我国电价中的十大误区-论文

1 / 16 我国电价中的十大误区（朱成章） 摘要：本文根据我国电力改革和发展的要求，分析了目前存在的电价十大误区。 关键词：电价；误区；电力改革 电价是电力改革和发展的关键因素之一，电价在不同的经济体制下，作用是不同的。在计划经济年代，电力工业是国有企业，收支两条线，办电的钱由国家拨付，电费收入旧国库，电价是国家财政的需要，由政府定价，政府有钱，电价可以定得低些；政府财政紧张，电价可以定得高些，或者少搞一些电厂，造成缺电。改革开放初期，电力工业虽然仍然政企不分，但已独立、垄断经营，电费收入除缴税外，用于办电，电价高电 力能满足需要；电价低，就会造成电力短缺；一般都是在政府管制下实行成本加成定价。在市场经济条件下，电力工业实行政企分开，公司化改组，商业化运营、法制化管理，并实行自由化，民营化，放松管制，引入竞争机制，竞争部分实行供求定价，垄断部分实行成本加成定价。不同的时期有不同的电价机制，但是现在体制改革了，对电价的要求，电价水平，电价制度还停留在原来的状况下，出现了一些误区。 1 希望维持低电价水平 电力工业作为国有企业，由国家经营时，电价都定得很低，电力作为公用事业，由国家补贴经营。由于电力工业是2 / 16 资金密集型行业，国家负 担不起，就造成电力短缺。市场化改革后，由政府经营改为企业经营，政府不再补贴，企业要自负盈亏，要解决缺电，社会不仅要求维持原来的低电价水平，还要求比照发达国家的电力体制改革，降低电价。电力工业的市场化改革、商业化运营与维持低电价水平是一个很大的矛盾，是一个电力市场化改革的误区。 经济学家说：“各式各样的人都对价格问题发表意见，但粗分起来主要是四方面的人：一是生产一方，二是消费一方，三是政府，还有第四方，即投机分子，他们既不生产也不消费，可是对价格的关心超过任何其他人。政府是代表百姓的，百姓中每个人或每个家庭， 既是生产者又是消费者。但家庭对价格判断时却总是站在消费者的立场讲话。这就是我们过去提到过的消费者偏见。现在政府又站在了家庭一方，所以对于价格的议论可以说几乎被消费方所垄断。不是吗？几乎所有的关于价格的议论都嫌价格太高，价格低似乎有益于消费者，可是如果生产者受损，没有人愿意生产，到最后还是消费者倒霉。因为价格高了没有足够的人买，生产出来成为积压库存，既不利于生产者又不利于消费者。可见价格高了不好，低了也不好，要恰当才好。 要求电力企业维持低回报率 因为电力是一种特殊商品，属公共品或准公共品，国际上把电力行业称 为公用事业而不称电力工业。即使近年来这3 / 16 些国家搞竞争性电力市场化改革，电力行业仍称为公用事业。作为公用事业性质的电力行业的目标是要为其所有利益相关者创造财富和价值，似乎电力行业应当维持低回报率。但是电力行业的低回报率与电力行业商业化经营之间是有矛盾的，回报率偏低就不可能引导资源流向。改革开放以来，由于提高了独立发电企业的回报率，投资发电业的积极性很高，由于输配电企业的回报率低甚至亏损，其发展就受到影响 准公共品和公用事业的属性，在发达国家已经普及用电且电费支出在居民生活开支中所占的比重很少，已经变得不那么突出 。可以允许电力行业按商业化的要求来运营时，电力体制改革就变得毫无阻力；但中国在电气化方面虽然比许多发展中国家取得的成绩要大得多，但是还有约 3000 万人口未用上电，且多数农村居民的用电水平还很低，中国可能还要继续有力地发挥电力的准公共品和公用事业的作用，来扩大电力的服务范围，因此中国的电力体制改革怎么适应这种情况，值得研究。 要求电力承担非商业化的社会目标 世界各国的电力工业部或多或少地要承担非商业化的社会目标，如对弱势群体的优惠电价、承担发展可再生能源电力的补贴，但是一般都把这种非商业化的社会目标限制在较小 的范围内。在计划经济时期，由国营电力企业垄断经营4 / 16 时，电力企业不存在经济核算问题，按照政府要求承担多少非商业化的社会目标都是可以的；但是政企分开，电力企业实行公司化改组，商业化运营、法制化管理之后，电力企业就不可能承担过多的非商业化社会目标。 我国目前非商业化的社会目标任务非常繁重。对居民生活用电的优惠面大量广，目前居民生活用电价格大致与大工业用电价格相等，按成本加成定价，居民生活电价应当比大工业用电价格高一倍才合理，过去只对城市居民优惠，自农村“两改一同价”之后，已扩大到对城乡居民普遍优惠；对农业生产和支农 产品生产用电优惠，我国从计划经济年代开始就对农业生产用电和支农产品生产用电、救灾用电实行优惠电价；承担发展可再生能源发电的补助，包括风力发电，太阳能发电、地热发电、生物质能发电、垃圾电站发电的补贴；对地方和企业自备电厂联网的辅助服务的补贴；电力需求侧管理所需要的费用。中国电力企业所承担的非商业社会目标是世界上所有国家中最大的，这么庞大的交叉补贴任务，使得电价发生严重的扭曲，促使工业用户纷纷逃避从大电网购电，转而修建企业自备电厂，结果把需要补贴的用户都留给公用电网，而能够承担交叉补贴的工业和商业用户都逃出电网 。大电网弱化，自备电厂增加，整个电力行业经济性劣化。为了解决这个问题， 1993 1994 年世界银行与我国有关部门共同研究电力体制改革时，建议：十分具体地框定5 / 16 非商业化的社会目标的范围与内容；核定达到非商业化社会目标所需的费用和电力企业的损失 ；由电力企业与政府订立实现非商业化社会目标的责任合同，政府应承诺对电力企业所消耗的费用与损失给予补偿。 最近国家有关部门已经认识到交叉补贴问题的严重性，确定由自备电厂承担政府基金，电费附加及联网自备电厂需向大电网缴纳入网费及辅助服务费。但是交叉补贴问题没有解决。随着电力体制 改革的深入将来还有发电厂竞价上网，还有大用户直购。总之非商业化的社会目标问题已经到了非解决不可的时候了，办法是尽量减少优惠电价，尽量减少价外收费，必要的交叉补贴和价外收费、加价，要十分具体的框定，并明确哪些由政府负担，哪些由电力企业负担，凡是要由电力企业负担的，都应当分配给各种电源，由发电公司和自备电厂负担，只有这样，才能公平负担。 取消供电工程补贴费 我国从 20 世纪 50 年代开始对新增电力用户和老用户增容，都要收取供电工程补贴费， 0 多年里配电工程除了用户自行建设的外，都是依靠收取供电工程补贴费来解决供电工程投资的。但是在 2000 年前后，在整顿电价，取消乱加价乱收费过程中，将供电工程补贴费分两次取消。电价外乱加价、乱收费都是在改革开放后集资办电过程中出现的，属于不合法的加价收费行为，应当取消。但是供电工程补贴费是6 / 16 20世纪 50年代以来国家法律法规明确规定的合理收费办法，不应当取消。现在经过实践检验，取消供电工程补贴费后对新装或增容的电力用户缺乏必要的约束力 ，造成了大耗电企业和电力空调、电力采暖的盲目发展，加剧了缺电局面的形成。而且从国外情况来看，市场经济国家也采取对新增或增容用户征收供电工程补贴费的，供电工程补 贴费既不是乱加价、乱收费，也不属于计划经济体制的收费办法。 希望电价不要波动 舆论对电力行业市场化改革的希望是电价水平降低，有的认为中国电力行业市场化改革电价应当降低 40%。但是根据世界银行的研究认为，原计划经济国家和发展中国家的电价都偏低，电力行业的市场化改革是要摆脱低电价的束缚，走向合理定价，电价要上升。另外，电力行业的市场化改革要由垄断经营时期的成本加成定价，改变为供求定价，供大于求电价下降，求大于供电价上升，电力市场就是依靠电价的涨落来提高电力使用效率和保证电力供求平衡。目前对于电力行业市场化改革后 的电价涨落的看法有两种：一种意见认为电价应随供求情况涨落，只要电价上涨到一定 水平，不能承受高电价的用户退出用电，电力供需就能平衡；由价格来决定谁该用电，谁不该用电，谁应停止用电，谁可以继续用电是最公平、公正的，是有效率的。另一种意见是电价不可能完全随着供求浮动，因为电力是准公共品，是公用事业，7 / 16 因此即使实行了厂网分开，竞价上网，政府还是要对电价进行监督和管制的。 关于管制机构对电力市场价格管制的办法很多，如最高限价和最低限价，当电价异常涨落时停止电力市场的运作等。我国对于在东北区域市场竞价限价已经作了规定，长 期合同以基准电量电价为基础上下浮动 50%为合同交易的最高、最低限价；目前交易最高限价为基准电量电价的 3 倍；实时交易最高限价为基准电量电价的 5 倍：从这些限价指标来看，电价的波动也是很厉害的。从美国加州电力危机时的经验来看，有时限价就很难发挥作用，加州电力危机时天然气价格上涨 7 倍，使得上网电价突破了最高限价，发电厂发电的收入不如出售天然气的收入高，发电厂只能不发电 ，结果限价反而使危机严重化；于是加州采取随着形势发展不断修正限价。电力作为特殊商品，怎么搞竞争性市场还缺乏经验，美国加州和英国的电力市场化改革都从全面 的单一购买机构退了下来，特别是电力需求预测和电力规划的准确性差，电力供求形势变化大，在市场化改革中要保持电价稳定难度很大。 忽视两部制电价在电价中的基础作用 两部制电价是根据电力工业成本的特点设计生来的一种价格模式，它恰当地表示出电力企业所承担的全部成本，因而这是对用户计收电费的合理方法。两部制电价具有扼制8 / 16 高峰负荷，提高负荷率的功能。其他如峰谷分时电价、季节性电价、可中断负荷电价都是以两部制电价为基础派生出来的电价模式。 我国在改革开放前，对于大工业和商业用户实行两部制电价，对居民生活及小用户用电实行单一制 电价。那时两部制电价中的基本电价和电度电价比例是恰当的。但自改革开放以后，由于集资办电在价外征收电力建设基金和还本付息，价外加价及收费，都采取每千瓦时加多少钱，于是基本电价不变，电度电价不断升高，使得两部制电价中基本电价严重偏低，电度电价严重偏高。还有基本电费用变压器容量为标准计价，对促进用户改进负荷率不起作用；基本电费用最大需量计价，按每个月实际最大需量计价，使供电企业遭受巨大损失；还有两部制电价没有按负荷率高低进行分档，不能体现两部制电价的公平、公正，由于两部制电价存在种种问题，使得两部制电价徒有虚名， 不能发挥应有的作用。 从两部制电价派生的峰谷分时电价、季节性电价和可中断负荷电价，都脱离两部制电价另行设计，使得各类电价的作用受到影响，如峰谷分时电价，国外均采取基本电价和电度电价都拉开差距来完成，而我国采取基本电价不变，仅仅依靠电度电价的升降来区分；实际上峰谷分时电价的作用是降低最高负荷，提高低谷负荷，价差主要靠基本电价拉开差距来完成的，电度电价的变化是不大的，因此仅靠电度电价9 / 16 的升降就不可能拉大价差。我国目前除采取两部制电价之外，还采用每减用 1kWh 电量给予 1 元人民币的补助。以上现象说明我国目前电价设计上 ，严重地忽视了两部制 电价在电价中的基础作用，使电价造成混乱。 把电价作为政府的宏观调控工具 我国长期以来把电价作为政府的宏观调控手段，例如政府为了支持农业，对农业生产用电、支农产品用电实行优惠电价；要支持耗电大的工业，就对耗电大的工业实行优惠电价；要控制耗电工业盲目发展，就对耗电工业提高电价；为了淘汰落后的工艺、设备就实行差别电价，对使用落后工艺设备的企业实行加价；地方上为了发展经济、吸引内外资到当地建厂，要求供电企业降低电价；地方上为保护落后企业，为长期拖欠电费的企业充当保护伞，不让供电企业用停止供电的办 法催收电费。虽然 1996 年 4 月 1 日起施行的中华人民共和国电力法中规定： “ 电价实行统一政 策，统一定价原则，分级管理。”“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计入税金，坚持公平负担，促进电力建设。”“任何单位不得超越电价管理权限制定电价。供电企业不得擅自变更电价。”但是违反规定，把电价作为政府的宏观调控工具常有发生。由于政府的干预，少数机关大量拖电费。近年来拖欠电费已经达数百亿元，已经成为电力公司难以化解的一块心病。这种情况对于电力体制改革的影响是很大10 / 16 的，厂网分开，竞价上网施行之后，如果电网企业售 电的电费不能回收，电网企业对发电企业的购电款就不能及时结算，大用户直购电，如果用户拖欠电费，对发电企业和电网企业都是巨大的风险。在电力行业走向市场化的时候，应当明确不能把电价作为政府宏观调控的工具，应当严格做到政企分开，严格按电力法及其他法律办事，政府不能任意干涉电价，干涉电力企业的正常经营活动。同时要让地方政府明白，靠优惠电价吸引来的企业，不会是好的企业，它们迟早都要垮台的。例如前几年靠降低电价吸引来的耗电企业，在近几年电力短缺时，国家明令禁止并取消地方政府擅自出台的优惠电价，为控制耗电工业盲目发展，把耗 电企业用电电价调整到合理水平，有一些靠优惠电价存活的耗电企业就纷纷关停。同样靠拖欠电费过日子的企业，也不是好企业，应当支持电力企业采取合法手段，回收陈欠电费。 为了保证电费及时足额回收， 20 世纪 90 年代原能源部曾规定实行电费保证金制度，后来在清理乱加价、乱收费时取消。目前政府正加强宏观调控力度，对电解铝、电石、铁合金等耗电大行业采取降温措施，这些企业退出时极有可能欠下巨额电费，影响供电企业正常运转。为此供电企业又一次提出收取预付电费问题，云南省人大常委会通过的云南省供用电条例规定 “ 供电企业对用户可以预收 费 ” ，看来为了防止企业拖欠电费，影响电力行业的改革和发展，政府11 / 16 应当支持供电企业对缺乏诚信的用户企业，收取电费保证金或预收电费，对恶性欠费用户实行停电催收。 把供电企业的收益与售电量挂钩 我国在计划经济时期，供电企业的收益，工资、奖金与售电量挂钩，售电量增长越快，工资奖金也越多。改革开放以后，由于销售价格由国家制订，供电企业要增加盈利水平，同样要增加售电量，因此供电企业不惜采用各种手段来增加售电量，例如以降价来吸引耗电大的企业在本地区落户，用低电价来吸引楼宇使用各种电采暖器具，对居民生活用户实行递减制电价。这 种不问用电效率，以售电量增减为中心的经营战略，与当前要求节能节电的大战略相抵触。 在居民生活用户中实行递减制电价，实质上是优惠富人，拉大了贫富差距。生活水平越高的人群，家用电器拥有量越大，受到的优惠程度也越大；而生活水平越低的人群，家用电器的拥有量越小，几乎没有受到优惠。这种电价制度不利于缩小社会贫富差距，不利于保证社会的安定团结。同时，递减制电价的另一个弊端是违背了国民经济可持续发展的要求。可持续发展的一个标准就是要节约能源和电力。实行递减制就是鼓励多用电。我国本来民用电价已很低，现在再用递减制来优惠，使 得天然气居于更不利的地位，使居民生用能向电能倾斜，不能充分发挥天然气的作用。把供电企业的收益与售电量挂钩，不利于推广电力需求侧管理。 12 / 16 要提高电力利用效率，节约电力，必须大力推进电力需求侧管理，要允许能效投资和发电厂投资在同等地位进行竞争的第一步，就是要保证电力公司能够获利，或者至少，做到投资供应侧或需求侧在财务上没有区别。也就是说要推进电力需求侧管理，必须改革将收入与销售电量挂钩这样一种过时的、起相反作用的电价管理制形式，而代之以“脱钩”的新的收入规则。 未采用最小费用和用户费用 市场经济国家普遍采用最小费 用和用户费用计价办法。 早在 1900 年亨利 多尔蒂就提出：供电成本的固定部分中有一些项目的费用明显地与最大需量和变动费用没有关系，如购买电度表、电度表安装费、抄表费及其他行政管理费用、账务管理费用等，只要他是电力企业的用户就会使供电企业负担一定的成本开支，为了回收这部分成本就采用最小费用或用户费用来回收。这就是所谓三部制电价，最小费用、最大需量费用、变动费用。 对于单一制电价用户，就有最小费用和电度电费。 最小费用和用户费用有一个特点，即使用户没有消费电力的情况下，只要用户连接到供电网上，用户都应该按月缴纳 这笔费用。因为供电公司对用户提供的这种服务是不以用户是否消耗了电力为标准的，供电企业不管用户是否用电都要执行例行的抄表工作，都要对用户的用电情况进行计量。13 / 16 都要提供相应的供电维护服务。 如香港中华电力公司对住宅用户的最低基本收费是 17 港元；对普通非住宅的最低基本收费为 28 港元；对大量用电两部制电价用户的需量收费以 100kVA 计算，最低电力费用以每千伏安需求量最少，用电 25kwh 计算。美国加州太平洋燃气电力公 司的电价表中，可以看到有许多电价中含有最小费用和用户费用的内容。他们对号尾用户采用最小费用，对于工业、商 业企业用户采用用户费用。 我国在 1998 年至 2000 年的城市和农村电网改造前，在实施一户一表的改造以前，都是以一个居民区或一个居民院为电力的计量单位，居民区内各户设分表，分表的抄表收费由有关管理机构自己负责，任电公司只抄总表，不管分表，所以当时没有收取最小费用和用户费用。自从城乡电网改造后，并普遍搞了一户一表，由供电部门直接抄表之后，供电部门的工作量大大增加了，因此有必要仿效市场经济国家的办法，收取最小费用或用户费用。对电力用户收取最小费用或用户费用可以避免不必要的分户计量和计费，有利于节省供电部门不必要的 工作量。 10 要求电价简单化 我国长期以来电价都比较简单，但是就是这样简单的电价，大家仍然认为太复杂，要求简化。改革开放以后，在集资办电过程中，价外收费、价外加价盛行，由于中央、省、14 / 16 地、县各级都有加价收费，使简单的电价复杂化，于是有外行人看不懂，内行人说不清，于是在 20 世纪末开展了几次整顿电价，取消一切乱收费、乱加价，使电价简单化。实际上我国电价的主要问题是电价种类少，用户无自由选择权，而价外加价、收费多，交叉补贴非常严重，不能真正体现对用户的公平、公正、公开。 在市场经济中，商品的多样化促成了用户的可选择 权：反过来，用户具有对商品的选择权也同样是市场经济中公平、公正、公开性质的重要特征。一方面，生产力的极大发展产生了丰富多采的商品，使得企业生产的产品能够进入流通领域，满足全社会的各种需求；另一方面，在市场经济中各种不同的用户需求又是千差万别的，根本无法仅用某种标准来满足。这种千差万别的需求是合理的，正是由