situation and the existing problems, proposed consummates the Hangzhou city street begging personnel management measures and suggestions of social assistance system, look forward to the Hangzhou City Urban Vagrants and beggars management system plays a certain role in promoting.Through the analysis found that, at present Hangzhou City Urban Vagrants and beggars management system still has many problems, including the concept, legal aid is not the policy system is not perfect, relief management system has not been established yet and assistance to recipients in social development rights is not enough, and the main reason to cause these problems are history. Economic development and social development, cause the reason. The foreign development city wandering beggars management system to resist, the classification of aid and private aid mode become the foreign city vagrants social assistance management system development tendency, also in foreign assistance content attaches great importance to the vagrants and beggars social development rights relief. Therefore, to perfect the beggars Hangzhou city street, mainly from the perfect legal relief system, rescue personnel target partition, aid management and city puts forward measures and suggestions to improve the assistance from several aspects such as the social rights of beggars, is of great significance to perfect the beggars management system of Hangzhou city street the.Keywords: City, vagrants and beggars, social assistance, management system目录摘要1第一章 导论5第一节 研究目的意义5第二节 国内外研究现状6第三节 研究思路与方法9一、研究思路9二、研究方法10第四节 研究框架及创新之处10一、研究内容及框架10二、创新之处11第二章 社会救助管理制度的基础理论12第一节 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度概述12一、概念界定12二、制度内涵13三、制度特点14 四、制度价值16 五、救助对象17第二节 社会救助管理制度的理论依据19一、制度保障理论19二、公正理论20三、公共选择理论20第三章 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度综合分析21第一节 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度自身存在的问题21一、制度基础不充分21二、范围设定不全面，对象标准难操作22三、权职内容不明确23四、配套内容落后，衔接性不强24第二节 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度存在问题的原因25 一、历史原因25 二、社会原因25三、经济原因26四、流浪乞讨人员自身的原因27第四章 国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的经验借鉴与启示28第一节 国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的经验28一、英国28二、美国29三、国外其他国家31第二节 国外城市流浪乞讨人员社会救助管理制度对我国的借鉴32一、分类救助的实施32二、民营化救助模式32三、注重发展权益的救助32第五章 完善城市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的途径和方法34第一节 立法层面的完善34一、基本立法层面34二、特殊立法层面34第二节 现有制度层面的自我完善36一、确立分类救助制度36二、建立资金支持管理制度37三、优化跨部门、跨区域的协同管理制度38第六章 结语40参考文献：41致 谢45 第一章 导论 纵观人类文明的发展史，我们看到而且必须承认，城市流浪乞讨人员是其中一抹挥之不去的阴影。事实上，城市流浪乞讨人员所构成的特殊社会群体古已有之，各国皆然。城市流浪乞讨人员救助作为社会救济的一个重要组成部分，是社会救助最早的内容和发端。我国历朝历代的统治者对城市流浪乞讨人员都采取了不少治理措施。新中国成立以来，在不同的历史时期，我国政府对城市流浪乞讨人员施行的救助措施和管理方法不尽相同，先后经历了从管制到救助、从强制到自愿、从管理到服务的转变过程。2003年8月1日，国务院正式出台了.城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法(以下简称.救助管理办法)，同时废止.城市流浪乞讨人员收容遣送办法(以下简称.收容遣送办法)，随后不久民政部又颁布了.城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法实施细则(以下简称.办法实施细则)。.救助管理办法较之.收容遣送办法，无论是制度设计理念还是制度执行方式都更为人性化，体现了以人为本的思想，但任何制度都不可能是完美无缺的，.救助管理办法也不例外。.救助管理办法制度设计上的缺陷及其实施环境的限制导致其在执行过程中产生了许多亟待解决的新问题。因此，研究我国当代城市流浪乞讨人员社会救助管理制度，寻求其改进措施对于进一步建立健全社会救助体系，进而对社会转型期我国公共政策的调整以及“以人为本”的立法和执法理念的提升都具有重要意义。基于以上分析，本课题的写作初衷源于自己的本职工作，我就职于社会福利院，如今救助管理站人员输入量不断增长已经成了我们福利院的特点，还源于本人对社会生活和国家相关政策的发展认识兴趣上，进而选择这个课题的，它对于完善我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度有着重要的指导意义。 第一节 研究目的意义 古今中外，历朝历代，无不有乞讨现象存在。作为人类社会一种本应消灭的历史现象，乞讨与文明相悖，却长期存在，并成为一种亚文化群体，病态地存在着。尤其是改革开放以来，随着经济体制改革的深入、城市化进程的加快、户籍管理的放松、城乡发展不平衡等原因，一度在城市几近绝迹的乞丐又死灰复燃，而且规模越来越大。他们的大量出现给社会带来了这样或那样的诸多问题，比如社会稳定、国家形象、犯罪问题、社会公平与公正问题、道德问题、公共卫生问题等等。对于乞讨人员的治理问题，一直都是各个王朝、各个国家、各级政府必须面对的一个最为棘手的问题。 目前，我国对城市流浪乞讨人员的社会救助主要是依靠政府救助，救助依据是2003年8月1日实施的城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法(以下简称.)，实施机构是救助管理站。可是救助管理办法实施后，出现了许多问题，例如有：求助对象广泛，甄别工作难度大；救助方式单一，难以适应救助对象的多种需求；管理人才缺乏，专业培训和专业技能不足，等等。救助的效果也十分的有限，突出表现在许多城市流浪乞讨人员宁愿流浪街头都不愿意到救助站接受救助。对城市流浪乞讨人员进行救助是政府责无旁贷的责任和义务，也是社会文明进步的内在要求，政府对城市流浪乞讨人员进行救助管理，不仅在理论上有着重要的探讨价值，而且在现实层面也具有重要意义。 第二节 国内外研究现状一、国外研究现状由于发展背景与发展程度的差异，相对于国内来讲，国外在城市流浪乞讨人员社会救助问题上的研究较为完善与成熟，甚至在某种程度上来讲其实践发展要领先于其理论研究现状。由于国外在城市流浪乞讨人员社会救助管理与实施上的成熟与完善，流浪乞讨人员的合法权益能够得到较为全面地保护，这都使得国外学者尤其是近现代以来在该方向上的研究关注较少，因此本文主要搜集与归纳的部分研究现状与观点如下：国外对城市流浪乞讨人员社会救助的关注最早从英国开始，从十三世纪末期开始，英国使陆续以政令、法令的形式对城市流浪乞讨人员的救助予以规定，例如1349年的劳动法令，同时包括此后颁布的亨利八世法令、1572年的伊丽莎白女王国王法令等，分析这些法令内容，我们可以发现，英国针对流浪乞讨人员的治理态度是从最初的禁止流浪乞讨行为逐渐发展到由政府出面承担对城市流浪乞讨人员的社会救助责任。在继承旧有法令制度的基础上英国于1601年颁布了体系化的社会救助法律即济贫法，该法的实施标志着英国社会救助体系的基本形成，并对其它国家在包括城市流浪乞讨人员社会救助方面的立法保护、制度完善与实施等方面提供了参照与借鉴，例如德国汉堡市与爱尔福伯市均在英国济贫法的基础上结合本地区流浪乞讨人员的实际情形进行了改进与完善，诸如培训就业、提供劳动机会等措施使西方国家的社会救助制度发展实现了新的提升。但是近代以来，部分社会学家、政治经济学家也对此进行了相应的研究与批判，英国的马尔萨期就认为16至17世纪的英国社会救助管理制度就存在缺陷，他的观点主要包括：完全救助不仅损害正常劳动群体的利益，同时也损害自由与自立精神；救助不存在永久性，长远来看必须重新塑造救助对象的劳动能力；征收救济税和实施短期劳动。贝弗里奇报告的问世是在更大的社会救助概念下对包括城市流浪乞讨人员在内的社会弱势群体予以权益保障的理论性文件，它以福利保障取代社会救助，并认为类似社会救助的国家福利保障并非只是流浪乞讨人员等群体的专属权利，应该推广至所有未被社会保险覆盖的群体中，并且该种保障也必须是阶段性且以保障对象再次劳动为止。该种理论被英国政府接受并推广至大部分西方国家，成为西方国家现代社会福利保障制度的理论奠基石。此后，国外就专门性针对城市流浪乞讨人员问题进行了琐碎的研究，但由于国外社会福利制度与社会救助体系的完善，使得研究视角更多地偏重于福利制度与社会救助体系层面，对城市流浪乞讨人员管理制度方面的研究甚少，即使涉及也侧重于概念、定义、类型等浅层次分析，更多时候是被笼统提及，同时，基于我国与西方国家在国体、国情等方面的较大差异，对国外相关方面研究的借鉴与指导意义并不大，我们还是要强调结合我国发展背景与现状下进行城市流浪乞讨人员救助管理制度的研究。二、国内研究现状迄今为止，对我国当代城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的研究主要围绕收容遣送办法和.救助管理办法这两项具体政策展开，且多刊载在报纸和期刊上。早在2000年关于收容遣送制度弊端的批判和呼吁废止收容遣送办法的文章就已经出现，其中比较有代表性的有程刚的收容遣送面临改革、刘仁文的收容遣送不宜继续保留、王克先的收容遣送制度应予废止、谢川豫的论现行收容遣送制度存在的弊端及立法完善等。2003年，“孙志刚事件”发生后，举国哗然，收容遣送制度一夜之间成为万夫所指的对象。.从孙志刚事件看收容立法的紧迫性、孙志刚案件的再思考、对收容遣送制度的反思等一系列文章对收容遣送制度进行了猛烈抨击。随后三名博士、五名法学家先后联名上书要求对收容遣送办法进行违宪审查及就孙志刚案和收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。在巨大的舆论压力下，2003年8月1日，国务院紧急出台了救助管理办法，同时废止了收容遣送办法，这也同时标志着我国针对城市流浪乞讨人员的管理迈上一个新台阶。救助管理办法出台之初，获得社会各界一致赞誉。此时的文章多是大力宣扬.救助管理办法的进步性和革命性，如变收容为救助意味着什么民政部有关人士谈、历史性的转变：从收容遣送到救助管理等。然而，随着时间的推移，.救助管理办法制度设计本身的缺陷逐渐暴露，导致其在执行过程中出现了许多亟待解决的新问题，为此理论界开始进行冷静深刻的反思并就如何完善救助管理办法及如何解决当前我国城市流浪乞讨人员救助管理问题提出了不少切实可行的对策和建议。张千帆从宪法学的角度，对流浪乞讨问题进行分析，指出我国各大城市需要在宪法和法律规定的范围内处理这一问题。他认为政府并不绝对地不可以对乞讨和露宿行为进行限制，而是必须保证这些限制符合宪法的基本要求。关健就救助管理办法实施后出现的新群体职业乞丐进行了深入研究。他在对职业乞丐的新特征、分类、形成的社会因素和个体心理因素进行分析的基础上就如何防范和控制职业乞丐提出了相应的对策。白金燕在其文章救助管理问题辨析与政策应对中指出“大城市流浪乞讨人员增多；相关治安管理措施不配套；救助管理站数量少，条件差；缺少相应的社会慈善组织、机构”等是当前我国城市流浪乞讨人员救助管理工作面临的主要难题。针对上述难题，她提出以下几点建议：第一，从市场入手，解决街头乞丐增多问题；第二，加快健全社会管理配套措施；第三，合理布设救助点；第四，大力推进社会化救助；而在与本次研究命题相关的研究成果方面，范围在论城市流浪乞讨人员救助管理制度一文中对我国城市流浪乞讨人员救助管理制度从内涵、特点、变迁、对象、原则等角度进行了概述，并在具体分析我国城市流浪乞讨人员救助管理制度现状的基础上指出了存在的问题，分析了问题产生的原因所在，最后从立法完善、制度自身完善等层面提出了完善路径安柏宇在我国流浪乞讨人员救助制度之完善的文章中对我国城市流浪乞讨人员救助管理制度进行了学理分析，提出了完善该制度的现实需要，并在借鉴国外经验的基础上从完善社保体系、加强立法、增强社会协同等角度提出了具体的建议与对策；马欢在城市流浪乞讨人员社会救助制度的设计缺陷与改进路径一文中对我国流浪乞讨者、施助者、政府进行了主体分析，并认为政策实施中的内外制度不平衡问题是导致现行救助管理制度实施不畅的原因所在，最后从宏观、微观二个层面提出了相应的解决途径与方法。 如上所述，近年来城市流浪乞讨人员救助管理问题日益引起社会各界的关注，但即便如此，从整体上看关于这方面研究的文献资料和专著仍很少，体系化、系统化不足，且其研究大多集中在当代救助管理制度的某一方面，或是探讨其制度设计的局限性，或是反映其实施过程中遇到的问题，对其进行一个系统全面探讨的专题研究不多。为此，运用有关政府职能、公平与正义及政策系统分析等理论，对此问题进行深入挖掘具有很强的现实意义。第三节 研究思路与方法一、研究思路本通过对城是城市流浪乞讨人员社会救助制度的研究，从目前的救助现状、存在的问题以及导致这些问题产生的原因进行了分析，同时对国外针对城市流浪乞讨人员社会救助制度进行了详细的分析，从中取得了先进的救助理念和发展模式，在此基础上，结合我国目前城市流浪人员社会救助管理制度的现状以及存在的问题，提出了完善我国城市流浪人员社会救助管理制度的改进措施和建议，进而促进我国城市流浪乞讨人员社会救助体系的完善，对于我国城市流浪乞讨人员社会救助体系的发展具有十分重要的意义。二、研究方法本文在研究的过程中，主要采用了比较研究方法、综合研究方法和文献综述研究方法。城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是一个涵盖了管理学、经济学、社会学、伦理学、法学、哲学等学科的综合性复杂概念。因此本文研究城市城市流浪人员社会救助管理体制的问题方面从不同的层面和不同的角度对此问题进行了研究，使得本文的研究更加全面，更具有代表性。国内外学者对的研究文献较多，这些研究文献对本文的研究具有很大的参考价值。文献分析法是从研究的课题出发，在综合分析国内外研究文献的基础上，找到研究课题的可切入点和文献空白之处，确定研究的内容和视角。本文在大量分析了国内外学者对流浪乞讨人员社会救助体系管理制度的基础上，在研究的过程中大量借鉴了现有的研究成果，特别是国外先进的研究成果，在此基础上对本文研究的相关问题进行了论述国外针对流浪乞讨人员社会救助的社会保障体系相对比较完善，因此本文在研究的过程中利用比较研究分析方法，探讨了国外发达国家在城市流浪乞讨人员社会救助管理体制中的做法，吸收其中先进的经验，为提出城市城市流浪乞讨人员社会救助体系的完善措施和建议提供了大量的借鉴价值和意义。第四节 研究框架及创新之处 一、研究内容及框架 本文首先分析了我国城市流浪乞讨人员救助管理的现状、存在问题及问题的原因，提出目前城市流浪乞讨人员数量增多，救助效果不明显的主要原因是由于我国现行的城市流浪乞讨人员救助制度体制单一，管理方式滞后，针对性不强等。并结合我国流浪乞讨人员救助管理工作实际，提出了从国家层面、救助机构层面、社会层面治理城市流浪乞讨人员问题的多元化的救助体制，以期促进对城市流浪乞讨人员社会救助工作更好的发展，更有效地治理流浪乞讨问题。本次研究的技术路线如图1.1所示。确定研究课题：论城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善提出问题国内外研究现状技术路线、研究方法等研究基础现状描述城市流浪乞讨人员救助管理制度现状研究分析问题问题及原因分析城市流浪乞讨人员救助管理制度的完善路径国外经验借鉴解决问题制度完善的途径及方法图1.1 研究的技术路线图二、创新之处 在借鉴当前理论体系知识下，对城市的流浪乞讨人员救助管理制度的问题提出建议，帮助更多的流浪乞讨人员过上基本保障生活。城市的城市流浪乞讨为调查研究对象，探析到乞讨人员的基本情况、市民群众 以的态度、流浪乞讨人员呈现特点。 流浪乞讨人员泛滥的原因。找到当地城市流浪乞讨制度的不足问题，出在其方面的对策建议。本文研究的可能创新之处在于针对城市流浪人员的特点，重点关注了在城市流浪乞讨人员社会救助中引入维护城市流浪人员的社会发展权益的救助内容。第二章 社会救助管理制度的基础理论 第一节 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度概述 一、概念界定 （一）城市流浪乞讨人员我国相关制度对城市流浪乞讨人员的身份界定给出了明确的界定，2003年出台发布的救助管理办法中对城市流浪乞讨人员给出了明确的定义，该管理办法中认为城市流浪乞讨人员是指“因为凭借个人自身因素无法解决食宿问题，同时没有可投靠的亲戚朋友，也不享受我国城市最低保障政策和农村五保户政策，正在城市中流浪，以乞讨为生的弱势群体。”同时办法中规定了城市救助站对这一群体应该实施社会救助的规定，城市救助站有责任对城市流浪乞讨人员提供相关的救助，是民政部门进行社会福利和社会慈善的管理机构，城市救助站对于同时符合以上四个条件的城市流浪乞讨人员实施救助工作。（2） 弱势群体 弱势群体是经济和社会发展的不平衡中产生的特殊群体，弱势群体也被称为是社会脆弱群体以及社会弱者群体，这一概念是用来衡量社会经济发展和权利分配不平衡、社会结构以及财富分配不均等的社会概念。社会弱势群体在政治学、社会学和政策学中是一个核心的概念。纵观学术界对弱势群体的定义可得知：弱势群体主要是指：在经济和社会发展中，依靠个人的能力难以达到整个社会制定的最低生活标准的群体，在生活、安全、发展以及社会保障等各方面都处于社会平均水平之下的人群。弱势群体是一个相对的概念，随着经济和社会的发展，弱势群体这一概念也会发生重大的变化，其标准与整个社会发展水平之间紧密联系在一起。弱势群体主要分为两个类型，即生理和社会两个方面。前者主要是指在身体各方面存在重大缺陷而导致成为弱势群体；后者主要是指因为下岗、失业以及社会变迁等因素形成的弱势群体。城市流浪乞讨人员是弱势群体中最为特殊的群体，他们长期生活在社会标准之下，主要是因为生理方面的缺陷以及社会发展造成的。（3） 流动人口 流动人口是我国社会中最为主要的群体之一，主要是指在户口没有变更的前提下，进入非户口所在地进行长期的经济活动或者其他社会活动的人群。这一个概念中不包括去外地就医、探亲、出差旅游等非从事劳动或者非经营活动的人群。随着我国生产结构的不断变化，农业人口大量进入城市，形成了我国流浪人口大军。城市流浪乞讨人员虽然并没有从事生产经营活动，但是从乞讨的性质来看，这一群体能够存乞讨中取得相应的经济收入，从其他人群中活动的转让的劳动价值，因此城市流浪乞讨人员也属于流动人口。 二、制度内涵 收容遣送制度是我国社会救治管理制度中的一部分，因此在探讨城市流动乞讨人员社会救助制度之前理应对收容遣送制度进行大体的分析。收容遣送制度是救助管理制度的前身，对于就是管理制度的发展起到了巨大的推动作用。城市流浪乞讨人员收容遣送制度是政府有关部门对生活无依无靠的相关人员提供衣食住行等方面临时救助的一种制度。而城市流浪乞讨人员社会管理制度是特定政府部门给予城市流浪乞讨人员在物质方面实施的一种临时社会保障制度，两者之间具有很大的相似性。城市流浪乞讨管理制度的出发点是社会保障制度，这也是国内外学者研究城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的出发点，因此本文首先对对与之相关的制度概念进行分析。（1） 社会救助 社会救助是指国家相关部门按照相关法律法规的规定，根据其制定的程序和标准，对生活困难的人员提供资金、实物以及其他手段，为生活陷入困境的相关人员提供生活保障的一种措施。社会救助的主体除了政府部门以外，还包括社会上其他非盈利组织、慈善组织以及各种形式的民间救助。（2） 行政救助 行政救助是行政管理和行政法中的概念，其主要是指具有行政救助责任的行政主体对有需要的行政相对人提供救助的一种行政行为。此种救助中的主体是行政主体之一，也就是说行政救助不包括民间救助。（3） 救助管理城市流动乞讨人员的救助管理就是指具有具有法定责任的相关行政部门对城市流浪乞讨人员在生活和物质两个方面实行的一种救助管理，其在性质上属于一种临时性的社会保障措施。从以上的分析中可以看出，社会救助制度属于一种临时性的社会保障制度，社会救助管理是一种行政救助措施，包含在行政救助制度中。具有区别的是，救助管理制度是一种具体的，有针对性的救助制度，救助管理的对象明确、具体、细化。城市流浪乞讨救助制度的范围更加广泛，其中对于未成年城市流浪乞讨人员以及具有重大精神疾病的城市流浪乞讨人员的救助也包含在其中，并且制定了详细的救助计划。因此笔者在研究城市城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的过程中，主要的研究对象界定于行政救助范围内，主要分内国家行政机关对城市流浪乞讨人员实行的临时性社会保障救助制度中存在的问题以及对策。 三、制度特点随着国外工业革命的兴起和发展，现代社会保障制度逐渐取得了完善，是人类社会发展的产物。同时流浪乞讨救助管理制度也是在生产力与生产关系发展到一定程度之后的产物，其发展状况标志着社会的发展程度以及社会进步的幅度。城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是我国整个社会保障体系中的一部分，但是由于城市流浪人群的特殊性，因此城市流浪乞讨人员社会救助管理制度与其他社会保障制度之间存在一定的差别，具体来讲，城市流浪乞讨人员社会救助管理制度主要具有以下几个方面的特点： （一）救助管理制度的确定性 流动乞讨人员救助管理制度具有确定性的特点，其主要包括两个方面的内容：一是救助主体是具有行政行为主体的政府行政相关部门，另一方面是救助的对象是城市流浪乞讨人员。前者主要是在法律赋予的行政权限，也就是说行政机关是法律法规授予社会救助管理履行权利和义务的机构，如果救助内容超出法律和法规的规定，那么行政机关没有救助的权利和义务。城市流浪乞讨救助管理的对象时城市流浪乞讨人员，其救助对象必须符合城市流浪乞讨人员的定义。 （二）救助管理制度具有行政性 城市流浪乞讨人员社会救助管理制度的实施主体是政府行政部门，其进行救助管理是按照法律规定而进行的一种行政行为，相关部门实施救助管理这一行政行为具有直接的法律责任。城市流浪乞讨人员救助制度中救助主体与救助对象具有平等性，而且救助对象是一种双方自愿的行为，没有强制性。因此社会救助管理制度是一种行政行为，具有行政性。但是这一行政行为的发生必须要保障被救助者的合法权益，是征得救助对象同意的一种救助行为。 （三）救助管理制度具有法律性 城市流浪人员救治管理制度是一项法律制度，其救助程序和救助内容必须在法律规定的范围内进行。救助管理制度的救助主体是权利和责任相统一的行政机关，在对城市流浪乞讨人员进行救助的过程中，必须根据相关的法律法规承担相应的法律义务。如果城市流浪乞讨人员符合.救助管理办法中的相关规定，那么行政主体就必须采取相应的救助管理行政行为。城市乞讨人员救助管理行政主体如果不按照相关法律规定的事项履行救助义务，那么就必须承担相应的法律责任，在情节严重的情况下，可对其追求法律刑事责任。 （四）救助管理制度具有受益性维护城市流浪乞讨人员的基本权益，保障其正常的生活是流动乞讨人员救助管理制度的主要目的和意图。城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是国家机关为了保障流浪乞讨应有的基本权利的一项社会保障制度，接受城市流浪乞讨人员救助行为的被救助人能够从救助中受益。其受益主要分为两个方面：意识在物质方面得到帮助，城市流浪乞讨人员能够从中得到食宿方面的帮助；另外一方面是城市流浪乞讨人员公民权益上的受益，城市流浪乞讨人员社会救助管理制度对城市流浪乞讨人员的救助是在保障流浪人员基本权益的前提之下进行的，通过救助行为，能够帮助被救助者回复基本的生活，帮助他们寻找到亲人或者帮助他们返回家乡。 （五）救助管理制度具有可诉性 从实践来看，城市流浪乞讨人员在接受救助的过程中经常会受到不正当的待遇，救助行为主体在救助的过程中可能会对被救助者的人身自由权和公民权产生侵害。因此为了避免行政机关在救助过程中侵害城市流浪乞讨人员的基本权益，就必须建立相关的申诉制度来规范救助行为。这一制度的建立是保障城市流浪乞讨人员基本权益的重要保障，同时赋予了被救助在进行司法救济的基本权利。在被救助人的基本权益受到侵害时，救助人可在法律规定的范围之内对行政行为主体的不作为或者违法的行政行为提起诉讼，以保障自身的基本权益。 从以上的论述中可以看出，城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是一种特殊的行政行为。流浪乞讨救助管理制度是国家机关为了保障城市流浪乞讨人员基本权益而根据相关法律的规定实行的一项社会保障制度，国家或者政府部门相关的行政主体必须承担救助义务。同时，城市流浪乞讨人员社会救助管理制度也是国家机关为了维护整个社会的稳定，保障整个社会公众的利益和基本权利而实行的一种临时性救助的行政制度。因此流浪乞讨救助管理制度必须按照法律规定的程序和救助内容执行，不能滥用城市流浪乞讨人员救助的权利对整个社会造成不必要的损失。四、制度价值社会救助制度是随着社会的发展而发展的，是国家机关为了维护公民个人利益以及整个社会和谐稳定而实行的一项临时性救助管理制度，是社会工作和行政工作的主要内容。对于维护城市流浪乞讨人员以及整个被救助对象的基本权利和维护整个社会的稳定具有十分重要的意义和价值，其价值主要体现在以下几个方面： （一）保障城市流浪乞讨人员的基本权利 城市流浪乞讨人员社会救助管理制度具有收益性，也就是说通过救助行为的发生，城市流浪乞讨人员能够通过该行为得到帮助。城市流浪乞讨人员是因为个人能力而无法通过其他的劳动或者经营而不得已选择乞讨为生的人员，主要是因为身体原因和社会原因造成的，其在没有外力帮助的前提条件下很难恢复正常的生活。而通过救助行为的临时帮助虽然不能够使得其马上恢复正常的生活，但是通过临时性的救助能够为其提供基本的物质帮助，促进回归家庭或者回归正常的社会生产活动，能够在很大程度上保障城市流浪乞讨人员基本的权利。 （二）有利于“服务型政府”的创建 随着我国社会社会的发展，“服务型政府”的创建成为我国政府部门职能转变的主要目的。在我国社会问题越来越复杂的今天，政府部门职能转变已经成为不可逆转的趋势。而“服务型政府”的创建就是为了更好的促进为社会公众提供公共服务，促进整个社会的发展。而流浪乞讨救助管理制度是公共服务的一种类型，是对城市流浪乞讨人员提供的公共服务。而救助管理制度的行为主体通过城市流浪乞讨人员救助行为的发生为城市流浪乞讨人员提供无偿的公共服务，在保障了城市流浪乞讨人员基本权利的同时，也反映了政府相关行政主体服务社会的行为。因此城市流浪乞讨人员社会救助管理制度是政府公共部门“服务型政府”的一种表现形式，有利于政府职能部门向“服务型政府”职能的转变。 （三）维护整个社会的和谐稳定 城市流浪乞讨人员是在社会发展过程中产生的，是由于社会分配制度和福利体系的不完善而导致的，因此城市流浪乞讨人员的存在对我国社会的和谐发展产生了一定的不稳定因素，如果处理不好，就可能导致我国社会的不稳定。因此流浪乞讨社会救助管理制度在为城市流浪乞讨人员提供临时性救助的同时，在一定程度上可能促进其进一步的发展，可以在很大程度上降低城市流浪乞讨人员的存在对社会发展产生的负面影响，从而能够维护我国社会的稳定，促进我国社会和谐稳定的发展。从以上几个方面的论述可以看出，城市流浪人员社会救助管理制度的存在具有多个方面的价值和意义，是我国社会保障体系中不可获取的部分。随着我国经济和社会的进一步发展，城市流浪乞讨人员社会救助管理制度在实现我国和谐社会的建设，保证公民的基本权利以及政府职能转变方面具有十分重要的意义和价值。同时城市刘让乞讨人员社会救助管理制度也是公民社会发展中不可或缺的部分，因此不论是从个人层面还是从整个社会层面，其都具有十分重要的价值。五、救助对象对于社会救助管理制度所规定的救助对象的规定内容至今来讲，由于实践情况中对于条文规定的内容解读存在差异以及出现中间情况和重叠情况等现象的出现，导致在社会救助管理办法实施至今容易出现对救助对象界定上的模糊，进而使实际救助管理操作出现偏差，因此有必要专门对救助对象及救助原则在内的关键性内容作出更为明晰的诠释，这也当是前当学术界对于城市社会救助研究较为困扰与复杂的问题。 根据对现今有关救助管理办法研究的相关文献的分析与归纳，本文在救助对象的分析上将从自愿救助、适当强制救助二个划分层次进行具体解读。 自愿救助。众所周知，文明社会的标志之一即是个人合法意志不受任何外在力量的强制性干预，即使是基于正当目的的合法保护行为也不应该以违背及践踏当事人个人意志为前提。因此对于社会救助管理行为也是如此，救助管理办法实施细则解释了相关自愿接受救助对象的人员特征，即“1、不能依靠自己的力量解决食宿的人员；2、没有可以投靠的亲戚朋友进行求助；3、没有享受到农村五保户制度或者城市最低生活保障制度；4、正在城市流浪，以乞讨为生的人员。”而不具备前款情形的人员，则不属于救助对象。在这里，我们结合救助管理办法中对于“城市流浪乞讨人员”的定义及以上人员特征的界定可知，我国依据救助管理办法实施的城市流浪乞讨人员救助管理制度在基本救助对象的界定上是较为清晰的，而实践中的具体操作也主要依据该划定依据进行救助，具体的救助管理行为也都是依据尊重个人意愿、核实具备救助事实而实施的自愿、主动被救助，从而摈弃了以往收容遣送制度实施过程中出现的对象扩大化、行为强制化等的弊端，从而更有利于我国城市救助管理制度的实施和工作的开展。 适当“强制”救助。根据对“城市生活无着流浪乞讨人员”的定义及实施细则中有关该部分人员特征的解释，可以明确城市流浪乞讨群体中存在大部分能够自愿且主动寻求社会救助的人员，但不能忽视地则是“生活无着”的“城市流浪乞讨人员”中包含了这样一部分更为弱势的群体，他们就是无行为能力人如精神病人及未成年人、限制行为能力人如老年痴呆人员等，这部分人员由于自身生理或精神缺陷导致无法正当表达其自愿寻求、主动接受社会救助的意愿，但不可排除他们具备救助管理办法中规定的救助情形，但如果论及到具体的救助管理工作则需要对未成年人及精神病人进行区别性分析。就前者而言，由于我国越来越重视对未成年人权益的保护，因此2004年修订之后的未成年人保护法及此后的相关规定如国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见都明确规定了政府对于城市流浪未成年人的“临时监护”和“救助保护”责任，从而使对该部分群体的社会救助已经超出了规定意义与范围上的“社会救助”。而就后者而言，则目前救助“待遇”没有达到前者高度，我国现行的法律条令、政策法规等都没有针对流浪精神病人救助的内容，虽然实践工作中城市流浪精神病人还是被接受到救助对象范畴当中，但救助内容目前严格上来讲还是处于医疗层面的“救治”，与真正的“救助”还存在一定差距，因此急盼立法与实践工作的进一步完善。 除此之外，还需要在具体救助对象界定中被纳入的人员要包括由于被强制、被胁迫而导致流浪乞讨的人员，学术界将其称之为“职业乞讨人员”，由于这部分人员也原则上符合救助管理办法所规定的情形或情形之一，同时这部分人员更由于被不法分子或集团利用而成为谋利、违法甚至犯罪的工具，对个人人身及社会秩序的危害性更大，因此理所当然应当被列入城市社会救助管理的对象范围之中，并且还需要除开城市救助站之外的强力机构的介入如公安机关等，从而使我国城市救助管理制度的实施更具有综合性与社会价值，而并不仅仅拘限于条文的限制，虽然从规模上来讲，实际需要救助的对象群体范围在扩大，但城市社会救助的本质与核心价值得到了体现，而学术界与实务界也不应该就此放松工作，更应当加强对城市救助管理对象的研究工作。 第二节 社会救助管理制度的理论依据 社会救助制度是当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。救助管理制度是社会救助制度体系的重要组成部分，它是国家专门针对城市流浪乞讨人员的生活救助而制定的一系列制度的总和，是以2003年6月18日国务院颁布的城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法(以下简称.救助管理办法)以及国家民政部2003年7月21日根据.救助管理办法制定并颁布的.城市生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法实施细则(下称.实施细则)为核心的关于对城市流浪乞讨人员实施救助的全部法律规范。主要的相关制度有： 一、制度保障理论 政府的职能通常是保护公民的各项自由、生产公共物品和界定产权。为了保持和平并维护自由，政府还需要履行保护性职能，以防止一些公民受另一些公民的强制，并通过提供公共物品和均等机会、收入保障等实施一套保障制度。对流浪乞丐人员的救助，体现了政府对社会成员基本生存权利的保障，是政府改造社会保障职能的具体行为。流浪乞讨制度是政府为履行社会保障职能而设立的制度，它明确指出政府应该具备的行为规范，运用自身的掌握的社会资源，予以社会调剂，保护弱势群体利益，其他任何组织在这方面都不能替代政府的作用。 二、公正理论 由于社会分工的不同，社会成员对各种资源占有也有所不同。社会差异和社会成员的多元化，形成了一定的社会分层体系。位置较高的社会成员得到的资源较多，而位置较低的社会成员的利益则会受损。对于城市流浪乞讨人员这些弱势群体，他们处于位置较低的社会阶层，他们的利益如果得不到有效保持，有显失公平公正，并极容易与其他阶层造成社会冲突。因此，要给城市流浪乞讨人员最基本的保障，使其拥有平等的发展机会。 三、公共选择理论 政府主体经常通过再分配性的政治干预来谋求其特殊利益。救助管理制度的建立，是因为政府对城市流浪乞讨人员予以救助的制度选择，并将之作为法规的形式赋予强制执行力。而政府之所以对城市流浪乞讨人员选择救助制度，是因为我们需要一个具有完善调剂工作的社会。只有立足于整个社会利益，对初次分配格局进行调整，使每个社会成员基本尊严和基本生存条件能够得到维护和满足，社会成员才能不断发展，社会才能进步，社会质量才能不断提高。 第三章 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度综合分析 第一节 我国城市流浪乞讨人员社会救助管理制度自身存在的问题一、制度基础不充分对于一项法律法规、行政规章等的设计、出台、实施等严格意义上来讲应当具备相应的环境基础及条件，只有在基础牢固和条件成熟的前提下予以颁布和实施才能有效实现设计实践，达到制度规范的预期目标。但就我国救助管理办法而言，其设计基础与实施条件是不充分的，这也就导致在后期的实施过程中出现了诸多问题，制度基础不充分主要表现在以下二个方面：首先，就该制度的出台时机来讲，众所周知，2003年国务院出台救助管理办法是借当年“孙志刚事件”之机颁布的，同时废止了旧有的收容遣送办法，很明显救助管理办法的出台在大众看来具有快速性、突发性，虽然在该事件发生之际诸多学术讨论、社会舆论都认为旧的收容遣送制度具有较多的缺陷与弊端，已不符合当前经济与社会发展的实际需要，