农村居家养老服务管理体系浅析——以临安市平山村为例.pdf

n v e s t i g a t i o n 调童研究 农村居家养老服务管理体系浅析 一一以临安市平山村为例 陆文君浙江农林大学 浙江省大学生科技创新项目科研论文。 摘要：伴随着老龄化日趋严重，如何养老已成为全球性热点 问题。随着不同国家的探索与实践，居家养老服务不断被采用与 推广。在我国，居家养老服务也成为建立养老服务体系的一项重 要内容。然而要建立与中国特色相符、与我国农村低经济水平相 适应的农村居家养老服务体系，必须先构建出健全的农村居家养 老管理体系。本文在研究我国居家养老服务体系现状的基础上， 以临安市平山新村为例，构建包含规划体系、组织体系、监督体 系的农村居家养老服务管理体系。 关键词：农村居家养老服务管理体系规划体系 组织 体系监督体系 一、研究的背景及意义 随着老年型国家日益增多，人口老龄化问题的曰益严重，老 年型国家纷纷开始探索符合国情的养老模式，应对人口老龄化带 来的巨大养老压力。在美国，主要的养老方式有老年公寓“半托 制”机构养老和社区互助的居家养老。在瑞典，目前的养老方式 主要有三种：居家养老、养老院养老和老年公寓养老。在亚 州国 家中，E t 本、新加坡等因有较雄厚的经济实力，一方面汲取西方社 会福利养老的特点，充分赋予老年人优厚的社保；另一方面，基于 传统东方家庭观念的延续，致力于开发家庭养老的功能，让老人 回归家庭。由此看来，世界主要发达国家的养老模式多以“居家 养老”为主。 而我国政府，也在上个世纪8 0 年代开始探索以“居家养老” 为核心的养老模式。1 9 9 5 年，在上海浦东新区开始探索政府购 买居家养老服务的供给模式；2 0 0 3 年以来，北京、无锡、南京、 杭外I 、宁波、长沙等各地方政府探索向民间组织购买居家养老服 务。到2 0 1 1 年9 月，中国老龄事业发展“十二五”规划指出，要 “重点发展居家养老服务。加快居家养老服务信息系统建设，做 好居家养老服务信息平台试点工作，并逐步扩大试点范围”。就 此，我国多个城市展开实施居家养老服务。然而由于城乡经济、制 度发展不平衡，城乡养老水平差距过大，居家养老服务在我国城 市普遍实施的同时，我国农村大部分地区却未被覆盖，只有少数 地区零星试点实施，受惠人极其有限。 为缩短我国城乡养老差距，探索出符合我国农村的居家养老 模式，我国政府印发了一系列发展农村居家养老模式的通知。就 浙江省而言，2 0 1 3 年3 月2 6 日浙江省民政厅印发了浙江省农村居 家养老服务设施建设三年推进计划通知，要求把农村居家养老 服务工作纳入社会养老服务体系建设全局，实现重点倾向和同步 发展。那么，在政府鼓励政策的基础上，农村该如何发展居家养 老服务，需要构建怎样的管理体系来完善农村居家养老服务? 与 之相关的研究成果相对较少，农村居家养老服务管理体系的构建 缺乏理论指导与支撑。因而，本文就以浙江省临安市平山新村为 例，探索出符合农村的居家养老服务管理体系。 二、临安市及平山新村农村居家养老服务现状分析 据调查显示，截止2 0 1 1 年，临安市6 0 岁以上老人共8 1 7 万人， 占总人口的1 5 5 ；8 0 岁以上的老人共1 2 3 万人，占老年人口的 1 5 。面临日益严重的老龄化问题，临安市政府立足市域实际，整 合优化养老服务资源，加大公办养老机构投入，探索创新居家养 老模式，初步形成了“以居家养老为基础，社区为依托，机构为支 撑”的养老服务格局。在推行居家养老服务时，临安市政府主要 实施“机构进家庭，居家机构化”的居家养老服务模式。主要内 容如下： 第一，引进企业参加居家养老服务。在2 0 1 1 年，已成功引进1 家家政服务公司，成立了民办非企业单位“居家养老服务中心”， 集中对城镇1 1 个社区的老年人开展居家养老服务。 第二，丰富了居家养老服务形式。目前，临安市基本形成了三 种服务模式：第一类是开展居家养老服务站、照料中心、老年食 堂、托老所，推行农村五保供养服务中心向社会开放，建设村级 老年公寓。据调查统计，截止2 0 1 2 年I 庙安市政府累计建造农村居 家养老服务站1 8 2 家、创办老年食堂8 1 家。第二类是组建居家养老 服务中心和居家养老服务站助老队，对高龄、孤寡、失能、空巢老 人等实行政府购买服务，对有条件有需求的老年人开展低偿、有 偿服务，拓展居家养老服务市场。据调查统计，2 0 1 2 年临安市政府 为2 4 8 4 名老年人实行政府购买服务。第三类是建立居家养老服务 信息平台和老年人居家养老服务档案，开通养老服务专线，为老 年人提供高效、便利、优质的居家养老服务。 第三，推动群众组织参与居家养老服务。重点发挥两只队伍 的作用：一支是包括社区义工、党员干部在内的志愿者服务队， 通过党员进社区、“银龄互助”、结对帮扶等活动，扩大居家养老 服务覆盖面。另一支是村级老年协会队伍，老年协会通过村集体 房出租、酒席餐具出租、集体山林开发等形式，为推行居家养老服 务工作提供资金支撑。 第四，居家养老服务机构向农村连锁经营。目前，以於潜镇、 昌化镇两个副中心城市为试点，开展“居家乐养老服务中心”连锁 经营试点工作，探索养老服务机构的市场化运作，努力为农村老 H U M A NR E S O U R C EM A N A G E M E N TP 16 7 万方数据 I n v e s t i g a t i o n 调童研究 年人提供更规范、更专业、更广泛的居家养老服务。 综上得出，临安市政府正在努力健全居家养老服务管理体 系，就规划、组织、监督三个方面，政府给予了不同程度的支持。 丽关于农村居家养老服务管理体系的建设，临安市政府也在不断 明确服务内容、完善各类制度。 就此环境下，深入展开对临安市平山新村的养老调查。调查 发现，临安市平山新村养老体系仍未健全、养老模式单一。该村 老年人的养老方式主要为家庭养老结合村集体补贴。村集体补贴 具体内容为：第一，村内6 0 岁以上村民可获补助1 0 0 元月。第二， 平山新村为村民交纳医疗保险1 5 0 元9 。第三，对于村内孤寡老 人，村集体每年赠予物资慰问。第四，由于平山新村为股份制经 济，所以该村村民每年可获得分红2 5 0 0 - 3 0 0 0 元。就老年人而言， 所得分红作为养老资金使用。 那么，是何原因导致平山新村的养老模式单一，养老水平远 低于临安市整体水平? 调查得出，平山新村的经济体制为股份制 经济，村民以入股形式，将自己的地交至村集体统一管理。村 集体以出租、开发等方式统一经营村内所有公用土地，每年将所 获利润按股份分给村民。为获取更多的利益，村集体充分利用每 分土地，而村民作为利益既得者，基本不会反对村集体的做 法。与此同时，村民的养老观念相比城市人而言较为落后，对于居 家养老服务认识较为缺乏。因而，在这个“寸土寸金”的平山新村 里，村集体即使未对居家养老服务提供土地支持，致使村内无法 发展居家养老服务，村内老年人仍可延续农村原始的养老方式继 续养老生存。 然而，随着老龄化不断加剧以及临安市农村居家养老服务水 平的不断提升，村内的养老矛盾会不断增加，该村的发展水平也 会与临安市整体水平相脱节。为应对日益加大的养老矛盾，为追 赶上甚至引领临安市农村居家养老服务的发展，平山新村需要建 立健全农村居家养老服务管理体系。 三、构建农村居家养老服务管理体系的对策 通过充分认识农村居家养老服务现状，明确发展农村居家养 老服务的需求，以浙江省临安市平山新村为例，构建符合我国农 村的居家养老服务管理体系。体系构建的基本内容为3 W 1 H ，即 农村居家养老服务在哪里实施( w h e r e ) 、由谁来实施( w h o ) 、主 要做什么( w h a t ) 以及如何做( h o w ) 。根据这一内容框架并结合 法约尔划分的管理五大职能，将农村居家养老服务管理体系分为 规划体系、组织体系、监督体系三个部分。 1 规划体系的构建 农村居家养老服务规划体系的构建，主要划分为：建设目标 规划，服务资金规划，服务机构、设施及服务内容规划，服务人员 的规划四种。 建设目标的规划。首先应该从政府出发。由政府根据老年人 养老需求，合理制定政府养老工作的总体目标，并将目标层层划 分，落实到不同层级部门。 服务资金的规划。第一，应加大政府财政支持力度，根据农 P 1 6 8 村的经济发展水平，按照老年人不同经济、身体等情况给予相应 补贴。第二，服务资金来源的规划，除政府拨款支持外，应该拓 宽服务资金来源渠道。鼓励社会捐赠，争取企业、机构、团体、个 人对于居家养老服务组织的资金帮助，以补给服务资金。积极开 展资金自筹，如出租村内部分公共设施或公共用地以获取利益来 支持居家养老服务。 服务机构、设施及服务内容的规划。首先，服务机构的规划， 是要明确服务机构位置、用地规模。以保证合理用地、满足服务 规模及方便老年人来往。服务设施的规划，应该注重人性化，反 映出对老年人的关怀，体贴和尊重。服务内容的规划，要将生活 照料服务、医疗保健服务、精神慰藉服务、权益保障服务、文体娱 乐服务五方面整合一体。在生活照料服务方面，可以做到向老年 人提供日常生活照顾和生活护理方面的服务，如定时探望、日托、 助餐、保洁、洗浴、洗衣、理发、陪护或代购、代卖、代办等服务。 在医疗保健服务方面，可以通过村卫生室，为老年人提供专业化 的基本医疗和公共卫生服务，包括医疗、预防、保健、康复、健康 教育、心理卫生等，定期进行健康检查，并建立老年人健康档案。 在精神慰藉服务方面，可以为老年人陪聊、陪医和陪读等服务。在 权益保障服务方面，可以为老年人提供法律咨询、法律援助。在 文娱服务方面，可以为老年入提供文化、体育、教育活动场所，搭 建活动平台，组织开展各类文娱活动。 服务人员的规划。首先是服务队伍的建设，包括专职服务人 员、志愿者和老人互助。其次是对服务人员的专业性进行规划， 如对专业服务人员进行专业护理培训，根据不同护理水平颁发等 级证书，实行持证上岗制。对于志愿者实行老人回访制，在志愿 者为老人服务完之后，询问老人对其满意度，以衡量志愿者服务 水平及确定志愿者是否有再次服务资格。 就临安市平山村而言，规划体系的构建方式如下： 第一，平山新村要在临安市居家养老服务的整体建设目 标中，提炼出村居家养老服务体系建设目标。如临安市政府在 2 0 1 2 年提出统筹城乡居家养老服务工作总体目标：到2 0 1 5 年，建 成农村托老所( 日托所) 2 0 家，3 0 的村( 社区) 建有老年食堂， 1 0 0 的村( 社区) 开展居家养老服务和“银龄互助”活动，享受 政府购买居家养老服务的人数达到老年总人口的6 。平山新村 应根据这整体目标并结合村内实际情况，合理制定本村居家 养老服务建设目标，为后续建设发展村居家养老服务体系起到 宏观指导作用。 第二，在资金方面的规划。平山新村应结合村内股份制经济 的实际情况，合理分配村集体资金。例如成立村居家养老服务小 组，由村委会及村民共同讨论分配适宜股份给该小组，每年小组 所得分红将作为居家养老服务建设资金。其次，平山新村应积极 响应政府号召，建设村居家养老服务站、老年食堂等。与此同时， 平山新村可以根据村老年人的失能和经济困难程度帮助他们申请 政府发放的“居家养老服务券”。除去政府扶持以及村内自主资 金支持外，平山新村还可以争取社会、市场投资，以保证资金多元 化筹集，满足村居家养老服务体系建设的需求。 万方数据 第三，服务机构建设的规划。首先平山新村应该合理规划村 内公共用地，为村居家养老服务站及老年食堂的建设规划出一片 土地。村公共土地是为村民服务，不管是用以经营获利还是用以 居家养老服务建设，对于村民来说，都是取之于民，用之于民。 面临村内养老压力的日益增大，平山新村的发展不可只顾经济利 益，更应协调发展，以防止短板效应出现，阻碍发展。 第四，平山新村对于村居家养老服务人员的规划。首先，要成 立村老年协会，将村内老年人组织到一起。以起到“银龄互助”、 结伴帮助的作用。其次，可以召集志愿者为老年人服务。最重要 的，是聘请专业服务人员为老年协会成员、志愿者进行定期培 训，以提高居家养老服务质量。 2 组织体系的构建 第一，明确政府角色。政府在农村居家养老服务工作中，是 一个管理者、监督者、推动者，而不是具体执行者。所以，应该按 照“政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动”的总体思路来组 织农村居家养老服务工作。第二，要明确各部门的职责。在开展 农村居家养老服务工作中，做到分工明确，责任到人。第三，成立 老年协会，实现老年人自制。 就临安市平山村而言，组织体系的构建方式如下：第一，建 立起临安市政府主导，政策扶持，村集体参与，市场推动的组织 框架。第二，在市场方面，平山新村可以与临安市在2 0 1 1 年引进的 家政服务公司“居家养老服务中心”联网合作，使村内老年人享受 到“居家养老服务中心”开展的养老服务。第三，平山新村应成立 专门的养老服务体系建设领导小组。明晰管理职责，建立科学的 管理机制。与此同时，组织村民参与居家养老服务。例如建立村 级老年协会，发展居家养老服务志愿者。 最终形成组织体系：临安市政府一一市场( 居家养老服务中 心) 平山新村一一村养老服务体系建设领导小组一一村级 老年协会志愿者，贯穿平山新村居家养老服务管理体系。 5 监督体系的构建 要提高农村居家养老服务质量，首当其冲要建立完善的监督 体系。而实现有效的监督、量化监督标准，则需要由完善的制度 来保障。第一，要制定养老机构资格认定制度和服务人员持证上 岗制度。第二，要制定服务标准和服务评价制度。第三，建立奖惩 n v e s t i g a t i o n 调查研究 机制。最终形成服务前、服务中、服务后的监督制度，保证居家养 老服务工作的全程监督。 就临安市平山村而言，监督体系的构建方式如下：第一，平 山新村要配合民政部门对村内居家养老服务机构进行机构认证、 评级、年检，监督养老服务机构落实设置标准、服务规范、技术规 范等行业标准。第二，平山新村应对本村居家养老服务管理部门 进行绩效考核，明确责任，落实工作任务。对服务人员进行服务质 量评估，如成立村服务监督小组、发挥老年协会作用，回访老年 人对服务的满意度等。对服务管