抵御外来物种入侵_我国立法模式的合理选择_基于国际社会与外国法律.pdf

文章编号: 1001 - 2397(2007) 01 - 0024 - 08 理论思考 收稿日期: 2006 - 12 - 02 基金项目:司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“ 外来 物种入侵法律问题研究 ”(04SFB2046)阶段性成果。 作者简介:汪劲(1960 - ) ,男,湖北武汉人,北京大学法学院教授, 博士生导师,法学博士。 抵御外来物种入侵:我国立法模式的合理选择 基于国际社会与外国法律规制模式的比较分析 汪 劲 (北京大学 法学院,北京 100871) 摘 要:通过法律规制外来物种入侵是各国防治外来物种入侵采取的重要手段之一。目前国际社会倡导和各 国立法主要确立了“ 法律+国家防治战略 ” 的法律规制模式,既包括确立预防、 早期监测和快速反应、 控制管理评估 等基本的法律制度,也包括以国家防治战略形式体现的灵活性对策措施。此外各国还建立了对外来物种入侵实施 统一管理的行政体制。我国应当借鉴国外通过法律规制外来物种入侵的成功经验,尽快制定外来物种入侵防治法 律并构建统一的防治外来物种入侵的管理体制。 关键词:外来物种入侵;防治;法律规制模式;立法;体制 中图分类号:DF468 文献标识码:A 一、 引言:外来物种入侵与法律规制 外来物种入侵一般指一定地域范围内原本不存 在的某些物种,因人类活动从外地引入(有意或者无 意引入)后在自然条件下建立种群并对本地性质相 异的生态系统造成不良影响或者对生物多样性构成 威胁的现象。伴随着全球经济一体化的进程,外来 物种入侵已成为危害人类健康、 造成各国经济巨大 损失以及对国家生物安全带来重大威胁的现象。鉴 于这种看似自然界生物行为的外来物种入侵现象的 根本原因在于人类日益增强的经贸活动,各国有识 之士均认为抵御外来物种入侵的有效方法应当针对 人类的各种行为 1 。为此 ,世界各国纷纷制定了各 种以规范人的行为(尤其是有意引入行为)为核心的 外来入侵物种规制法律,并构建了相应的行政管制 体制。 在国际层面上,目前已制定有以 生物多样性公 约 为首的防治外来物种入侵等多边环境条约以及 与之相关的卫生、 检疫制度或运输的技术指导文件 等。从国家层面确立的法律对策上看,各国在上述 条约或指导性文件的基础上也针对本国的实际制定 了相关的国内外来物种入侵规制法律,设立了包括 预防、 早期监测和快速反应、 控制管理评估等制度和 具有各国特色的行政管制制度。 目前我国的入侵外来物种有400多种,其中有 50余种属于世界自然保护联盟公布的全球100种最 具威胁的外来物种 2 。据统计 ,我国每年因外来物 42 2007年3月 第29卷 第2期 现 代 法 学 Modern Law Science Vol129 No. 2 Mar . , 2007 种造成的损失已高达1 198亿元,占国内生产总值的 1. 36% 3 。事实证明 ,我国已成为遭受外来入侵生 物危害最严重的国家之一。 对此,我国从21世纪初叶开始制定了一系列与 外来入侵物种防治有关的法律、 法规、 规章并建立了 相应的监督管理机制。但近年来愈演愈烈的外来物 种入侵事件表明,我国构建的外来入侵物种防治制 度在有效性和执行性等方面还存在着许多问题。如 何通过立法和行政构建一套有效抵御外来物种入侵 的制度,走出我国外来入侵物种防治中存在的“ 法令 频彰,而盗贼弥炽 ” 的困境等问题便摆在了我们的面 前。 本文拟以外来入侵物种的全过程控制 即从 预防、 早期监测和快速反应到控制和清除的全过 程 和行政管制机构的设置为中心,对各国有关 外来物种入侵防治立法的制度措施进行比较分析, 并针对中国目前的现状和问题提出相应的解决之 道。 二、 各国防治外来物种入侵法律规制模式的比 较 (一)国际社会有关外来物种入侵法律规制模式 的形成 外来物种入侵及其危害问题从20世纪50年代 开始就引起了人类社会的注意 4 。外来物种入侵的 主要途径是伴随贸易、 运输、 旅行、 旅游等活动无意 引入,或者直接通过农牧渔业生产、 景观美化、 生态 环境改造与恢复、 观赏等活动有意引入 5。结合有 关国际环境条约的规定分析,目前在大约50多件重 要国际和区域环境法律文件中,都或多或少地涉及 防治外来物种入侵问题。但在全球经济一体化背景 与国际社会尚未确立统一的行动原则的条件下,由 单个国家对外来物种入侵采取孤立的行动无法控制 所有可能发生物种入侵行为,因此世界各国一致认 为必须通过国际合作有效预防和管理外来物种。 外来入侵物种的危害在全球范围内引起广泛关 注并开始采取有计划的行动,是在1992年里约热内 卢的联合国环境与发展大会签署 生物多样性公约 之后。根据 生物多样性公约 第8条“ 就地保护 ” 第 h款“ 成员国必须对那些威胁生态系统、 栖息地或物 种的外来物种进行预防引入、 控制或根除 ” 的规定, 1996年7月联合国与挪威环境部合作,共同在挪威 特拉赫姆召开了有80个国家和地区代表出席的国 际外来物种大会。这次大会倡导将“ 污染者负担原 则 ” 适用于防治外来物种入侵的各个领域,将过去由 国家或者政府承担的因进出口贸易而有意或无意引 入外来物种导致本国环境和生态系统损害的责任确 定为由进口人或者贸易上的受益人承担。 2000年初,由联合国环境规划署和世界环境科 学委员会等共同发起成立的“ 全球入侵物种项目 ”, 项目的法律与制度框架项目工作组于同年完成了 关于设计外来入侵物种立法和制度框架的指 南 6 。这份指南虽不具有约束力 ,但它对完善防治 外来物种入侵的国际和国内立法具有非常重要的参 考价值。 2002年4月,在荷兰海牙召开的 生物多样性公 约 缔约方大会第六次会议上通过了关于预防引入 对生态系统、 生境或物种构成威胁的外来物种并减 轻其影响的指导原则 。该指导原则的目的是协助 各国政府共同采取措施抵御外来物种入侵,并分别 就外来物种入侵的预防与分级处理,国家的作用,监 视、 边境控制与检疫,情报交流与合作,有意引入与 无意引入,减轻影响及其根除、 围堵、 遏制等确立了 十五项对策措施 7 。 目前,国际社会已经通过了50多项涉及外来物 种入侵防治的国际文件,它们所确立并推荐的防治 外来物种入侵的措施和方法主要有如下三个方面: 第一,对生态系统实行保护管理的基本原则。 包括将管理分散到适当的最低层次、 考虑管理活动 对邻近和其他生态系统的影响、 生态系统管理的经 济背景、 生态系统结构和功能的保护、 承认生态系统 过程所特有的不同的时间范围和滞后效应、 所有相 关部门和学科参与等。 第二,建立国际和跨界合作的框架机制。在防 治外来物种入侵方面,外来物种被引入时可能跨越 国家边境运动,这使得双边或区域合作特别重要。 因此在对付产生有害引入的大多数途径和活动中, 合作是必不可少的。 第三,采取预防措施。主要手段包括对有意引 入行为进行环境影响评价和风险分析,并实行许可 制等。 生物多样性公约 与上述履约执行文件以及国 际文件,为各国制定防治外来物种入侵奠定了国内 立法和确立行政规制模式的基础。 52 汪 劲:抵御外来物种入侵:我国立法模式的合理选择 基于国际社会与外国法律规制模式的比较分析 (二)对各国防治外来物种入侵立法模式的考察 20世纪末叶以来,主要发达国家纷纷制定实施 了防治外来入侵物种的综合性法律及其战略,对防 治外来入侵物种的各项事务进行了全面的规定和部 署。总体上可以将各国关于入侵外来物种防治的立 法分为如下三大模式。 1.制定专门规制外来物种入侵法律并辅以实施 综合防治的战略。比较典型有美国、 加拿大、 新西 兰、 澳大利亚。 (1)美国 具有代表性的处理外来物种入侵事 务的联邦法律包括1900年 联邦野生动物保护法 、 1990年 非本土水生有害物种预防和控制法 、1996 年 国家入侵物种法 以及1999年处理入侵物种事 务的13 112号总统令。 国家入侵物种法 主要针对水生外来物种入侵 和褐树蛇的防治、 特别对压舱水管理作出了规定。 首先,确立了明确水生有害物种的引入途径、 评 估外来生物体成为水生有害物种的风险、 评估用来 预防引入水生有害物种的措施是否有效以及在公众 参与下通过联邦与州等协作将引入的风险降至最低 等预防机制。其次,确立了早期监测和快速反应机 制。该法规定,政府应当确立并实施根据该法制定 的规划,以发现无意引入水生有害物种与决定驱散 已经引入的水生有害物种,并为尚未受到影响的流 域提供早期的预警。再次,对已经存在的外来物种 规定了具体的控制措施。控制措施包括消灭入侵物 种、 减少它们的数量、 利用适当的人类活动和公共设 施来调节物种入侵,以及防止水生有害物种扩散到 其他地域。最后,该法明确了防治外来物种入侵行 动的优先顺序:一是向美国水体引入水生有害物种 所导致的环境和经济风险和影响;二是水生有害物 种引入和扩散的主要途径;三是预防、 监测和控制水 生有害物种的可能的方法;四是对预防、 监测和控制 措施有效性的评估。 此外,依照13 112号总统令,美国于1999年成立 了综合性的国家入侵物种委员会并于2001年依照 国家入侵物种法 规定,发布了国家入侵物种战 略 ,分别对领导与合作、 预防、 早期检测和快速反 应、 控制和管理、 恢复、 国际合作、 研究、 信息管理、 教 育和公众觉悟等九个相关领域提出了防治外来物种 入侵应当优先考虑的具体对策措施 8。 (2)加拿大 在加拿大环境保护法 、环境评 价法 、 野生动植物保护和国际省际贸易管制法 以 及 渔业法 中规定了外来物种入侵防治措施。 加拿大环境部认为,外来物种是环境保护法 新的规制对象,因此任何引入新的外来物种的行为 都必须向政府卫生部和环境部提供充分的信息,以 便对该行为进行风险评估,确定引入该物种可能给 人类健康与环境带来的风险。评估的结果既可能是 禁止引入,也可能是同意引入或有条件地同意引入。 环境部部长享有实施这些条款的自由裁量权。 鉴于外来物种入侵涉及的管理事项和部门较 多,加拿大于2002年制定了加拿大入侵外来物种 战略 ,为加拿大防治外来物种入侵提供了全面的整 体性框架。该战略包括目的、 构想、 原则、 实施战略 等部分。提出了四个战略目标并针对每个战略目标 制定相应的行动:预防有害的有意和无意引入;在边 境前和边境上发现并确认新的入侵物种;在发现后 尽快对新的入侵物种作出反应;通过消除、 遏制和控 制措施来管理已经立足和正在扩散的入侵物种。准 备通过风险分析、 科学研究、 制定法律和规章、 教育 和扩大服务项目、 国际合作和确立优先事项等六个 方面来实施战略。目前,比较值得期待的是加拿大 渔业和海洋部制定的引入和转移水生生物体的国 家政策法案 。该法案一旦获得通过则可能成为加 拿大第一部专门防治外来物种入侵的法律。 (3)新西兰 新西兰以1993年制定的生物安 全法 以及1996年制定的 有害物质和新生物体法 两部法律来涵盖对外来物种入侵的防治,它们共同 确立了建立风险评估制度和引入许可证制度等预防 对策以及实施有害物管理战略制度、 紧急事件制度 等控制与管理措施。 生物安全法 主要针对有害物和有害生物体, 内容涉及适用范围、 主管部长的职权职责、 风险物品 的进口、 减低与控制、 有害物管理、 行政管理、 紧急事 件、 违法与惩罚以及过渡条款。该法的另一个特点 在于它没有对任何一个特定机构做出强制性的要 求,而仅仅是授权 9 。 而 有害物质和新生物体法 针对的是有害物质 和新生物体,它是新西兰目前在维护生态安全方面 最主要的法律。该法的目的是通过阻止或管理有害 物质和新生物体的不利作用来保护环境与人类社会 的健康和安全,并分别对环境部长的权力、 职能和职 责,环境风险管理机构的建立和职能,有害物质和新 62 现 代 法 学 生物体的评估,控制措施,检查、 执行以及补充的权 力,上诉,紧急事件等作了详尽的规定。 新西兰政府还专门设立了综合管理机构生物安 全委员会,并制定了新西兰 生物安全战略 ,目标是 建立一套更可行的、 完整的管理经济、 环境和人类健 康的生物安全风险的系统 10。 (4)澳大利亚 澳大利亚是通过根据国际海事 组织压舱水指南技术和指导原则制定的压舱水管 理指南 (1991年, 1999年修订)作为专门实施防治 水生外来物种入侵的对策。同时,澳大利亚还制定 有 国家杂草战略 (1991年)和 生物多样性保护国 家战略 (1996年)等规范性指导文件,适用于清除 杂草和生物多样性保护领域的政府行动。在1997 年到2002年的5年中,国家杂草战略执行委员会成 功地实现了国家杂草战略 的大部分目标 11 。比 较分析澳大利亚上述规范性法律文件的规定,可以 发现澳大利亚外来物种入侵的法律对策主要是由预 防、 早期检测、 控制、 科学研究与公众教育、 资助计 划、 国家合作等制度共同构成的。 2.制定综合性防治外来物种入侵的法律。典型 的国家是日本。日本于2004年颁布实施了 关于防 止特定外来生物致生态系统损害的法律 。该法的 特点在于只将从境外引入日本的、 无论当前是否生 存与日本本土之内的生物作为法律规定需要控制的 “ 特定外来生物 ” 。而像渡鸟或者随着海潮进入日本 的鱼类以及植物等,由于它们是依靠自然力移动的 外来生物,因此不属于法律规制的对象 12 。 与其他国家有关外来物种入侵立法相比,日本 采用的是专门立法的方式对外来物种入侵进行统一 的管理和控制,它有如下特点:第一,沿袭了一般环 境立法的规制方式,采用内阁决定防止特定外来生 物损害基本方针的方式,对特定外来生物采取措施 等基本事项作出规定;第二,明确防止外来物种入侵 的行政主管部门,规定由环境省在总体上掌管防止 外来物种入侵的职权,在有关经济领域由环境省和 农林水产省分别掌管职权;第三,实行外来物种的指 定制,将外来生物分为特定外来生物、 未判定外来生 物两大类实行分别管理;第四,对特定外来生物实行 一般禁止;第四,对未判定外来生物实行进口申报与 限制。 日本的防止特定外来生物损害基本方针的地位 相当于其他国家针对外来物种入侵制定的“ 国家防 治战略 ” 13 。该方针依法由主管大臣在听取中央环 境审议会意见的基础上制定草案提交内阁会议通 过。2005年日本内阁会议通过了防止特定外来生 物损害基本方针 ,对特定外来生物导致生态系统损 害的基本框架、 特定外来生物选定的基本事项、 特定 外来生物处理的基本事项、 国家等特定外来生物防 治的基本事项等重要事项作出了规定。 在对特定外来生物的规制方面,除了明确“ 特定 外来生物 ” 和“ 生态系统损害 ” 的定义外,主要对饲养 特定外来生物等行为规定实行一般禁止和特别禁止 制、 许可制以及提交报告和现场检查制。在对特定 外来生物的防治方面,该法除了确立预防外来生物 损害不得进口可能造成不良影响的外来生物、 不得 将饲养的外来生物随意向野外丢弃、 不得将已经在 野外生存的外来物种向其他地域扩散等三原则外, 还规定了政府公务员可以依法进入他人土地、 损失 补偿及其诉讼、 费用负担以及地方公共团体实施的 特定外来生物防治措施等。在对未判定外来生物采 取的措施方面,主要实行进口申报制和进口限制制。 此外,该法还对违法行为规定了严厉的制裁措 施。例如在法人违法的场合,最高处罚的罚金可以 达到一亿日元。 3.以欧盟指令为依据,只在本国单项法律中部 分规定防治外来物种入侵事项,又称为欧盟国家模 式,典型的国家如德国和意大利,它们均未制定专门 防治外来物种入侵的法律。 由于欧盟可以通过条例、 指令和决定等方式确 立成员国适用的一般法律制度,因此欧洲国家可以 直接、 全面予以适用。在有关防治外来物种入侵的 指令方面,欧盟已经制定有栖息地指令、 鸟类指令、 野生生物贸易规则、 环境影响评价指令、 林业种质资 源指令、 植物健康规则、 动物健康规则、 鱼类健康指 令、 植物保护产品指令等,指令是对成员国的命令, 但并不要求各成员国适用,而是将其作为一项义务 要求各国在一定时间内将指令的内容调整为国内 法,它对达到的目标有约束力。而具体方法则由各 国自行采用。 为履行欧洲和其他国际环境公约,德国在自然 保护法 、 狩猎法 、 渔业法 、 森林法 、 植物保 护法 、 动物疾病控制法 以及动物保护法 中都 规定了防治外来物种入侵的条款。主要法律制度包 括三个方面: 72 汪 劲:抵御外来物种入侵:我国立法模式的合理选择 基于国际社会与外国法律规制模式的比较分析 第一,是对在自然环境中释放非本地物种的行 为实行许可制。德国自然保护法 规定,在自然环 境中释放和培育非本地的野生或非野生动植物应当 获得所在区域行政主管当局的许可。上述许可不适 用农业和林业中的植物培育。对农业和林业有意引 入物种,实行事前无害证明制,申请者要承担相当重 的举证责任证明这种危险不存在或者很小。 第二,为控制无意引入外来物种,对从境外进口 原料也实行特定的许可制,只有在外来物种入侵的 危险被排除的条件下才给以许可。 第三,对外来物种的管理、 控制和清除措施,德 国并未在法律中予以规定,而是通过授权联邦环保 机构履行外来物种入侵后的治理职责。此外,联邦 各州可以在州环境保护法中制定有关控制措施。 遗憾的是,德国在行政管理机构上对防治外来 物种入侵采取了分部门管理的方式,所以无论是联 邦、 还是州,有关防治外来物种入侵的管理权都分散 在很多部门。此外,由于德国尚未确立统一的风险 评价指标和程序,自然保护法 和一些州法在执行 上也不可能清楚地表明什么行为是被禁止以及如何 禁止,造成许多外来物种被无意释放到环境之中 14 。 意大利采取了在国家有关规范性文件中规定外 来物种入侵防治措施的办法。例如, 1997年的 共和 国总统357政令 直接采纳了欧盟栖息地指令。该 政令的目的是保护物种及其栖息地,要求对非本地 物种的有意引入实行许可制,由国家野生动物机构 负责对拟引入的外来物种实行风险评价。只有在证 明引入不会给自然栖息地和本地动植物带来危害的 情况下才由环境部长发放许可。但是哪些物种属于 非本地物种政令并未予以明确。因此具体的实施还 必须依靠地方制定更严格的外来物种引入规定。 1992年的 第157号国家法律关于保护野生生 物和限制捕猎的规定 是适用于哺乳动物和鸟类野 生生物保护的法律,主要立法目的是保护野生生物 和限制狩猎。其中,对为恢复阿尔卑斯山地区种群 目的的引入行为作出了规定,要求在遵循国家野生 生物机构建议的条件下制订再引入计划并由农业部 长许可实施。 在意大利,有关控制和清除计划的法律基础并 不明确。 第157号国家法律 仅规定了野生生物保 护的一般原则,即野生生物应当处于自然状态。只 有当出现可能对野生生物产生明显影响的情况时才 可以采取措施对物种实行控制。 鉴于1948年由北美洲引入意大利西北部的灰 松鼠严重威胁本地原产的红松鼠的生存, 20世纪90 年代意大利政府曾发起一场清除灰松鼠行动,但这 一行动因公众提起诉讼而被法院判决终止。对此, 环境部长只能建议而不能命令这种控制措施的实 施,控制行动必须由省级机构负责执行。 为履行 濒危物种国际贸易控制公约 ,意大利 于1992年制定了第150号国家法律 。该法主要 适用于对逃逸危险动物管制的行为,其中也包括外 来物种 15 。 (三)比较分析 1.有关外来物种入侵防治条约以及国际组织指 南性文件对各国立法具有普遍的影响。尽管各国针 对外来物种入侵确立的法律方法各不相一,但总体 上都选择了“ 法律+国家防治战略 ” 的立法模式。这 一点与20世纪80年代以后国际社会在环境保护领 域确立的“ 框架条约+议定书(协定 ) + 附件 ” 的国 际环境条约模式极为相似,应当引起我们的注意。 只不过因国家结构、 自然环境、 地理位置、 立法传统、 经济贸易和外来物种入侵状况的不同,每个国家的 防治入侵外来物种的立法模式也不尽相同。 2.各国外来物种入侵防治法律制度主要体现在 预防、 控制以及清除等内容方面。比较上述三类模 式的国家立法,不难发现各国在外来物种入侵的防 治立法方面,不外乎设立了包括预防、 早期监测和快 速反应、 控制管理评估等在内的全过程监控制度,以 确保外来入侵物种“ 从摇篮到坟墓 ” 都处于有效的监 管之下。其中,早期预防和监测措施的实施又是各 种措施的重中之重。 此外,鉴于防治外来物种入侵涉及政府诸多部 门的职权,各国还通过立法确立了专门的管理机构 或者设立高级别的委员会对外来物种实行统一管 理。选择跨部门机构的模式不仅仅是出于职能集中 的考虑,也在于入侵外来物种防治是一个综合性的 工程,需要得到各部门、 社会各主体的支持。此外, 跨部门机构还能协调各方面的关系和利益,有利于 提高行政效率。 通过比较可以看出,在入侵物种防治上,国家防 治战略扮演着极其重要的角色。这可能有两方面的 原因,一是由于战略本身的内容较法律抽象、 宏观, 对整个防治工作有提纲挈领之用。二是战略相对于 82 现 代 法 学 法律来说更为灵活,在立法(包括制定、 修改、 废除 等)程序复杂的国家,这点优势就更为突出。 三、 我国外来物种入侵立法模式的合理选择 (一)我国防治外来物种入侵立法的现有模式与 存在问题 早在20世纪50年代,我国政府就在部门规章 中确立了国内不同地区之间引入农业物种的管理规 则。但我国政府真正意识到外来物种入侵的危害是 在20世纪末叶以后。对此,我国的法律策略主要采 取了国务院和各部门制定条例或者部门规章的方式 对防治外来物种入侵予以规范的。20世纪末叶以 后,全国人大常委会陆续通过制定或者修订国家法 律,在 进出境动植物检疫法 、 动物防疫法 、 海 洋环境保护法 、 草原法 、 农业法 、 种子法 、 渔业法 以及畜牧法 等八部法律中规定了防治 外来物种入侵的条款,对从境外引入外来物种或者 在国内异地引入物种的行为确立了审批制度,要求 在经过检疫或科学论证后才准予引入,并且应当采 取相应的安全措施。 从法律渊源的角度看,我国有关外来入侵物种 防治的立法在数量上已经比较丰富,相应的监督管 理体制也已经建立。但因法律规定与国务院授权环 保、 卫生、 动植物检疫、 海洋、 草原、 农业、 林业、 渔业 以及畜牧兽医等九大行政主管部门负有防治外来物 种入侵的管理责任,所以在尚未构建国家统一管制 模式的前提下,各该立法目的与防治外来物种入侵 无关的上述法律只对防治外来物种入侵作出原则性 规定,未能实质上对外来物种入侵管制的法定职权 关系作出明晰的规定。因外来物种防治所涉及的事 项领域非常广泛,各部门只能在权限范围内通过制 定部门规章或者决定的方式,确立与防治外来物种 入侵“ 单打独斗 ” 的执行措施。 例如,国家环境保护总局曾分别在全国生态环 境保护纲要 (2000年)、2003年全国环境保护工作 要点 和 关于加强外来入侵物种防治工作的通知 (2003年)中,要求建立转基因生物活体及其产品的 进出口管理制度和风险评估制度,防止外来物种入 侵,并要求各级环保部门联合有关部门加强对物种 引入的监管工作;国家林业局则在 商业性经营利用 驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物 名单 (2003年)中,对列名中的外来物种在驯养繁 殖、 运输、 经营利用、 进出口等环节规定采取措施防 范其逃逸至野外;农业部在水产苗种管理办法 (2005年)中规定进口水产苗种投放于河流等自然 水域要遵守外来物种管理规定;卫生部在 关于加强 红火蚁伤人事件监测防控工作的通知 (2005年)中 要求防治入侵红火蚁对人类的侵害;建设部在城市 湿地公园规划设计导则(试行)(2005年)中要求防 止外来物种入侵城市湿地;国家林业局在 国家林业 局2006年工作要点 (2006年)中规定,要研究起草 外来物种管理等法规、 规章。 日益严重的外来物种入侵状况说明,我国在防 治外来入侵物种的立法及其执行机制上还存在着制 度的障碍。 从制度内容上看,上述涉及外来物种入侵管理 的八部国家法律而言,它们大多运用的是禁止性规 范、 号召性规范和授权性规范,尚未明确确立包括预 防、 早期监测和快速反应、 控制管理评估等一整套防 治外来物种入侵在内的行政监控和规制制度,更缺 乏专门防治外来物种入侵的法律或者行政法规。国 务院及其各部门制定发布的规章办法只能在各自的 职权范围内作局部的修补,这种状况已经严重地制 约了我国在外来物种管理和控制方面采取全面、 有 效的防治行动。 此外,在对外来物种引入行为的控制中,现有法 律、 法规等规定尚未区分和论证有意与无意的引入 行为,更未建立积极的外来物种入侵的路径识别和 风险评估机制。在涉及外来物种入侵管制的卫生防 疫和动植物检疫管理实践中,重点依旧放在对无意 引入的防范方面,而忽视对有意引入的规制。在我 国,有意引入外来物种的行为所导致的损失在全部 引入行为所导致损失中占有很大的比重,相关法律 法规的不完善导致了有意引入外来物种的活动长期 失控并且危害仍在继续,它表明我国现有涉及外来 物种的法律规定尚存在着价值定位和利益取向上的 误区。 (二)合理构建我国防治外来物种入侵立法模式 之我见 1.应当选择“ 法律+国家防治战略 ” 模式构建我 国防治外来物种入侵法律制度。从以上比较分析可 以看出,无论国际社会还是国内立法,防治外来物种 入侵对策立法所选择的主要模式是“ 法律+国家防 92 汪 劲:抵御外来物种入侵:我国立法模式的合理选择 基于国际社会与外国法律规制模式的比较分析 治战略 ” 。实践证明,这种模式一方面可以与国际社 会有关外来物种入侵的防治对策保持一致并可以适 时更新,另一方面对各国现行行政管理体制的影响 也较小,有利于国家采取综合防治对策应对日益加 剧的外来物种入侵现象。相对而言,因欧盟国家与 欧盟统一法机制相关,因此欧盟各国立法所选择的 模式与机制对我国并不具有较大的借鉴意义。 2.应当以预防原则为基础构建防治外来物种入 侵的法律对策。在外来物种入侵防治领域,实施预 防原则主要应当建立三方面的法律制度:一是对有 意引入外来物种行为实行风险评估制度,二是对外 来物种有意引入实行许可制度,三是对有意引入外 来物种行为构建全过程规制制度。 目前,我国已在农业和林业主管部门分别设立 了外来入侵生物预防与控制研究中心和林业有害生 物检验鉴定中心,在进出境动植物检疫程序中规定 了审批许可程序,但因各种措施和方法仅仅着眼于 某个领域、 某个目标以及某些经济利益的单一衡量, 所以在执行效果上不仅会受到部门职权职责的局 限,也会受到制度目的不同的限制。 笔者认为,我国应当建立超越部门及其利益、 集 合各学科专家构成的跨部门外来物种风险评估机 构。针对有意引入和无意引入,风险评估和许可实 行不同的程序与方法。例如,对于有意引入应实行 严格的风险评估制度,评估的内容应当包括对入侵 路径的识别和风险、 扩散的风险以及对整个生态系 统或环境的风险。风险的评价维度应对包括对人体 健康、 经济生产、 本土动植物、 环境生态系统等效益 和损失的比较。 在许可制度的构建方面,应当通过建立名录制 度(又称清单制度)指导外来物种防治。目前,我国 已陆续发布了若干入侵物种名单,如 中国第一批入 侵外来物种名单 (2003年)、 进境植物检疫危险性 病虫杂草名录 (2004年)。但是这种名录制度目前 只是我国各部门应急防治外来物种入侵的方式,应 当尽早将其“ 升格 ” 为法律规范。 此外,在有意引入外来物种之前、 之中和之后等 各个环节,应当通过立法确立早期监测和快速反应、 控制和根除、 评估等不同的防治措施。 3.应当建立跨部门的专门机构负责外来物种防 治的统一管理。如上所述,我国现有对外来物种实 行管理的权限一直依法由农业、 林业、 卫生、 边防和 检疫、 交通以及环保等部门负责管理。出于本部门 利益的考虑,各部门行使与入侵外来物种相关权力 时往往更关注短期的、 局部的利益,而忽视了长期 的、 全局的利益,从而导致决策的整体性失误。为防 止决策失误,我国已设立有入侵外来物种防治协作 组,但该机构的法律地位尚不明确。笔者认为,应当 通过立法将外来物种防治的统一综合监督管理职权 授权某个部门行使,辅之以农、 林、 检验检疫、 科技、 财政、 外贸等部门内部的专门管理。 此外,可以参考借鉴美国国家入侵物种防治委 员会或者新西兰模式,建立由各部门官员和各领域 专家以及不同利益代表构成的政府咨询和综合决策 机构,辅助外来物种入侵防治的主管部门制定有关 统一性的防治战略或者方针政策。 四、 结论 面对日益严重的外来物种入侵,世界各国已在 国际环境条约和相关国际文件的基础上制定了本国 法律和执行战略,并建立了相应的行政管制体制。 在我国,尽管目前的国家立法在进出境动植物检疫、 动物防疫、 海洋环境保护、 草原、 农业(种子)、 畜牧和 渔业领域确立了防治外来物种的综合性原则,但因 缺乏有效的综合决策机制和管理机制,各种措施在 具体适用上还存在着许多障碍。因此,我国应当在 比较外国外来物种入侵防治立法与管理实践的基础 上,建立一套行之有效的外来入侵物种防治体制,并 尽快制定一部综合性外来入侵物种防治法律及其相 应的国家战略,确立整合性外来入侵物种防治的预 防原则及其制度,以及全过程控制制度和具体措施。 与此同时,应当在政府层面建立对外来物种入侵防 治实施统一监督管理的部门,并建立跨部门的政府 咨询和综合决策机构,提高外来入侵物种防治领域 的行政