《比较行政体制讲》PPT课件.pptx

四、日本的决策过程,第一节 禀议制的意义,一、禀议制的意义 禀议制的起源 禀议制是明治时代初年以来，在日本政府及私营企业中使用的决策过程的名称。 是一种习惯上的用语，而非法定用语。 一种文件管理方式。 政府传统的重要决策方式，维持日本官僚制的组织、管理、行动形态特色的基础,禀议制别名禀申，也叫伺。具有下级诚惶诚恐地询问上级意向的意思。对禀议制的研究，关于民营企业的有小野丰明日本的经营和禀议制度（1960）、山城章经营（1958）。关于行政禀议制的有河中二讲现代的官僚制（1962）、渡边保男官僚机构的结构改革,禀议制的定义 在行政上的计划或决定将最基层单位起草的禀议书按顺序地让有关系的官员轮流决议，要求他们盖上印章，然后送到上级那里，最终到达决策者那里的方式。 从这个定义看，禀议制的特色有： 既没有决策权也没有领导地位的最基层事务官作为起草人， 首先制成禀议书。 禀议书是由和其内容有关的部、局、课的个人别审议，而原 则上不是有关者召开会议，讨论、审议。 承认禀议书的法的权限仅仅在行政机关的长官手里，一般而 言，原封不动地承认这一长长得决策过程是惯例。,局长,局长,官房长,课长,课长,课长,课长,课长,课长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,系长,大臣,政务.事务次官,起草人,禀议制决策过程,如果表示这一漫长的过程进行的禀议书的形式的话，那就是下图。其例子是农林省为扩大畜产经营而以融资为目的采取措施的决策。这张禀议书的形式和其他行政各省的大体是一样的。图中的表示印章，因为一个文件需要太多的印章，所以日本的行政常常被批评为“盖章行政”。,完结 月 日 原簿记入完毕 照会者印 文书管理责任人印 局 课 关于制定 扩大畜产经营资金融通措施刚要 大 臣 政 务 次 官 事 务 次 官 官 房 长 文 书 课 长 预 算 课 长 地 方 课 长 农 林 经 济局长 参 事 长 总 务 课 长 金 融 课 长 畜 产 局 长 参 事 官 畜 政 课 长 经 济 课 长 家 畜 改良课长 流 通 饲料课长 自 给 饲料课长 卫 生 课 长 畜 产 经营课长 起草人 姓名,禀议制决策图例（“盖章行政”）,第二节 作为决策过程的禀议制的特征,禀议制的优点 决策过程中，使所有组织成员都参加 确保公务员的协作 禀议制的缺陷 效率低下 禀议制的过程漫长，决策需要很多的时日 参加决策的有关人员可能会长时间滞留禀议书 如果计划有变，在此进行禀议过程缓慢,责任的分散 参加制度，个职位的权决策的有关职员对自己负责的范围和程度认识缺乏 日本没有职位分类限和责任范围在法律上不明确 组织上地位角色是由法令规定，但是执行职务的具体内容是由习惯决定的 最高长官没有改变禀议书的充分能力，同时也没有使之成为可能的幕僚或参谋班子,领导能力不足 上级领导者不能发挥对重要问题的亲自决策权 浪费自己的方案请自己“决定”的时间 阪急电铁公司总经理将企业经营效率方式引入机关 河野建设大臣实行夜间实施道路工程建设的决定,禀议制的其它一些特征 没有领导力量的上级管理者也能维持其地位 日本的上级官僚制明治时代以来，很多是学习法学而进入官界的，法学知识丰富，但专业知识并不充分 日本没有专门知识方面的参谋班子，或者有，力量也很薄弱，只能将工作阵容中的全部部下都作为参谋班子 “尊驾方式”、“家长方式”,第三节 日本官僚制的特征和禀议制的关系,企业中的禀议制 民营企业的禀议制在外观上采用近代企业经营的形态，但其实却靠着这一习惯保存着传统的家族制度 企业整体利益优先的“企业一家”观念 企业内职员或工人的地位主要是由年龄大小和学历来决定的 企业保证个员工一生的生活（终身雇佣） 总经理的传决权很大，禀议事项的范围及其广大 成员和参谋班子没有明确的区别,政府机构的禀议制,天皇,太政官制,内阁制,外观都是等级制度（hierarchy）,等级制是处于组织顶点的长官或上级官吏的决策原封不动地通过组织所有的职位到达最基层的金字塔式的体系。然而在日本，这一命令系统由于禀议制却流向了逆方向，而支撑这逆方向的是各个行政机构中的家族制的协同体关系。,禀议制和官僚制的关系 首先是构成日本官僚制特征地各省中心的本位主义和禀议制之间存在着密切的关系 轮阅决策的方式，使组织内部达成一致是可能的 内部一致性在竞争中加强坚持本单位主张的立场 由于禀议制的存在，可以确保监护性的上下序列关系。 上下序列关系是一种主从关系 高等文官考试造成的歧视观 禀议制对这种歧视具有一定的缓和作用 禀议书的制定依赖于起草人狭隘的经验知识，不适应外界发展 禀议制的决策方式中容易混进人情因素 官员任意行为，成为利权的温床 “肥料天皇”,利益和权力的交换,这表示在禀议制中，同一职位的年头、经验多的下级具有强有力的发言权这一事实。在战后数量众多的贪污案件中，在上级官僚被逮捕的同时，常常是和他关系较深的科长辅佐也被捕。,第四节 禀议制的改革,民间企业禀议制改革 改革的原因 战后的民主化政策首先成为促进民间企业改革禀议制的动机 日本经济由于贸易自由化而踏进开房体制的 改革的内容 最早的改革是解散财阀、清楚经营干部、工会进入、引入美国式的经营管理 引进企业高层经营人员组织改革和会计的外部监察或控制人制、常务董事会等各种制度，完善参谋班子，分享工厂或销售部门的实质专断权,政府机关禀议制改革 改革的过程： 最初的提案是1949年的“行政机构刷新审议会”的改革案 1950年的“行政制度审议会议” 1953年得第四次行政审议会 文件的裁定最多三个环节，起草的是负责人或代替他的上级 为防止文件轮阅而引起的决策迟缓，在省厅之间或省厅内部的有关部局中只限于报告 明确盖章的责任和权限内容 日常行政事务的处理在原则上是课长中心主义,内容是向政府劝告，要改变形式上的自下而上的事务处理方法，采用决策者及其辅助者的即决方法，并试图整顿和合理地配置庞大的辅助者队伍。,劝告政府明确在组织上的各个阶段的责任和权限，提高职员的责任感和创意，要加快处理事务，应一次来改革成为社会指责目标的一个文件需要几十个印章的禀议制。,1954年决定了“尽量减少文件的决策环节，同时，按事项不同由相应的上级职员担当起草人”的方针 1964年9月提倡“分配方式” “分配方式”是上级管理者将工作分配给合适的下级，对照其业绩和结果而负责人的方式。即这时在事务运营上，以反馈的效果为目的的方式。由此， （1）确保领导， （2）权限和效果一致， （3）许可事务的快速化， （4）可以防止恣意的裁量 从“积累方式”到“分配方式”的转换可以说是在决策上从“上向型”变化为“下向型”。,“分配方式”决策过程图,缓和禀议制带来的弊害的过渡性措施 区别处理重要的决策和日常业务 缩短决定时间 以邮递处理方式决定的事后清理等来代替轮流阅读文件 为实现禀议制改革最必要的条件是：行政中的参谋班子功能的认识。原因有以下几个方面：,法律规定他们的业务之一是起草禀议书，他们难以发挥主导力量 高级公务员具有卓著的法律知识，但对于参谋班子的功能的理解和反复练习较弱 行政组织专业内容复杂而庞大，没有参谋班子的辅助，是很难运营的 日本的行政世界，对参谋班子的功能认识不足，但是在这种日本的实际状况中，也有唯一的例外：军部组织 日本军很早就明确地定下了领导和参谋的区别 陆军在1878年使参谋本部独立 海军在1886年建立了军令部 日本的军部，处理作战计划的参谋的地位实际上比领导高,所谓统帅权独立，即军队的作战命令的权限独立于陆海军省，直接隶属于天皇 进行作战军令的参谋本部或军令部的发言力量比处理军务的陆海军省要强得多 参谋职员穿着配有金绠子肩章的制服 军事行动和其他普通行政相区别的实质上的功能。 关乎对敌军事行动的胜败 决定我方集团是否生存的重要关键 战斗场上没有“再次”之利，直至实施行政的假话等准备工作对于结果具有极其重要的意义,五、官僚制的概念,第一节 官僚制的定义,一、官僚制的概念 是对行政组织及在那里进行的支配形式所赋予的名称 也有将其作为政府或公务员世界的固有事物而使用 不光是政治的，而且适用于普通的社会集团 范围很广的“给予特定的集团的组织和行动方式的名称”。,二、和官僚制类似的术语 官僚主义制 所谓的官僚主义是指采用官僚制的政府和社会集团，还有受到其影响的普通人民中间产生的特定习惯和意识，通常很多是扮演着“诅咒的语言”的角色。 官僚政治 官僚政治是指行政官握有左右政治的实权，以本来仅在行政的世界中合适的习惯或意识来行使统治的政治形态。 官僚主义和官僚政治常常是怀有批判或非难的感情用于，因此，文中将官僚制大体上作为组织上的名称使用。,第二节 官僚制的解释,一、两种对立的意见 解释一：官僚制是一种理想的组织形态 认为官僚制是合理的组织，认为官僚制是近代资本主义的合理精神所产生的最有代表性的组织形态。 代表人物：马克思韦伯及其继承他的欧美及日本的多数的社会学者或者行政学者 官僚制的形成是和资本主义的发展并行的 被理解为合理的组织形态的官僚制具有这样的特色，即能够有效达到其组织目的；使执行者和具有利害关系者都能做出可以确保所期待效果的预计。,韦伯官僚制的构成条件 第一、对组织的必要活动的合理分业化，根据表现组织目的的法规所规定的权限（Kompetenz），正当地赋予执行的力量。 第二、必须具有称之为等级制（Hierarchie）的单独制结构。依靠这金字塔式的组织，使最高长官的意志通过组织的所有环节能够迅速地到达最基层的这种上下关系体系。 专业原则（Spezializierung），组织录用职员时，根据有无专业能力而决定。世袭或人情的录用被排除。 要求职员公平无私（Unpersonlichkeit）的态度。由此对对方或下级能够规避不公平的决定。即如同机械一样，官僚制必须体现为无情的装置。,满足上述四个条件的组织就被认为是合理的官僚制。即在官僚制下，有这样的长处： 在运用手续中的正确性、恒常性、规律性、效率性等点上，执行者和利害关系着对结果都可以计算。 他们主张这一制度不仅限于企业，而且也是以充分的民意为前提的政治统治的理想组织形态。,解释二：官僚制存在许多功能障碍 在刚才举出的官僚制条件中，基于法规的分业有时会产生无视实际情况的划一的处置。 上下命令体系的确立抑制了下级的创造力，带来多一事不如少一事的因循先例的行政。 注重专业能力丧失了据决策中的判断弹性或综合性。 公平无私在有些情况下，难免给外来者以冷淡的形式主义或傲慢的态度。,官僚主义和官僚政治的现象接近于第二种解释。譬如，米秘密主义、繁文缛节、因循先例、划一主义、形式主义、法规万能、阀派意识、利害意识、事大主义、官尊民卑等词语都和官僚制作为同义语使用的。 在这里官僚制是作为和人的自由或民主领导的对立概念被理解的 果戈理的钦差大臣 卓别林的电影“摩登时代” “帕金森法则”,第三节 官僚制的评价,一、功能论的立场 根据目的的差异，官僚制有时可以发挥合力的功能，但有时却呈现出病理的状态 对于消防目的来说，官僚制是最合理的组织形态 在实施教育或立法审判时，官僚制则是有害的 因此，作为组织类型的官僚制的功罪最终必须在其和组织的目的相关中做出评价。,对于特定的目的来说可以说是合理的组织。但是，这是所有组织都有的共通现象，即官僚制很容易和第二个解释所指出的病理的习惯和意识相联系。 特别是在个人的权利或自我没有充分确立，因此公私观念容易混淆的社会里，在官僚制中，或者压抑个性的发挥，或者出现利用这一组织来试图达到私欲或权欲的倾向。 对官权或上级的盲从，想将权限用于私利的公职私有观念的蔓延，助长官民之间或上下级之间的差别意识等。 官僚制不仅给组织以功能障碍，而且由于制造出官僚制的人的类型，具有组织官僚制自身改革的作用。 官僚制潜在的组织恶地最致命的观点是这种人的类型的再生产。,政府中官僚制比一般社会集团更为显著 作为公共权力组织的官僚制，因为其拥有最终的强制力，所以对官僚制习惯或意识的接受和抵抗和其它集团相比，其振幅要大得多。 在一般的社会集团中，因为存在着竞争的类似的集团，所以为了不是去组织成员或顾客的支持，也就容易实现习惯或意识的自我改善。 政府机关的工作时垄断的，所以促使不断地对官僚制功能障碍惊醒自我改革的刺激既没有一般集团那样大，也不多。,殖民地国家的官僚制评价 积极作用： 使得多元的社会要求和各种势力的运动吸收进一定的政策框架中而确保作为国家的一体性 可以以国家费用培养能快速晚会经济、文化停滞的必须的专家（公和私） 消极作用： 在没有进行现代化发展的这些国家中的单一的、强大的官僚制的存在就会招致超过接受和这些国家关系亲密的其他强有力国家的必要影响。 可能会在秩序稳定的名义下不正当地抑制国家里的新兴势力的活动,第四节 官僚制的视角,官僚制的功罪虽然有成都上的差，但是也有共同的模式 法规的严密适用招致过剩地尊重手续，带来手段向目的的转位或者极端保护命令体系而抑制下级公务员具有的潜在能力发挥的状况 如果存在官僚制这种机构，不问东西方，我们都经常能发现应称呼为公分母的类似的功能和功能障碍。,虽然官僚制具有共通的特色，但是这些所具有的意义未必是同一的。 国家和社会固有的文化环境 包括宗教、政治、行政、经济、人的关系等人们的观念或对衣食住、冠婚葬祭等习俗的嗜好的文化体系的差异才创造出那个国家、社会本身的官僚制独特的味道。 因此，在探讨一个国家的官僚制时，也要尽可能规避该