《治安管理处罚法》与《消防法》分析

治安管理处罚法在消防管理中的法律适用分析刘沐炎内容提要本文运用立法法和最高人民法院有关司法解释确定的法律适用规则，分析了消防法和治安管理处罚法中的冲突条款，证明不能直接适用治安管理处罚法对违反消防管理的行为给予拘留处罚。但对于消防法中规定的拘留，可以适用治安管理处罚法有关主体、权限、程序的规定实施。主题词消防管理治安管理拘留法律适用近年来，大量单位怠于整改火灾隐患，新的火灾隐患又层出不穷，凸显了现行消防法在整治火灾隐患中的不足。为了加大执法力度，有些地方尝试适用治安管理处罚条例和治安管理处罚法有关拘留的条款，遏止火灾隐患屡禁不绝的势头，并取得了一定的效果，似已无可厚非。然而，法律有它自己的适用规则，在治安管理处罚法上另辟蹊径，不但在理论上存在争议，在实践中也有违法行政的风险。笔者认为有必要予以佐正。一、直接适用治安管理处罚法的法律冲突治安管理处罚法第39条规定：“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定，致使该场所有发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留。”适用该条规定对拒不整改火灾隐患的单位负责人处以拘留处罚，是有些地方主要适用的法律依据。此外，该法第38条有关违反安全规定举办文化、体育等大型群众性活动的规定，也是似乎可以适用的条款。（一）在消防管理中适用治安管理处罚法的理由消防部门适用治安管理处罚法的规定有一定的道理。首先，从语义上看，治安管理处罚法第38、39条中“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述，可以涵盖消防安全规定；其次，消防安全属于公共安全的范畴，违反消防安全的行为也符合这两条规定所在章节“妨碍公共安全的行为和处罚”的名称；再次，旅馆、饭店、影剧院、娱乐场等场所的消防安全问题，也是实践中最常见的公共安全问题之一；最后，消防部门作为公安机关的分支机构，具有以公安机关名义实施治安管理处罚法的便利条件。不过，这些理由只是说明了在消防管理中适用治安管理处罚法的可能性，而不能解决可行性的问题，因为治安管理处罚法的规定与消防法有冲突。（二）消防法与治安管理处罚法存在的法律冲突消防法第43条第二款规定：“营业性场所有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款：（一）对火灾隐患不及时消除的；（二）不按照国家有关规定，配置消防设施和器材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口畅通的。”对于违法举办具有火灾危险的大型群众性活动的行为，消防法第41条也作了处罚规定。从消防执法的惯例看，这里的营业性场所、大型群众性活动与治安管理处罚法第39条规定的“供社会公众活动的场所”、38条规定的“大型群众性活动”在范围上大多一致，但有关行政处罚的规定却大不相同：一是适用方法不同。消防法第43条第二款和第41条规定的是双罚制，即单位违法的，除对单位处罚外，还要处罚直接责任人员，而治安管理处罚法实行的是单罚制，即只处罚经营管理人员个人；二是对责任人员的处罚种类不同。消防法对直接责任人员规定的是罚款，而治安管理处罚法对经营管理人员规定的是拘留。显然，两个法律规定存在冲突，到底执行哪一个呢？二、消防法与治安管理处罚法的规定不能同时适用既然消防法和治安管理处罚法在同一行为的规定不一致，那么，这两条规定是否可以同时执行、合并处罚呢？这正是有些地方的做法。笔者认为这不可取，因为同一行为同时接受两部法律的管辖，只存在于下述两种情形，而消防法和治安管理处罚法不在此例。（一）事权管辖有分工。一个行为可能触犯多部法律，这些法律往往对事权管辖有不同规定。比如文化部门负责文化产业管理，工商部门负责市场秩序管理，消防部门负责消防安全管理，等等。公众聚集场所擅自开业的行为，可能是未办理消防安全检查手续，可能同时未经工商登记，可能同时还未经公安机关或文化部门的行业许可，这就违反了不同的法律。由于这些违法行为性质各不相同，相关法律可以分别适用，由不同的行政机关依法实施处罚。由此观之，有的地方尝试适用治安管理处罚法第54条有关“未经许可，擅自经营按照国家规定需要由公安机关许可的行业”的规定，对未经消防安全检查合格擅自开业的公众聚集场所采取拘留处罚，就明显不可取，因为消防部门对公众聚集场所的管理不是行业管理，而是安全管理，所办消防安全检查手续属于消防安全许可。但在违反消防管理行为的事权管辖问题上，消防法明确规定，消防工作由公安机关监督管理，并由消防部门实施。正如下文将指出的，违反消防管理的行为在性质上属于违反治安管理的行为，对这样同性质的一个行为，消防部门如果一方面适用消防法作出一个处罚决定，另一方面又提请公安机关依据治安管理处罚法作出拘留处罚决定，就人为切割了事权划分，有滥用权力之嫌。（二）一部法律明确规定准用另一部法律。比如消防法第44条第一款：“违反本法的规定，生产、销售未经依照产品质量法的规定确定的检验机构检验合格的消防产品的，责令停止违法行为，没收产品和违法所得，依照产品质量法的规定从重处罚。”这就是法学上所称的“准用性规范”。据此规定，消防法和产品质量法的规定可以同时适用。消防法和治安管理处罚法相互间没有规定这样的准用性规范。倒是治安管理处罚法（草案）的起草说明指出：“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律对相应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定。”这至少代表了公安部的意见：对违反消防管理的行为径可适用消防法，治安管理处罚法不再调整消防安全管理关系。在此，不得不提治安管理处罚法第18条的规定：“单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照本法的规定处罚。其他法律、行政法规对同一行为规定给予单位处罚的，依照其规定处罚。”该条似乎可以作为同时适用消防法和治安管理处罚法的依据。但要注意，该条规定旨在解决单位责任问题，明确了“单位违法的治安管理处罚以处罚个人为主、对单位的处罚适用其他法律和行政法规”的原则，并未给我们面临的法律冲突提供答案：对单位直接责任人员是依照消防法给予罚款，还是依照治安管理处罚法给予拘留？对于法律规定的冲突，应当按照法律适用规则来处理，而不能在适用法律时断章取义。三、法律适用规则表明，在消防管理中不能直接适用治安管理处罚法在同一违法行为面临两个以上不同法律依据的时候，执法者必须作出取舍，而这要遵守法制统一原则，按照一定的法律规则进行，不能望文生义、随意选择。在法律适用时，要遵守上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法等原则。那么，消防法和治安管理处罚法是什么关系，相似规定又该如何选择适用呢？在这里，我们可以首先排除上位法与下位法的关系，因为消防法和治安管理处罚法都是全国人大常委会制定的普通法律，具有同等法律效力，不适用上位法优于下位法的原则。（一）应当适用特别法优于一般法的原则由于消防法本是脱胎于治安管理处罚条例，在习惯上认为消防管理是治安管理的重要组成部分，违反消防管理的行为也就是违反治安管理的行为。所以，在治安管理处罚法出台后，就顺理成章地认为消防法是治安管理处罚法的特别法。从前文所述治安管理处罚法（草案）的起草说明中，我们可以品到消防法作为治安管理处罚法的特别法的意味。那么按照特别法优于一般法的规则，对于违反消防管理的行为，应当优先适用消防法的规定，除非消防法对违反消防管理的行为没有处罚规定，消防部门不能再选择适用治安管理法。我们看到，消防法对违反消防管理的行为和处罚已经作了规定，而治安管理处罚法的相关规定与消防法又存在冲突，所以，慎重地选择消防法是正确的选择。违反法律适用规则，意味着可能陷入“适用法律、法规错误”的泥潭。（二）新法优于旧法的原则难以单纯适用消防法与治安管理法的地位已定，新法与旧法关系的规则也要看如何适用，因为依常识看，治安管理处罚法出台晚于消防法，一些相关规定与消防法的规定又明显不同，具有“新法”的表面特征。我们面临的其实是“新的一般规定”与“旧的特别规定”的关系，因为从治安管理处罚法第39条的“违反安全规定”、“有发生安全事故危险”的表述来看，其与“消防安全规定”的关系仍然属于一般规定和特别规定的关系，不能单纯适用新法与旧法的规则。最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要中指出：“法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，人民法院原则上应按照下列情形适用：新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定；新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定。”在消防法仍有效执行的情况下，对违反消防管理的行为应当适用消防法，不能适用治安管理处罚法。至此，笔者感到治安管理处罚法第50条第一款第三项中，有关阻碍执行紧急任务的消防车通行行为的处罚规定，“法理命运”有些微妙。因为该规定与消防法第47条第四项规定的是同一事项（这疑与起草说明中“不再重复规定”的初衷相悖），处罚规定却有差异，按照旧的特别规定优于新的一般规定的规则，治安管理处罚法的这条新规定将无法执行！两条规定到底执行哪一条，只能由立法机关作出解释了。四、在消防管理中适用行政拘留的法律途径在消防管理中排除直接适用治安管理处罚法，并不是说治安管理处罚法在消防管理中绝对不能适用。消防法第51条第一款规定：“对违反本法规定行为的处罚，由公安消防机构裁决。对给予拘留的处罚，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定裁决。”在治安管理处罚法实施后，这里的治安管理处罚条例就被治安管理处罚法取代。那么，我们应该如何理解本条规定呢？笔者认为，有三个问题需要梳理清楚：（一）本条所指适用拘留处罚的行为，是指违反消防法的行为，而不是违反其他法律规定的行为。消防法对易燃易爆危险物品管理、妨碍灭火救援、过失引起火灾、不履行组织疏散义务、破坏或伪造火灾现场等行为规定了拘留处罚（第46、47、49、50条）。可见，并不是只有治安管理处罚法才规定有拘留，许多法律（如安全生产法、律师法等）都规定有拘留，拘留的概念已经从治安拘留扩展为行政拘留，不能再一讲拘留就要从治安管理处罚法找依据，如果其他法律规定有拘留的，就要按照这些法律实施。（二）依照治安管理处罚法的规定裁决，是指依照治安管理处罚法规定的主体、程序等规定裁决。根据消防法有关拘留条款实施处罚，在作出裁决时要依照治安管理处罚法的规定实施，这里的“规定”只能是指有关实施处罚的主体和程序方面的规定，而不是说只有在治安管理处罚法同时有有关拘留的实体规定的情况下，才可以依照治安管理处罚法作出裁决。（三）依照治安管理处罚法的规定裁决，允许办案部门具有多样性。尽管行政拘留只能以公安机关名义裁决，但消防、治安、派出所等公安机关的分支机构、内设机构、派出机构，都可以作为办案部门依法提出给予拘留处罚的意见，由所属公安机关决定。所以，对违反消防管理的行为给予拘留处罚，也可以由发现该行为的办案部门办理，这样才