综合管理立法工作的调研报告

综合管理立法工作的调研报告根据市人大常委会xx年度工作要点及立法计划的安排，4月27日，市人大常委会xx副主任带队赴xx市开展xx综合管理立法调研。市人大法制委、教科文卫委有关负责人参加了会议。现将有关调研情况报告如下：一、xx风景名胜区管理取得的成效xx风景名胜区主要位于xx市xx乡和清溪镇，总面积70平方公里，包括故居景区、滴水洞景区、韶峰景区等6个景区。近年来，xx市在推动旅游产业发展的同时，致力于打造全国红色旅游服务质量新标杆，积极推进全域旅游下的景区综合管理实践和探索，xx风景名胜区管理取得了的一定成效。2017年，全市各主要旅游景点接待游客数2052万人次，同比增长9.21%，实现旅游总收入60.28亿元，同比增长14.13%。成功申报并获评“中国优秀国际乡村旅游目的地”；获得湖南旅游行业口碑榜“2016年度好评旅游景区（点）”；被评为湖南省十大“平安景区”；旅游综合监管成功经验在全国旅游质监工作会议上推广。“先行赔付”“七天无理由退货”“红黑榜”等制度，被央视等各大媒体报道，深受广大游客一致好评。二、xx风景名胜区管理工作中存在的困难因受制于体制机制和法律法规缺位，目前景区管理工作也存在一些问题和不足。一是部门性质定位不准，执法主体底气不足。目前，xx风景名胜区管理机构为xx风景名胜区管理委员会，属于议事协调机构性质，由xx市人民政府市长兼任管委会主任，管委会下设办公室（风景办），与市旅发委合署办公，负责景区的综合管理工作。风景办对景区的管理主要依据是湖南省xx风景名胜区条例（以下简称条例）。由于风景办设立的编制、工作内容存在制度性缺陷以及条例的法律效力等原因，导致工作执行的法律效力不足，执行不到位，没有达到预期效果。如针对喊客拉客、围追兜售、流动叫卖等乱象，目前风景办虽然可以根据条例第三十二条进行打击，但风景办的执法主体资格屡受质疑，在执法过程中处于被动。二是管理体制不够顺畅，部分职能交叉重叠。风景名胜区管理涉及多个部门，由于多头管理和职能交叉重叠，导致职责权限不清，管理滞后被动。如焚烧垃圾秸秆、违规搭建、餐饮油烟整治、畜禽养殖污染管理等事项，涉及多个职能部门，工作职责多层次交叉。在实际管理中，往往都是由风景办协调环保、城管、住建等多家有执法主体和执法权限的相关部门临时组合，联合执法，部门之间联合执法偶有间隙性执法、推诿执法现象。再如，受历史遗留问题、接收主体职能变化、政府职能部门合并、“三定方案”与部门法规衔接不畅等客观因素影响，部门之间存在责任边界不清问题，导致职能未能有效发挥。三是新的情况不断涌现，管理法规存在缺失。一方面是现有的管理法规不能应对新的情况和新的问题。目前，xx风景名胜区内部分商家存在利用主席肖像做商业促销宣传行为，如制作高仿真蜡像吸引游客，或是印刷在产品及包装上，更有甚者，使用特型演员和游客合影，招揽生意。同时还存在制作、销售、违反真实性的与党和国家领导人合影、影像、图片等行为，严重损害了党和国家领导人的形象，造成恶劣的社会影响。条例和相关法律法规中并无具体条文对此进行处罚。另一方面是现有的管理法规没有配套的具体实施细则。如条例第二十九条规定的“在xx风景名胜区内从事旅游、餐饮、住宿、销售、客运、广告、娱乐、摄影、出售花篮及服务等经营活动，应当依法办理有关手续”，但并未具体明确如何办理，需由哪些部门审批等。以致于在景区内经营和景区外经营所需办理的手续并无不同，且无退出机制。个别门店屡次违规，屡遭游客投诉，只能按照工商和物价相关法律进行处罚，这类处罚往往相对较轻，违法违规成本低，导致乱象根源难以根治。三、xx综合管理立法的必要性和可行性经调研组初步论证分析，xx综合管理立法具有必要性和可行性，具体意见如下：（一）关于必要性一是规范景区执法行为的必然要求。制定出台一部综合管理法规，可以改变现在许多明令禁止但没有执法权而导致执法人员束手束脚的现状，有效解决管理体制不顺，管理职责边界不清，执法权力分散，执法手段单一等问题，各项管理和执法行为将有法可依。通过整合景区执法权限，可以有效避免政出多门，最大限度形成管理执法的合力，实现“各自为战”向“协同作战”的转变。二是旅游产业健康发展的必然要求。当前，由于利益驱动，各类违法违规现象日趋凸显。制定一部综合管理法规，有助于及时制止人们因片面追求经济利益，急功近利，依法打击破坏旅游资源和景区各类私搭乱建、违规经营等行为，规范景区资源开发、建设、管理工作，实现xx旅游产业持续健康发展，助推xx市建设“世界知名旅游目的地”。三是提高城市管理水平的必然要求。当前，城市管理方面出现了许多新情况、新问题，致使城市管理难度越来越大。加之一些具体领域现行法律法规的一些规定不够明确具体，可操作性不强，不能满足经济社会发展的需要。城市管理中存在的突出问题，迫切需要通过地方立法来规范和解决。制定一部综合管理法规是十分必要的，对于明晰城市管理执法主体及职责权限，充实执法依据，增加执法手段，提高城市管理法治化水平和执法效率，都具有十分重要的意义。（二）关于可行性1.全面依法治国基本方略为城市综合管理立法提供了背景支持。党的十九大进一步强调了全面推进依法治国，这为城市综合管理立法提供了背景的支持。依法治国首要的是做到有法可依，同样，城市的管理和发展也需要完备的法律条例来为整个城市的发展提供法律上的保障，综合管理立法工作就拥有了大环境的支持。随着社会不断进步，社会法治化管理水平逐步提高，广大人民群众的法律意识明显增强。人民群众法制观念的深化使其有着去接触法律，学法、懂法、守法、用法的自觉，民众的主动参与也就使城市综合管理立法有着社会方面的可行性。2.现有成绩和未来发展规划为城市综合管理立法提供了内生动力。xx作为毛主席的家乡，是全国各族人民景仰的红色圣地，一直以来深受中央和省市各级领导高度重视。在社会各界的大力支持下，xx市经济社会各项事业均取得了长足的进步和可喜的成绩。而在未来的规划中，发展全域旅游已是趋势，城市管理特别是xx风景区的管理将是发展的关键环节，这需要一部专门的法规来保障。目前相对成熟的管理制度也亟须纳入法律范畴，包括核心景区换乘等管理制度，为景区的管理和保护上升到地方性法规的层次提供了内生动力，使制定一部地方性法规有着内部发展环境的可行性。3.独特地域优势为城市综合管理立法提供了先行先试的条件。xx区域较小，面积仅247.3平方公里，总人口11.9万，仅相当于一个大乡镇的规模。制定一部综合管理法规，其影响面相对较小，体制机制和职责职能的调整相对容易。4借鉴衡阳市南岳区立法取得的成果及经验。xx市与南岳区有着许多共同点，可以相互学习、相互促进。衡阳市南岳区综合管理条例颁布实施以来，通过加强规划建设、城乡管理、环境保护等方面的综合整治，特别是健全完善了景区管理体制机制，有效提高了南岳区综合管理水平，推动了南岳区快速发展。衡阳市南岳区的立法经验，为该项立法可提供大量有益的借鉴