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总第5 9 5 期 第3 2 期 管理观察 M a n a g e m e n to b s e r V e r 2 0 1 5 年1 1 月 中旬出版 北京城镇化过程中产业发展面临的问题及对策 周毕文，陈庆平，张春明 ( 北京理工大学，北京1 0 0 0 8 1 ) 摘要：北京现有的城镇化水平和产业发展水平都已经达到一定的高度。但在城镇化过程中也存在一些问 题。而产业作为城镇化的根基和动力，发展的水平决定了城镇化的质量。本文通过对北京城镇化过程中 产业发展存在的问题进行梳理，提出了城镇化可持续发展的思路。 关键词：城镇化以人为本土地财政产城融合 城镇化是经济社会发展的必然结果，也是体现工业 化、现代化的重要标志。目前，我国城镇化进入到了从 旧式向新型转化的新阶段。旧式城镇化更注重的是“物 的城镇化”，其本质是土地城镇化，注重城市“量”的 增加。不可否认，在近3 0 多年来，我国城镇化发展取得 了巨大的进步，城镇化率达到了5 4 7 7 。然而，也必须 认识到这种以土地为核心的“物的城镇化”是不可持续的。 粗放追求外延式扩张的旧式城镇化道路，使得城市出现 了诸如交通拥堵、雾霾污染、基础设施缺乏等“城市病” 现象，为此有必要对城镇化的本质进行重新思考。 相对于旧式城镇化注重量的发展方式，新型城镇化 更强调科学地、可持续地发展，其核心是以人为本的城 镇化。2 0 1 4 年中共中央、国务院发布的国家新型城镇 化规划( 2 0 1 4 2 0 2 0 年) 明确强调了要坚持以人为本的 城镇化，走产城融合的新型城镇化发展道路。城镇化的 推进和以人为本都和产业发展息息相关，产业发展与城 镇化发展是相辅相成，相互促进的。一方面，产业的发 展使得生产要素不断地向城镇集聚，形成集聚效应、规 模效应和辐射效应，推动了城镇化的发展；另一方面城 镇拥有的大量人口、广阔市场以及基础设施等又有力地 支撑了产业的发展。从一定意义上讲，产业发展的过程 就是城镇化的过程：同时，城镇化的过程也就是产业发 展的过程，产业发展和城镇化之间存在着明显的互动发 展关系【l 】。这种关系具有普遍性。 北京是我国特大型首都城市，据统计局数据显示， 如今北京仍有2 9 2 6 万农村人口和面积达1 5 0 0 0 平方公 里的农村和山区，此乃世界首都城市中少有。2 0 1 4 年， 习近平主席视察北京时提出将北京建设成国际一流和谐 宜居之都；此外，京津冀协同发展方针也提高到了国家 战略层面。在此宏观背景下，北京城镇化发展既要提 高其数量更要保证其质量。2 0 1 4 年，北京城镇化率达 到8 6 4 ，与高收入国家城镇化水平接近，北京市人均 G D P 为9 9 9 9 5 元，三次产业结构为0 7 ：2 1 4 ：7 7 9 ，人均 G D P 和产业结构也与高收入国家基本一致。以上光鲜数 据的背后都源于产业的驱动，近年来北京的产业布局也 在不断地调整与升级，但也存在小城镇层级地位滞后削 弱产业效益，土地财政没事制约产业发展，产城融合中 空间和社会维度关注薄弱等问题。 一、北京城镇化过程中产业发展存在的问题 8 6 4 这个位居全国第二高的城镇化率的背后，体 现的是北京中心区产业高度集聚，位于城市周围的众多 城镇，因中心区产业功能过度集聚而异化出巨大的发展 落差。城内外巨大的落差，出了中心区仿佛进入大农村， 带有城市色彩的住宅并不能掩盖其缺乏可持续发展的支 撑产业诟病。小城镇长期滞后的层级定位，致使产业效 益不佳；难以为继的土地财政，约束产业的发展；在已 基金项目：2 0 1 3 年北京市社科院规划基金项目( 项目编号：1 3 s h b 0 1 4 ) ；北京市社会科学基金项目( 编号1 3 s h b 叭4 ) ，北京市城 中村改造村民可持续生存利益保障研究。 作者简介：周毕文，学历：博士，职称：副教授，研究方向：房地产研究。 陈庆平，学历：硕士，研究方向：保障性住房。 张春明，学历：硕士，研究方向：新农村建设。 5 5 万方数据 产业与企业 有的产城融合过程中，对社会和人的关注薄弱。这些问 题既制约了产业的发展，更阻碍了城镇化自身的可持续 性。 ( 一) 小城镇长期滞后的层级定位致使产业效益不佳 长期以来，北京对小城镇的地位简单，将其目标放 在农业人口转移上，忽略了城镇化发展中产业发展的重 要性，更别提将北京打造成世界一流城市战略下的小城 镇功能和层级定位了，为此北京的小城镇长期处于非常 低层次上寻求发展胆】。相对于国际上城镇化较为均衡的 区域，其城市发展模式为同步发展中心城区和周边中小 城市两个层级，在大城市扩展系统中囊括小城镇发展， 通过城市和小城镇扁平化发展促进建设国际大都市或世 界城市；小城镇低位势的规划限制了小城镇上限的发展， 最终现状是北京小城镇小战略，甚至无战略。 这种对于小城镇层级定位的滞后，使得其对城镇产 业发展也犹豫不决，天通苑、回龙观等睡城的出现就是 发展诟病的呈现。近年来，北京市逐步重视小城镇生态、 休闲旅游等发展模式，但这种重视没有上升到战略高度， 政府也没有将其作为战略导向去发展，只是通过简单的 资金扶持来改善基础设施。这种扶持促进农民增收，但 从本质来看其带来的是分散了资源型城镇的协调效益、 产业发展附加值的缺失等问题，使得各城镇独立分布， 仅通过几个道路将其物理穿通，和中心城区的关系同样 松散。产业的局部和整体效益不佳。 ( 二) 难以为继的土地财政，约束产业发展 现行城镇化模式中，政府通过卖地获得可观的土地 出让金，解决城市基础建设发展和最基本的民生改善， 这是城镇化发展启动阶段很重要的模式。而该传统模式 却在一些城镇中自始至终贯穿整个城镇化发展阶段，该 模式导致的就是地价房价的日益增高。从卖地到卖综合 体，小城镇政府从“土地开发商”转变为“开发运营商”， 政府将卖地是支撑其财政来源，陷入了没钱就卖地，收 益之后支撑基础建设和工业用地廉价补贴的恶性循环。 该土地财政模式导致是的土地资源不断地减少，土地成 本不断地增加，但按经济自然发展规律来看，产业发展 只会向低成本地区集聚而非高成本地区。为此，该模式 构筑了小城镇产业发展的陷阱。 美国的西雅图通过供给低廉的土地，与创新企业早 期的发展的成本控制需求密合在一起，造就了微软、亚 马逊等大量的国际跨国巨头总部坐落。但现在北京呈现 的是，部分小城镇房价和城区奇虎相当，甚有城镇房价 也已过3 万平方米，该高价环境阻隔了产业的落地和 小城镇的发展。这种依靠土地财政支撑的城镇化，会随 着土地资源的日益减少而动能逐渐缺失，由此以往积累 问题的严重性也正逐步释放出负效应，城市和农村的协 调发展，产业的转移和承接，农民和政府间的土地博弈 都将成为深刻的矛盾。 ( 三) 产城融合过程中，对空间和社会的维度关注薄弱 “产城融合”是推动城镇化的新模式，是指城市和 产业融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产 业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套， 以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模 式。该模式解决的不仅是城市空间如何扩张和产业怎样 支撑的问题，而是构筑了一个以人为本，产业、空间和 社会互通互融的新型城镇化模式。国家新型城镇化规 划( 2 0 1 4 2 0 2 0 年) 指出要“以人的城镇化”为核心， 当今产城融合的目标是实现城市的可持续发展。 北京在产城融合过程中，往往更关注产业这个维度， 追求产业价值、产业规模、产业集群，对空间和社会的 维度关注较弱。为此出现了北京特有的职住分离现象， 产生潮汐交通现象和交通拥堵问题；基础设施方面，农 村的供水、供热、供气和污水及垃圾处理等与城区差距 较大。公共服务方面，城乡教育、医疗领域优质资源配 置存在严重不均，据统计7 0 以上的市级示范幼儿园和 示范性普通高中、8 0 以上的三级医院都集中在中心城 区。由于产业分布不均，使得空间上的位置优势和社会 上的公共资源都分布在城市中心区，给人们的生活带来 了极大的不便。这种单纯以经济、产业去衡量城镇化标 准的问题日益凸显，构建产业、空间、社会三个维度相 互支撑的有机联系，以人的融合为产城融合的重要标准， 才是衡量城镇化是否可持续的重要标准。 二、北京城镇化过程中产业发展对策 ( 一) 提高小城镇战略地位、规划城镇体系和构建产业 链条 小城镇产业发展要作为中心区产业发展和延续的强 劲腰作支撑，避免出现“头大脖子粗，小脚老太太”的局面。 一是提高小城镇的战略地位。从一个更高纬度、更宽视 角去审视其对北京城镇化的影响和作用，而非仅是农业 人口转移、产业的松散单一发展这种简单化的城镇化。 二是规划城镇体系和主体功能区。要根据各城镇区位特 点和资源优势，构建主导产业和提高专业化程度。与此 同时，要衔接好小城镇产业功能配置与中心城区的功能 疏散的对接 3 。三是延伸产业空间尺度和构建完整链条。 要打破小城镇单纯聚集本地农民和农村产业的传统发展 模式，通过加强小城镇与城市经济体系的互助互通，将 农村基础产业和城市现代产业有机结合起来，构建“市 万方数据 产业与企业 区卫星城中心镇一一般建制镇”城镇体系的完整产业 链条。与此同时，要抓住京津冀协同发展的机遇背景， 尤其是明晰交界区域小城镇产业的承接和发展定位，遵 循产业梯度转移规律，构建产业对接平台和政策支持实 现产业的平滑转移，让小城镇实现区域“边缘化”向协 同发展“排头兵”的转变。 ( 二) 科学规划城镇、科学利用土地和创新土地制度 产业的引入、升级和改造都需要土地这个必要资源。 优化土地利用结构，创新土地利用方式，增强综合承载能 力，成为打破依靠传统土地财政模式的新思路。一要做好 城镇科学规划。立足本地资源、环境、人文等优势嗍， 区分地编制和完善城镇总体规划、土地利用规划、产业 园区规划以及集体产业用地专项规划，因地制宜、规模 化拓展土地使用，规划功能布局，推动小城镇集中、特色、 协调发展。规划中要尤其注重对农用地等开敞空间的保 护，防止因城市蔓延而影响农耕用地及农民长远生计。 二要搞好用地科学利用。从用地结构看，对于产业用地： 一方面加强对出让后未利用土地在基础设施服务费用、 税收等方面的负激励和硬约束；另一方面，尝试实施弹 性年期出让，对土地出让后开发产出进行全生命周期监 管与评估，建立相应的退出机制，并对小城镇政府实施 新增建设用地指标与盘活存量用地指标挂钩的考核办法， 倒逼地方政府向土地存量要发展增量【5 。三要注重土地 制度的创新。土地红利的二次释放仍旧是新型城镇前进 的动力，而二次释放动力的核心则是“通过实现农村集 体土地和城市国有土地制度化下的价值同等，让农民从 城市化进程红利中分享土地差异收益，【“。 ( 三) 转变政府职能、加强空间基础设施和共享社会资源 产城融合中需要加强对空间和社会的关注和投入， 通过对产业、空间和社会的综合提高来改善人民的社会 品质，优化城镇化质量。一是要转变政府职能。政府是 城镇化进程中主导者和责任承担着，其要正确的区分公 共职能和市场作用，而非将分内工作推给社会和市场。 政府职能的正确界定既能促进市场的有序运作，又能填 补市场逐利的缺陷。具体而言，就是简政放权，提高基 层政府部门服务的意识，改进政府工作效率，遵循市场 发展规律，如合理降低市场准入标准，激发市场主体的 积极性。二是创新投资方式，建设空间基础设施。基础 设施的投资建设要基于区域的人口、环境、资源和定位 等因素进行投入，注重投入产出比率，投资方式要一改 以往政府全额负担的模式，通过p p p 、P E 参与共建等模 式进行政府和市场的合作共建【7 】。三是降低社会公共服 务资源分配差距。通过平台、社团、政策等渠道驱动城 区和小城镇对接，实现教育、医疗等公共服务资源向农 村拓展，降低资源分配差距【8 】，逐步削弱由户籍和行政 级别带来的福利壁垒，让同为北京市的农民都能享受到 与城镇居民同等化的基本公共服务，逐步拉近区域间基 础设施和公共服务的差异。 北京的城镇化己从追逐数量发展进入到追求质量提 升的阶段，产业发展既是城镇化根基也是其动力。未来 以人为本的北京大都市区新型城镇化，应当把小城镇提 高到城市可持续发展方式的主要战略组成部分。改变土 地财政的传统发展模式，科学规划和利用土地资源。在 产业发展中，应转变政府职能，构建产业、空间、社会 三个维度相互支撑的有机整体。实现新型城镇化与大都 市可持续发展的有机协调和相互促进。 参考文献： 1 】邱晖，樊千产业集群与城镇化互动发展模式研究 J 合 作经济与科技，2 0 1 5 ( 8 ) 2 】赵方忠反思北京小城镇发展模式 J 投资北京， 2 0 1 3 ( 6 ) 3 文魁小城镇大战略一一以现代小城镇托举北京特大城市 的战略思考 J 】前线，2 0 1 3 ，( 5 ) ：5 8 6 0 4 】吴殿廷，赵西君建言北京小城镇建设 J 】投资北京， 2 0 0 7 ，( 1 2 ) ：1 8 - 1 9 5 】叶峰产业用地批而未用盘活需破多重难题 E B O L 2