硕士论文-电力反垄断法律规制研究.pdf

湖南大学 硕士学位论文 电力反垄断法律规制研究 姓名：熊敬坤 申请学位级别：硕士 专业：法律经济法 指导教师：王全兴 20070420 摘要 长期处于垄断的电力行业缺乏竞争力，这不仅不利于行业的壮大和发展，而且 制约了电力市场的成长和成熟。从上个世纪8 0 年代以来，世界电力产业步入深刻的 变革时期。这是由于科学技术的迅猛发展在电力领域的广泛运用，更是因为市场化 取向的经济理论的成功实践，引发了人们对传统自然垄断产业的重新认识，导致了 各国传统的国有、垂直垄断型的电力产业开始引入市场竞争机制，打破垄断。在世 界范围内，电力产业变革的范围之广、影响之深刻引人瞩目。与此同时，我国选择 了市场经济体制，正在推行打破电力垄断的改革。作为关系国计民生的传统自然垄 断产业，电力产业的变革需要政府的推动，而政府的推动主要是通过相应的法规政 策的引导来实现的。这场席卷全球的电力变革对每个国家的政府来说都是一个全新 的课题。中国电力产业的变革实践更需要理论加以指导。而现在的理论研究大多从 经济方面来关注，从法律角度来研究的比较少。电力行业需要加强法律规制研究， 制定相应的法律制度。电力行业垄断有其自然属性原因、经济原因、行政原因，因 而，电力垄断可以分为：自然垄断、行为垄断和行政垄断。这其中有合理的垄断和 与经济发展不相符合的垄断，与经济发展不相符合的垄断造成了一系列弊端，引起 诸多问题：如导致电力企业效率低下、侵害消费者权益、滋生腐败等等。参照国外 的电力改革反垄断的经验，根据自己的实际情况，我国应当在坚持对电力行业的不 同环节区别对待、维护有效竞争、保护消费者权益、合理协调反垄断竞争执法与行 业监管等原则的基础上继续打破垄断，对政府监管实施规制，构建多层次的法律法 规体系，加强反垄断执法，切实加强对消费者的保护等。其中，电力消费者权益的 保护，国内很少有关注。对消费者的保护可以从多个角度进行，特别是设立各种消 费者组织以及建立有利于公众参与的消费者权益保障诉讼程序这两个方面需要在 规制建设中予以重视。最后，对电力垄断行为的民事制裁力度也是需在反垄断规制 中加强的。 关键字：电力行业；反垄断；法律规制 皇垄星茎塑鎏堡堡型至耋 A b s t r a c t 1 1 l ee l e c t r i c a lp o w e ri n d u s t r yi sm o n o p o l i z e df o ral o n gp e r i o d w h i c hi sl a c ko f c o m p e t i t i v e n e s s I ti sn o to n l yh a r mf o ri n d u s t r y sd e v e l o p m e n t ，b u ta l s or e s t r i c tt ot h e g r o w i n go fe l e c t r i c a lp o w e rm a r k e t S i n c e1 9 8 0 s ，t h ee l e c t r i c a lp o w e rd o m a i no f w o r l d w i d eh a se n t e r e dp r o f o u n dr e v o l u t i o np e r i o d ，a st h er e s u l to fr a p i dd e v e l o p m e n t o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y se x t e n s i v ee x e r t i n gi ne l e c t r i c a lp o w e rd o m a i n M o r e o v e r ， s u c c e s s f u lp r a c t i c eo fm a r k e to r i e n t a t i o no fe c o n o m i ct h e o r yr e s u l t si np e o p l e sn e w l y u n d e r s t a n d i n go ft r a d i t i o n a ln a t u r a lm o n o p o l i z e dd o m a i n , w h i c hl e a d st ot r a d i t i o n a l n m i o n - o w n e dm o n o p o l i z e de l e c t r i c a lp o w e rd o m a i n sb e g i nt oi n t r o d u c em a r k e t c o m p e t i t i v ei n s t i t u t i o nt ob r e a kf o r e s t a l l i n g I nw o r l d w i d e ，t h er e v o l u t i o no fe l e c t r i c a l p o w e r sw i d ca r e aa n dp r o f o u n di n f l u e n c ea r es p e c t a c u l a r , m e a n w h i l e o u rn a t i o n c h o o s e sm a r k e t - e c o n o m ys y s t e ma n dp u r s u e st h er e v o l u t i o no fb r e a ke l e c t r i c a lp o w e r m o n o p o l y A st h et r a d i t i o n a ln a t u r a lm o n o p o l i z e dd o m a i nt h a ti sr e l a t et ow h o l en a t i o n , t h er e v o l u t i o no fe l e c t r i c a l p o w e rn e e d sg o v e m m e u t sp r o m o t i o n , w h i l e t h e g o v e r n m e n t sp r o m o t i o nd e p e n d so nt h el e a d i n go fe q u i v a l e n tp o l i c i e s T h ee l e c t r i c a l p o w e rr e v o l u t i o na l lo v e rt h ew o r l di saq u i t en e ws u b j e c tt oe a c hg o v e r n m e n t A n dt h e r e v o l u t i o n p r a c t i c e o fC h i n e s ee l e c t r i c a l p o w e ri n d u s t r y n e e d s t h e o r y s i n s t r u c t i o n P r e s e n t l y , t h et h e o r yr e s e a r c hi sm o s t l yt h r o u g ht h ee c o n o m i ca s p e c t ，b u t n o tt h el a wa n g l e T I l i st h e s i sh a ss t u d i e dt h ee l e c t r i c a lp o w e ri n d u s t r y sa n t i m o n o p o l y d e e p l ya n dh a sp r o p o s e ds o m ei n n o v a t i o nm e a s u r e s T h e r ea r en a t u r a l ，e c o n o m i ca n d a d m i n i s t r a t i v er e a s o n st ot h ea p p e a r a n c eo fe l e c t r i c a lp o w e rm o n o p o l y , t h u s ，e l e c t r i c a l p o w e rm o n o p o l yc a nb ed i v i d e di n t on a t u r a lm o n o p o l y , e c o n o m i cm o n o p o l y , a n d a d m i n i s t r a t i v em o n o p o l y A m o n gt h e s ef a c t o r s ，t h e r ei sr e a s o n a b l em o n o p o l yb u ta l s o m o n o p o l yt h a ti sn o ts u i t a b l ef o re c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，t h el a t t e ro n eh a sr e s u l t e di n s e r i e so f a b u s e st h a tl e a d st oav a r i e t yo f p r o b l e m s ，s u c ha sl o we f f i c i e n c yo f e l e c t r i c a l p o w e rc o r p o r a t i o n s ，i n f r i n g i n go l lc o n s l a - n e r $ a n dc a u s i n gc o r r u p t i o n , e t c A c c o r d i n gt o o t h e rc o u n t r i e s e x p e r i e n c eo fa n t i m o n o p o l yt oe l e c t r i c a lp o w e r sr e v o l u t i o na n do u l “ n a t i o n sa c t u a lc o n d i t i o n W es h o u l dt a k et h ep r i n c i p l eo fi n s i s t i n go nd i s t i n g u i s h e d t r e a t m e n tt od i f f e r e n t s t e p s o fe l e c t r i c a l p o w e ri n d u s t r y , s a f e g u a r d e f f e c t i v e c o m p e t i t i o n , p r o t e c t i o nt oc o n s u l n e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s ，c o o r d i n a t i n ga n t i m o n o p o l y c o m p e t i t i o ne x e c u t i o np r o p e r l ya n di n d u s t r ys u p e r v i s o ra s t h eb a s i s ，t h e nb r e a k m o n o p o l y c o n t i n u o u s l y , e x e r t p o l i c y t o g o v e r n m e n t Ss u p e r v i s o r , b u i l d m u l t i g r a d a t i o n a ll a ws y s t e m ，s t r e n g t h e nt h ee x e c u t i o nt oa n t i m o n o p o l ya sw e l l a s s t r e n g t hp r o t e c t i o nt oc o n s u m e r s ，e t c I no u rc o u n t r y , w er a r e l yp a ya t t e n t i o nt o e l e c t r i c a lp o w e rc o n s u m e r s r i g h t sa n di n t e r e s t s T h ep r o t e c t i o nt oc o n s u m e r sc a nb e t a k e ni n t oa c t i o nt h r o u g hm u l t i p l ea s p e c t si nt h ep o l i c yb u i l d i n gp r o c e s s W es h o u l d p a ym o r ea t t e n t i o nt ob u i l d i n ga l lk i n d so fc o n s u m e ro r g a n i z a t i o n sa n dt h ec o n s u m e l “ s r i g h t sa n di n t e r e s t s i n s u r a n c el i t i g a t i o np r o c e d u r ew h i c hi sb e n e f i c i a lt ot h ep u b l i c p a r t i c i p a t i o n F u r t h e r m o r e ，t h ec i v i le x e c u t i v ei n t e n s i t yt oe l e c t r i c a lp o w e rm o n o p o l y a c t i v i t i e sn e e d st ob es t r e n g t h e n e di na n t i m o n o p o l yp o l i c i e s K e yw o r d s ：E l e c t r i c a lp o w e r ；A n t i - m o n o p o l y ；R l u eb yl a w I V 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名： 日期：砷年f 月3 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“”) 作者签名： 导师签名： 惫蚪 L 亏易 日期；砷年月7 日 黾强：峨年j 其3 i E t 硕士学位论文 第1 章绪论 1 1 论文的选题背景及意义 电力产业是国民经济的基础产业，电力产业的发展状况直接关系国民经济的 发展，同时还影响着人们的生活质量和水平。具有自然垄断性质的电力产业的显 著特点是需要巨额的投资，投资回报期长，投资专有性强，规模经济非常显著。 传统的政府规制理论认为，电力产业应该由政府直接投资、垄断经营的规制体制。 2 0 世纪7 0 年代开始，经济发达国家的政府规制经济学提出了许多新的政府规制 理论和方法，特别强调在自然垄断性行业中重视运用市场机制，以提高经济效率。 “1 经济发达国家对电力产业实行了重大的政府规制体制改革，积极引进和不断强 化市场竞争机制的力量，以提高电力产业的运行效率。由于发达国家的电力规制 改革是在已经实行了上百年的市场经济环境中进行的，其市场经济的整套法律、 规则、制度、和价格制度及市场监管体系都是现存的，而且比较透明。而我国目 前正处于计划经济向市场经济转轨过程中，法律基础比较薄弱，加上多年的电力 垄断，缺乏市场效率和公平性。因此，我国的电力规制体制改革面临的问题要复 杂的多。所以，分析电力产业的垄断特征，借鉴经济发达国家电力规制改革的成 功经验，从而构建我国电力产业规制的法律体系，这不仅是一个学术问题，更是 一个现实问题。 目前中国电力产业规制体制改革正在逐步深入，并已取得一定的成果，但也 存在一些不足。各电网之间具有相对独立性，而几大电力集团公司的经营范围又 基本与各电网覆盖范围相重合，各网省电力集团公司之间目前并不存在竞争，各 网省电力集团公司仍是集全部电力输送、供应及相当一部分电力生产于一体的地 区垄断性企业。进入壁垒方面对于电力输送和供应环节，由于这些业务活动对网 络线路设施依赖性很强，规模经济显著，具有明显的自然垄断特征，目前仍进行 严格的进入管制，实行供电营业许可和营业执照制度。对于发电环节，采取项目 审批制度；对于可行的电力建设项目，各方资金都可进入，不受严格限制。另外， 在我国电力工业中仍存在较为严重的行政性垄断，具体体现为政企不分、干预过 多。由于我国电力产业同时具有自然垄断特征和行政垄断特征，决定了政府垄断 经营的基本格局和长期存在的低效率问题仍然没有从根本上改观。随着中国加入 W T O 和世界经济融合发展的大趋势，迫切要求电力产业加快改革步伐，打破垄断， 逐步建立起国际经济大循环的电力市场【2 】。 电力反垄断法律规制研究 对电力产业实行市场化改革，打破垄断，引入竞争和放松规制，都要求对电 力产业的自然垄断特性有一个正确的认识，对中国电力产业的行政垄断特征有一 个正确的理解，这种认识和理解的不同就会带来法律和政策上的差异。通过对电 力产业自然垄断特性和中国电力产业行政垄断特征的分析，运用政府规制理论， 对比经济发达国家电力产业的规制改革，不难发现：无论从电力法的内容上 看，还是从中国整个电力产业的法律组成上看，都已无法满足目前中国电力产业 改革的要求，为了保证中国电力产业改革目标的实现，对中国电力产业进行有效 的规制，必须对中国电力产业的法律框架进行重新构建和完善。鉴于此，本文对 电力垄断的法律规制进行研究，以期对电力立法的根源和走向有较全面的把握， 对电力法律规制的完善提供建议。 1 2 文献综述 本文所参考的文献主要包括三类：电力产业垄断分析方面、电力产业政府规 制方面以及我国电力垄断法律规制的制度方面。 ( 1 ) 电力产业垄断分析。我国电力产业垄断兼具自然垄断与行政垄断的特征。 首先涉及到自然垄断理论，李怀于2 0 0 3 年撰写的专著自然垄断理论研究对自 然垄断理论做了深入的研究，将网络经济效益和规模经济概念一并作为新的自然 垄断理论的基础，以此推导出新的自然垄断理论结论，并将其用于电力产业的自 然垄断特征分析中。另外，于良春于2 0 0 3 年撰写的自然垄断与政府规制：基本 理论与政策分析一书，对自然垄断和自然垄断产业分别进行了研究，讨论了电 力产业的自然垄断属性和正在逐渐发生变化的某些特征。论文方面，主要有刘阳 平、叶元熙于1 9 9 9 年发表在哈尔滨工程大学学报上的电力产业的自然垄断特征 分析，该文在对自然垄断理论及其发展进行分析和评价，着重对电力产业内发电、 输电和配电等三个环节的自然垄断特征进行了深入分析，为在电力产业打破垄断， 引入竞争提供了理论依据。而搜集到的文章对于电力产业的行政垄断特征分析不 够全面，也比较分散，需要总结和归纳。我国学者对行政垄断含义的理解可以分 为两种：一种将行政垄断理解为对政府凭借公共权力来排除或限制竞争的一种表 述，并不以违法为前提。例如“行政垄断是行政权力加市场力量而形成的特殊垄 断”。p J 根据这种理解，行政垄断泛指国家利用公权力实行的一切排斥、限制竞 争的行为。有合法行政垄断和非法行政垄断之分。另一种是：“滥用行政权力的非 法行为，是因政府支持而妨碍企业自由的非法垄断”。 4 1 这种理解强调行政机关 垄断的违法性，认为合法的垄断不属于行政垄断。本论文，采用后一种观点。 ( 2 ) 电力产业政府规制。总体讲我国对政府规制经济学的研究还处于初级阶 2 硕士学位论文 段，许多方面需要结合我国实际进行深入研究。其中，王俊豪对政府规制的研究 比较深入和权威，相关的著作和文章也比较多。本文主要参考的王俊豪2 0 0 1 年撰 写的政府管制经济学导论：基本理论及其在政府实践中的应用，文中对电力等 自然垄断产业的政府规制问题作了专题研究，并试图探讨了自然垄断产业政府规 制的基本理论。另外，于良春于2 0 0 3 年撰写自然垄断与政府规制：基本理论与 政策分析，从理论上分析了政府规制的目标、规制机构以及规制的手段，并分析 了电力产业政府规制的变革过程、现实状况、问题和建议。文章方面：黄剑文的 对自然垄断行业政府管制的经济分析，载于学术论坛2 0 0 5 年第l 期；吴 伟达的论设置自然垄断产业政府管制机构，载于政法论坛( 中国政法大学学 报) 2 0 0 5 年第5 期；戴争光的自然垄断定价理论的演进兼谈中国电力价 格管制改革，载于技术经济与管理研究2 0 0 5 年第1 期；王学庆的电力行 业的政府管制问题研究，经济研究参考2 0 0 3 年第2 5 期，这些文章从不同的 角度和方面对电力产业的政府规制进行了研究，主要是基于经济或管理分析。至 于电力产业的规制改革方面的文献比较多，主要是关于电力体制改革的内容，涉 及电力产业引入竞争的问题，如林卫斌的中国电力体制改革路径及竞争策略， 载于工业经济2 0 0 6 第2 期，蒋昭侠的自然垄断产业理论演进与规制改革 载于兰州大学学报2 0 0 5 年第1 期等，还有其他关于电力产业如何有效竞争和 激励管制的文章。 ( 3 ) 我国电力垄断法律规制的制度。由于我国电力产业规制的法律体系不够 系统和完善，以电力法为首的行业法律需要修改，引入竞争所迫切需要的反垄断 法需要制定，所以从法律的角度研究电力产业的文章较少。赵晓丽、李春洁的中 国电力产业的规制及其法律问题载于法学杂志2 0 0 2 年第2 期，这篇文章算 对电力产业规制涉及的法律问题进行比较全面的研究，并提出了法律框架的构想。 另外，许石慧的反垄断与产业监管的制度范式及选择载于政法论丛2 0 0 5 年第3 期，刘谦电力行业的监管及其法律问题载于经济社会体制比较2 0 0 2 年第6 期，肖勇、肖刚电业权法律制度与我国电力体制改革的关系载于上 海电力学院学报2 0 0 4 年第6 期，这三篇分别从反垄断、电力监管以及电业权的 角度分析了电力产业规制的法律问题，研究的比较深入。其他的文章也不同侧重 点的研究了电力法、电力监管条例和电力企业滥用垄断地位的法律规制问题，并 提出了建设性的法律完善建议。 1 3 文章的基本结构及研究方法 中国电力反垄断改革取得了很大的成就，但仍存在诸多问题。现有的电 3 电力反垄断法律规制研究 力反垄断理论研究在一些方面尚显不足。因此，本文以经济学、法学等为基础， 对电力反垄断进行了一翻论讨。本文第2 章分析了电力垄断产生的原因及其分类， 为后面的论述打好基础。第3 章简要地评述了电力产业反垄断的必要性，从四个 方面分析了电力垄断带来的弊端。第4 章评折了我国电力反垄断的改革历史，在 摆明改革现状的基础上，从成绩和不足两方面对其进行了评价。第5 章对国外电 力反垄断改革的经验进行了分析和总结，主要从英国、美国、澳大利亚、阿根廷、 日本的改革实践中总结电力反垄断的规律和可供借鉴的经验。第6 章在从六个方 面提出了电力改革的建议。本文是通过实证研究、比较分析以及理论分析等方法， 运用经济学、法学的相关知识，来对电力反垄断法律规制进行研究的。 4 硕士学位论文 第2 章电力行业垄断的原因及分类 2 1 电力行业垄断的原因 我国电力企业形成目前的垄断状况有着复杂的原因。一方面，我国电力企业形 有其理性的原因，如自然垄断、建国后发展经济的客观需要等，我国电力企业垄断 行为必然具有与各国自然垄断相同的特征：另一方面，在我国，由于白建国以来， 一直实行排斥市场机制、高度集中的计划经济体制，经济运行和资源配置高度依赖 政府机构的行政力量。嘲在这种经济环境下产生的垄断现象，都是在经济学意义上 的经济规模集中度非常低下的情况下发生的，由于缺乏从公平竞争自然衍生垄断的 基础，垄断主要不是凭借生产集中度，而是凭借行政权力。因此，我国这种带有很 强的行政特色的垄断，有着比较特殊的经济制度方面的历史背景和现实原因。 2 1 1 产业的自然属性 最常见和最容易理解的是：某些产品的生产具有十分显著的规模经济性。在这 种情况下，一家企业实现大规模的生产能够达到最低的生产成本，而其有效的规模 己经能够满足整个市场的需求。从经济上看，此时由一家企业生产市场所需的这种 商品的效率最高，这种类型的垄断可以归之为“自然垄断”。电力供应具有自然垄 断行业的某些特征。 2 1 2 寡头垄断 如果几家企业控制了某种产品的生产大部分份额，往往就成为该产品市场的寡 头垄断者。国家拆分国家电力公司，打破垄断后，电力市场呈现出寡头竞争的格局。 ”1 寡头市场中，寡头企业通过形成卡特尔组织或默契合谋操作电力市场，抬高价格， 损害消费者的利益，扭曲资源配置。 2 1 3 计划经济体制是产生电力企业垄断的体制根源 自建国以来到文革结束期间，我国一直处于计划经济体制时期。在这一时期， 国家行政权力和经济力量紧密结合，政企不分，企业统统都是单一的国营所有制结 构，在经济生活中居于统治地位。在此体制下，无论是经营生产资料的企业，还是 经营生活资料的企业，不仅绝大部分归国家所有，也在实际上归国家统一经营。国 家直接管理企业，产、供、销、人、财、物都在国家的直接领导之下，企业既无经 营自主权，也无竞争压力。国家既是最大的买者，也是最大的卖者，除日用消费品 5 电力反垄断法律规制研究 的供应采用商品交换形式外，生产资料几乎全部由国家调拨。国家以拥有的人力、 物力、财力为后盾，借助行政组织、行政区域和行政隶属关系，以行政指令为运行 手段，来完成生产资料的生产、交换、分配等各个环节，使得整个社会生产处于封 闭的状态。电力企业是国营企业中的重要部分，因而也是深受计划经济体制影响的 一大领域。 2 1 4 经济体制改革时期局部利益是电力企业垄断发展的土壤 自1 9 7 9 年开始，随着经济体制改革的不断深入。经济体制改革使政府对经济管 理不再具有无限性，中央政府与地方政府之间、中央政府与政府部门之间的行政利 益呈现出多元利益的状态。同时，旧的经济体制所崇拜的单纯依靠行政权力管理经 济生活的思想残余还大量存在，它只是伴随着市场经济机制的采用而改变了作用的 方式，即从对经济生活的全面的直接控制变成了局部的对市场准入的限制。在此情 况下，由于缺少反垄断法律的规制，地方政府和政府各部门的行政利益不可避免地 成为垄断的动力源。如在税制进行改革后，利税分流。地方利益表现在地方税和地 方国有企业上交政府的利润上。本区域内的国有企业收入越多，地方政府得到的地 方税和企业上交的利润就越多。为了使本辖区的国有企业收入增加，地方政府或政 府部门则通过行政手段设法限制其他区域内的企业进入本区域进行经营，使本辖区 的国有企业处于垄断地位。我国电力的基础设施由于自建国以来便实行由政府垄断 经营的管理体制，使得这些电力企业实质上便是政府部门的一个行政分支。在经济 体制改革过程中，这种状况没有得到根本改变。再加上相关的法律制度不健全，监 督体系不完善，缺乏统一的监督机构，往往是各部门管各部门，由此形成一定的部 门利益。在缺乏统一严格的监督体制的情况下，由于政府部门所管辖的电力企业仍 然具有共同的经济利益，政府部门往往利用甚至滥用宪法和法律赋予的行政权力为 本行业谋取经济利益，即部门垄断利益。这种部门垄断利益最终会严重损害国家和 人民的整体利益。 2 2 电力行业垄断的分类 2 2 1 自然垄断 自然垄断是指，由于生产技术具有规模经济的特征，平均成本随产量的增加， 从而最小有效规模要求只有一个企业生产。在单一产品的情形下，意味着由单一企 业生产一定量的总成本小于由多个企业生产时的总成本。那么，生产这个产品的行 业被称为自然垄断行业。规模经济关注由于联合生产所带来的成本节约，网络的展 性强调了消费所产生的利益。0 1 在电力产业中，并非所有环节的企业都有自然垄 6 断性，主要是电网环节具有自然垄断性。自然垄断是一种为了成本最低的合理垄断。 2 2 2 经济垄断 经济垄断是指几个具有行当市场份额的电力企业( 或称寡头企业) 控制大部分 的电力。经济垄断往往容易造成几个垄断地位的电力企业相互合谋操作市场，提高 价格，损害消费者的利益。 2 2 3 行政垄断 行政垄断是指由于政府的法律和行政政策造成的垄断。行政垄断分为两类：增 强效益行政垄断和损害效益行政垄断。在电力反垄断中，一般指后者。损害效益型 行政垄断是由于政府或利益获得者，出于获取垄断利润的目的，而人为的造成的垄 断。电力产业中，行政机构为了自身的利益，往往采取限制其它地区的电力企业进 入本行政区域等方法，进而获取在垄断利益。 7 电力反垄断法律规制研究 第3 章反电力行业垄断经营的必要性 我国电力企业垄断的经营管理体制在计划经济条件下虽然有其存在的合理性， 但伴随着市场经济体制的发展，其社会弊害逐渐显现，主要表现在： 3 1 影响我国的经济发展 我国电力企业由于自建国以来便实行由政府垄断经营的管理体制，电力企业实 质上便是政府的一个行政分支，电力部既是“运动员”又是“裁判员”，既是该行 业的实际经营者，又是行业管制政策的制定者和监督者，行政管理与企业经营行为 相互重叠，企业运作完全成为公用企业行政管理制度的附属。一方面，电力企业是 向消费者提供电力服务的企业组织，与交易相对人处于平等民事主体的法律地位： 另一方面，电力企业又处于行业管理者地位，拥有相应的行政职权，进而利用行政 权力为本行业谋取经济利益。正如经济管制理论代表人物乔治施蒂格勒所说：“管 制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务 的。”。1 使其它企业不能与其处于平等的市场地位，电力企业不是真正意义上的市 场经济的主体，从而不利于市场经济健康发展。电力能源供应不足等影响工农业生 产。”。我国虽然进行了政企分开改革，但不彻底，如国家电网公司就实际上依然有 相当强的行政职能。“” 3 2 垄断削弱了竞争 电力企业虽然担负着一定的公共职能，但在本质上仍属企业，经营管理按理均 应遵循市场经济的规律。市场经济的基本特征就是市场的统一、开放、竞争。而垄 断总是与开放、竞争的精神背道而驰。如有些电力企业滥用市场优势，却心安理得 地享受高额的垄断利润，理所当然地享受着政府的交叉补贴。有些电力企业由于享 有不合理的市场地位，没有实际上和潜在的竞争者，导致了部分电力企业技术落后、 效率低下、成本畸高、服务质量低劣。而有些电力企业己经处于亏损阶段，依靠国 家补贴生存。这些企业的亏损并非全然是因为执行国家的福利性政策造成的，相反 是由于企业依靠补贴，缺乏竞争，科技落后，机构臃肿，效率低下造成的。这种状 况发展下去，久而使电力企业自身失去生命力和竞争力，阻碍了电力企业健康发展， 也与我国正在加紧建设的社会主义市场经济体制不相适应。 8 硕士学位论文 3 3 侵害消费者合法权益 行业垄断经营管理体制为电力企业利用独占地位和行政权力谋取不正当经济 利益大开方便之门。如：电力部门强迫用户购买其指定的电表，不公平的销售或服 务行为，严重侵害了消费者法权益。据国家工商总局消费者权益保护司介绍，电力 企业侵权是一大反映热点。一些企业利用其行业独占地位侵害消费者权益的行为十 分突出。消费者反映的主要问题是：电力部门供应电压不稳，造成消费者财产受损， 或乘电网改造之机强行收取各种费用。但是，由于电力企业经营者就是行业管理者， 当事人就是裁判者，许多行业制定的行政法规与消费者权益保护法不一致，工 商行政管理部门执法难度较大，消费者权益得不到应有的保护。竞争企业在竞争的 压力下比垄断企业更关心消费者的利益，从而使消费者得到更多的社会福利。“1 1 3 4 垄断容易滋生腐败 行业垄断在经济上腐败，一方面表现在以公共机构的名义和滥用公共权力的手 段获取巨额的垄断租金，如变相收费，如电力基金等。另一方面表现在垄断行业权 力的过度集中，直接导致了职务犯罪的多发和易发。由于行政垄断在电力企业领域 的大量存在，使政治权力和经济利益经常结合在一起，行政权力往往成为经济利益 的交易品，极易导致腐败的产生。如2 0 0 4 年9 月2 2 日，2 0 0 3 年度全国“审计风暴” 公布的十大案件之一一山西省电力科学研究院涉嫌违法截留应缴收入1 0 4 7 4 亿元， 同时涉嫌集体私分国有资产4 2 8 5 万余元案件的五贪官在太原市中级人民法院受审。 对此，北京市检一分院检察官徐苏林指出：“电力系统控治着最重要的社会能源一 电能，它与社会的神经末梢一老百姓、大小公司联系得非常紧密。电力腐败 的多发区也主要集中在和社会互动的几个环节：物资采购、建筑工程、多种经营和 市场营销等部门，比如物资采购过程中的拿回扣和收好处费现象，建筑工程中的暗 箱操作和回扣现象，市场营销中的以电谋私和内外勾结偷电现象等。电力部门区别 于其他垄断性行业( 如邮政、交通等) 的最大特点是，电力部门平时便存在巨额的资 金流，垄断权便带来了资金流的控制权一资金管理中的设立账外资金、监守 自盗、携款外逃、擅自担保等极容易造成大额资金的外流。”学者胡鞍钢早在本 世纪初就指出：“行业垄断造成大量的资金流失。”据估算，电力行业每年造成的 租金损失在5 6 0 亿元至1 1 2 0 亿元之间。据国家有关部门估算结果表明，中国的行业 垄断已经造成了巨大的经济损失，成为腐败所造成的经济损失的一个重要组成部 分，且远远超过了政府官员贪污受贿所造成的经济损失，己经成为中国当前最严重 的腐败问题 9 电力反垄断法律规制研究 第4 章我国电力行业改革之评价 4 1 我国电力行业改革现状 改革开放以来，我国对电力行业进行了一系列的改革。这一改革主要围绕以下 几个方面进行。 4 1 1 在一定程度上引进竞争机制 经过长期的酝酿和反复争论，2 0 0 2 年4 月1 2 日我国电力体制改革案出台， 我国电力行业最终走向横纵双向分拆的改革模式，即厂网分开，并重组发电和电网 企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业 外，其余发电企业重组为规模大致相当的3 - 4 个全国性的独立发电企业，由国务院 分别授权经营：国家电力公司的电网资产被拆分，并重组为两家电网公司，即国家 电网公司和南方电网公司。这样，到目前为止，我国电力行业的市场结构状况如下： 两家电网公司、五家发电集团公司和四家辅业集团公司。 4 1 2 推进政企分开 长期以来，我国在电力行业领域实行政企合一的经营模式，有关行政主管部门 既是行业发展的监管者又是业务的经营者。这种政企合一的模式存在巨大的弊端。 经过改革，目前电力行业初步实行了政企分开。 4 1 3 监管体制有所改变 电力行业的监管体制改革，必须与电力行业改革相适应。国家电力监管委员会 于此前的2 0 0 2 年l O 月成立，并开始履行监管职能，着手研究制定有关市场准入、市 场竞争、市场交易的法规和办法。同时，成立了与电力监管有关的国务院国有资产 监管委员会，撤消了原来电力行业的管理机构国家经贸委，将其职能交给了国家发 展和改革委员会及新成立的电监会。这样在我国现有的电力监管体系中，中央一级 的监管机构是国家发展和改革委员会、国家电力监管委员会和国有资产监管委员 会，地方上是地方各级计委、物价局和各级电力行业主管机构。这种监管体制实际 上是一种“条块分割”、“层层审批”的监管框架。 4 1 4 电价形成机制落后 电价形成机制的改革是监管内容改革的核心。电价形成机制落后，不能真正的 反映成本是制约电力行业发展的“顽疾”。电价改革方案在2 0 0 3 年7 月经国务 1 0 硕士学位论文 院批准通过，并发布实施。按照这个方案，电价将形成上网电价、输电电价、配电 电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和电量电价组成：输配电价 由国家制定；销售电价实行与电力市场联动的机制。而目前我国电价体系包括上网 电价、输配电价和销售电价三种，属于竞争环节的主要是上网电价。输配电价和销 售电价在过渡期仍由政府管制。输配环节并没有独立定价，电网企业也缺乏降低成 本的积极性，难以吸引投资，是电网建设相对滞后的重要原因之一。销售电价同样 由政府确定，分类繁杂，交叉补贴普遍存在，难以反映用户的真实成本和需求。在 目前建立竞争性电力市场的大背景下，这一电价机制已出现明显弊端。可以说，目 前我国的电价形成机制还远远没有达到电价改革方案中确定的电价形成机制。 制约电力行业发展的电价形成机制仍在延续。 4 2 对中国电力行业改革之评价 电力行业改革历程表明，在社会经济发展和技术革新的推动下，长期受国家垄 断管制的电力企业已经开始了从垄断经营向开放竞争迈进的步伐。在这个过程中， 改革主要围绕产业拆分重组、投资主体多元化、政府职能转变以及网运分离等方面 进行。从实际绩效看，这些措施的确大大地推动了电力企业的市场化发展，增加了 产业的竞争力，有力地促进了产业的持续、快速、健康发展。但是，同样不能忽视 甚至更加应该引起重视的是，近2 0 年的改革中，出现了一系列背离改革初衷的情况， 还有许多问题值得在理论上进行探讨，在实践中不断改进。 4 2 1 电力反垄断改革取得的成绩 1 、 电力企业初步实现了政企分开，行政性垄断的问题得到一定程度的解决。 “行政性垄断”是我国有别于其它国家的突出问题，政企不分、政资不分的体制， 使得垄断利益和行政权力相结合，导致垄断部门经营行为和政府行为的双重扭曲， 其危害程度远甚于单纯的市场垄断。经过新一轮的改革，电力部门初步实现了政企 分开、政资分开。新组建的公司与相应的行业管理机构脱钩，政府管理职能基本移 交至相关的政府部门。 2 、市场竞争格局开始形成。经过几轮行业改革，我国电力行业呈现出了竞争 态势，电力垄断经营局面有一定的改观。9 0 年代末，电力市场的供求关系发生了根 本性的变化，电力供应不再紧缺，实现了供需基本平衡。这也导致发电市场开始出 现竞争并且竞争程度不断增强2 0 0 2 年8 月，国际能源公司迈朗与中国国家电力公司 就热电站建设、全球竞争电力市场和中国电力工业改革等问题签署合作协议。据中 国经济时报报道，迈朗公司分别与广东沙角电厂和山东国际电力开发有限公司合 作，以熟悉中国市场，还在北京设立代表处，以期于未来5 年内在中国达到三千至 电力反垄断法律规制研究 五千兆瓦的业务量。迈朗在中国加大破除市场垄断之时拓宽对华合作范围，加大投 资力度的举措被业界认为是对中国破除市场垄断的又一力击。 3 、开始树立以法治为本质内容的监管理念。电力企业的垄断经营对社会经济 生活的负面影响不断暴露，我国政府部门更加意识到电力企业垄断经营不改不行， 不下大力气改也不行。2 0 0 0 年1 0 月召开的中共中央十五届五中全会首次提出，要打 破电力部门的行业垄断。2 0 0 1 年中央经济工作会议明确提出“推进垄断行业改革， 通过政企分开和企业重组，打破行业垄断，形成适度竞争”。2 0 0 3 年1 0 月1 4 日，十 六届三中全会决定进一步提出要加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要 放宽市场准入，引入竞争机制，积极推行投资主体多元化：实行政企分开、政资分 开、政事分开等1 。在国家大政方针的指导下，电力企业在体制改革过程中不断加 快步伐。 4 2 2 电力反垄断改革的不足 1 、对电力企业滥用市场支配地位的行为未能给予足够的关注 与电力企业“拆分和重组”热相反，应当作为规制重点的电力企业滥用市场支 配地位的行为在实践中没有得到有效遏制。作为具有自身利益最大化需求的经济 人，在相关市场上处于优势地位的电力企业具有滥用其优势地位谋取更大利益的倾 向。更何况，与电力企业利益结合在一起的行政力量使这种滥用行为更加容易实行， 对消费者和其它竞争者造成的损害更加严重。因而，约束电力企业的市场行为，防 止电力企业滥用优势地位破坏市场竞争秩序，损害消费者利益是电力企业垄断法律 规制必不可少的重要内容。 然而，我国法律和相关政策在这方面做得远远不够。电力行业仍然不断出现企 业滥用垄断权力损害消费者利益的行为。 2 、政企分开初见成效，改革的路还很长 我国电力企业之所以形成垄断经营的积垢，不仅因为电力企业自身具有自然垄 断特性，更重要的是行政权力与垄断利益相互交织。我国不同区域电力的生产、输 送和分配都是垂直一体化生产，地区和省行政区的国有电力公司负责电力系统运 作，互不相干。“4 电力企业承担着向社会提供公共服务的职能，但它仍然是企业， 应当与交易相对人处于平等的民事法律地位，我国电力企业长期实行政府直接管制 体制，政府既当“运动员”，又当“裁判员”。政企不分还是其存在的一个普遍的 问题，政企不分导致行政垄断广泛存在。虽然近些年电力行业进行了一定程度的政 企分开的改革，但离真正的政企分开还有一段距离，地方层面政企仍然没有分开。 1 详见中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定( 新华社北京2 0 0 3 年l O 月2 1 日电) 第 9 条。 硕士学位论文 3 、监管混乱。如前文提到的，在我国现有的电力监管体系中，中央监管机构 是国家发展和改革委员会、国家电力监管委员会和国有资产监管委员会，地方上是 地方各级计委、物价局和各级电力行业主管机构。目前的管制体制存在严重的管理 乏力和“条块分割”问题。“”电力行业现行政府管理体制的这种“条块结合”、 “层层分权”的监管体制，随着市场化改革进程的加深，逐步演变成多头管理、管 理混乱、难以协调和严重的地方保护主义及部门保护主义。 4 、电力企业垄断