事业单位内部控制制度探析.pdf

嘲 嘲 嘲 嘲 嘲嘲 l 事业单位 内部控制制度探析 口 刘艳红 ( 中 央 民 族 大 学 附 属 中学 ， 北 京 1 0 0 0 8 1 ) 摘要 本文在梳理近期事业单位 内部控制研究文献的基础上 ， 总结 了事业单位 内部控制 的研究现状 ， 并从宏观层面 、 以及c o s o部控制控制要素视角探讨了我国事业单位内部控制存在 的缺 陷。最后 ， 文章针 对所 提出的事业单位 内部 控制缺陷， 提出了相关对策与建议 。 特别是 ， 文章首次提出事业单位应加强“ 适应性学习” 能力的培养 ， 以加强事业单位 内部控制制度 的建设。 关键词 事业单位 ； 内部控制 ； 对策与建议 【 中图分类号 F 1 2 3 7 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 3 1 1 5 4 ( 2 0 1 2 ) 0 4 - 0 0 7 1 0 3 随 着 我 国 经 济 社 会 的 不 断 发 展 ， 国 家 对 “ 三 农 ” 、 科 教 文 卫 等 领 域 投 入 力 度 正 逐 渐 加 大 。 2 0 1 0 年 全 国 财 政 支 出 8 9 8 7 4 1 6 亿 元 ， 其 中 科 技 、 教 育 、 医 疗 卫 生 、 文 化 体 育 支 出分 别 达 到 3 2 5 0 1 8 亿 元 、 1 2 5 5 0 0 2 亿 元 、 1 5 4 2 7 0 4 乙元 、 4 8 0 4 1 8 亿 元 ， 比 上 年 分 别 增 长 1 8 4 、 2 0 2 、 1 0 7 、 2 0 3 。事 业 单 位 是 由 国家 出 资 ， 从 事 科 教 文 卫 等 社 会 公 益 活 动 的 组 织 。 社 会 公 益 性 特 征 决 定 了 事 业 单 位 在 我 国 社 会 稳 定 和 谐 ，人 民安 居 乐 业 等 方 面 起 着 决 定 性 的 作 用 ( 张 铮 ， 2 0 1 1 ) 。事 业 单 位 正 常 的经 费 来 源 均 出 自于 国 家 财 政 ，然 而 随 着 事 业 单 位 活 动 的 复 杂 化 ， 以 及 内 外 部 风 险 的 不 断 加 剧 ， 事 业 单 位 的 职 能 行 使 正 面 临 着 严 重 的 挑 战 。 例 如 ， “ 郭 美 美 事 件 ” 的爆 发 ，使 公 众 的 视 线 焦 点 直 指 红 十 字 会 。 红 十 字 会 作 为 我 国 发 挥 人 道 主 义 救 援 的 非 盈 利 组 织 、 事 业 单 位 ， 所 面 临 的信 任 危 机 与 筹 款 危 机 应 为 我 国 事 业 单 位 的 内 部 控 制 制 度 的 现 状 敲 响 了 警 钟 。 造 成 事 业 单 位 相 关 人 员 违 反 纪 律 ，侵 占 国 家 利 益 的 重 大 原 因 之 一 是 事 业 _e O - 内 部 控 制 不 健 全 。行 政 事 业 单 位 内部 控 制 存 在 诸 多 问 题 ，包 括 内 部 控 制 意 识 不 强 、 内 控 制 度 不 健 全 、 预 算 控 制 比较 薄 弱 、 监 督 约 束 弱 化 、 人 员 素 质 不 佳 等 ( 穆 冬 枚 、 陈 伟 ， 2 0 0 9 ； 朱 旭 ， 2 0 1 2) 。 因 此 ， 探 讨 我 国 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 的 缺 陷 与 建 设 ， 具 有 十 分 重 大 的 意 义 。 一 、文献综述 “ 安 然 事 件 ” 等 的 发 生 造 成 了 国 外 对 企 业 风 险 管 理 的 迫 切 需 求 ， 也 因 此 导 致 C0S 0 企 业 风 险 管 理 一 整 合 框 架 的 应 运 而 生 。 国 外 风 险 管 理 理 念 的 盛 行 、 国 内类 似 “ 银 广 厦 ” 、 “ 中 航 油 事 件 ” 的 爆 发 促 使 理 论 界 和 实 务 界 掀 起 了 一 场 企 业 、行 政 事 业 单 位 内 部 控 制 研 究 的 热 潮 。 朱 旭 ( 2 0 1 2) 从 必 要 性 、 问 题 、 对 策 建 议 三 个 角 度 探 讨 了 我 国 事 业 单 位 的 内部 控 制 。 他 指 出 的 事 业 单 位 内 部 控 制 存 在 的 问 题 主 要 包 括 人 员 素 质 偏 低 ， 会 计 核 算 不 规 范 、 领 导 重 视 程 度 低 等 。但 笔 者 认 为 ， 朱 旭 ( 2 01 2 ) 的研 究 所 提 出 的 内 部 控 制 问 题 更 多 的 是 一 种 组 织 所 面 临 的 宽 泛 意 义 上 的 问题 。他 并 未 深 入 到 事 业 单 位 内 部 控 制 本 身 去 提 出 问题 和 解 决 问题 。 类 似 的 研 究 范 式 还 有 穆 冬 枚 、 陈 伟( 2 0 0 9) ， 孙 思 红 ( 2 0 1 0) 的 研 究 。 也 有 学 者 ， 如 施 巧 玲 ( 2 0 1 1 ) ， 潘 彩 妃 ( 2 0 1 1 ) 借 鉴 企 业 内 部 控 制 的 要 素 框 架 ，研 究 了 事 业 单 位 内 部 控 制 的 问题 。潘 彩 妃 ( 2 0 1 1 ) 基 于 C 0S 0内部 控 制 框 架 中 的 内 部 控 制 五 要 素 ，探 讨 了 事 业 单 位 内 部 控 制 存 在 的 问 题 ， 并 相 应 地 从 五 个 方 面 ， 即 控 制 环 境 、 风 险 1资料来源： h t tp ： w ww g o v c n g z d t 2 0 1 1 0 8 0 3 c o n t e n t _1 9 1 91 4 8 hu n 2 施巧玲 关于行政事业单位内部控制的探讨U 当代经济， 2 0 1 1 ， 8 3 潘彩妃 - c o s ol g 架下的事业单位内部控制问题探析 J 商业经济， 2 0 1 1 ， 3 2 0 1 2 年 第4 期 国 _ 万方数据 嘲 评 估 、 控 制 活 动 、 信 息 沟 通 以 及 监 督 ， 提 出 了 改 进 建 议 与措 施 。然 而 ， 事 业 单 位 的公 益 性 特 征 决 定 了 企 业 内 部 控 制 的 要 素 框 架 不 一 定 适 用 于 事 业 单 位 ，这 一 点 本 文 应 重 点 考 虑 。 王 丽 艳 ( 2 0 1 1 ) 从 会 计 电算 化 视 角 探 讨 了 事 业 单 位 会 计 电 算 化 下 的 内 部 控 制 的 问 题 以 及 改 进 措 施 。 作 者 提 出 要 从 技 术 层 面 即 会 计 电算 化 的 角 度 去 强 化 事 业 单 位 的 内 部 控 制 制 度 ，尤 其 是 要 重 点 关 注 固 定 资 产 项 目的 内 控 措 施 。 综 合 以上 文 献 ，前 人 有 关 事业 单 位 内部 的研 究 多 是 规 范性 的 研 究 。研 究 的 出 发 点 大 致 可 以分 为三 个 视 角 ： 第 一 ， 企 业 内 部 控 制 五 要 素 视 角 ； 第 二 ， 技 术 层 面 视 角 ( 会 计 电算 化 ) ； 第 三 ， 宽 泛 意 义 上 的 问题 与 对 策 研 究 视 角 。 当 然 ， 每 个 视 角 的 研 究 均 有其 局 限性 ， 因 此 本 文 正 是 基 于 以上 文 献 ， 去 粗 取 精 ， 以达 到 系 统有 效 地 探 讨 我 国事 业 单 位 内部 控 制 问题 与 对 策 的 目的 。 二、 事业单位 内部控制理论基础 ( 一 ) 事 业 单 位 “ 事 业 单 位 ， 是 指 国 家 为 了 社 会 公 益 目 的 ， 由 国 家 机 关 举 办 或 者 其 他 组 织 利 用 国 有 资 产 举 办 的 ， 从 事 教 育 、 科 技 、 文 化 、 卫 生 等 活 动 的 社 会 服 务 组 织 。 ” ( 事 业 单 位 登 记 管 理 暂 行 条 例 国 务 院 第 2 5 2、4 1 1 号 令 ) 。 依 据 经 费 供 给 情 况 ， 事 业 单 位 可 以划 分 为 财 政 拨 款 事 业 单 位 ( 比 如 ， 学 校 等 事 业 单 位 ) 、 差 额 拨 款 事 业 单位 ( 比 如 医 院 等 ， 有 一 定 的 自主 收 入 ) 、 自主 事 业 单 位 ( 比 如 报 社 等 单 位 自主 收 支 、 经 费 自给 ) 。 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 是 指 事 业 单 位 为 了 确 保 相 关 事 业 获 得 活 动 的 进 行 ， 以及 国有 资 产 的 安 全 与 完 整 ， 财 政 信 息 的 真 实 、 合 法 ， 防 止 舞 弊 行 为 的 产 生 ， 实 现 组 织 社 会 公 益 目标 而 制 定 和 实 施 的 贯 穿 于 各 事 业 单 位 活 动 各 个 方 面 的 一 系 列 组 织 措 施( 王 丽 艳 ， 2 01 1 ) 。 ( 二 ) 事 业 单 位 内部 控 制 相 关 法 规 1 9 9 4 年 ， 我 国 颁 布 了 中 华 人 民共 和 国 预 算 法 ， 法 规 中 详 细 规 定 了 我 国 事 业 单 位 预 算 管 理 的 程 序 与 规 则 。 1 9 9 7 年 财 政 部 颁 布 了 事 业 单 位 会 计 制 度 、 事 业 单 位 会 计 准 则 ； 2 0 0 2 年 ， 我 国 又 颁 布 了 行 政 事 业 单 位 会 计 决 算 报 告 制 度 、 行 政 事 业 单 位 国 有 资 产 管 理 暂 行 办 法 。 以上 法 规 均 详 细 规 定 了我 国 事 业 单 位 内部 会 计 控 制 、 资 产 管 理 、 预 算 管 理 等 方 面 的 具 体 规 范 与 要 求 。 2 0 0 6 年 ，财 政 部 成 立 了 企 业 内 部 控 制 标 准 委 员 会 ，并 专 门在 该 委 员 会 下 设 立 了 行 政 事 业 单 位 内 部 控 制 标 准 咨 询 专 家 组 。2 0 1 0 年 的 全 国 财 政 工 作 会 议 4 谢旭人在2 0 1 0 4 - 国财政工作会议上的讲话 J 中国财政 ， 2 0 1 1 ， 1 5 资料 来源 ： h t t p ： w ww g o v c n g z d t 2 0 1 1 0 7 1 9 c o n t e n t 1 9 0 9 0 9 6 h t m 中 ， 谢 旭 人 部 长 ， 以及 相 关 领 导 均 在 会 上 提 出要 加 强 我 国 行 政 事 业 单 位 的 内 部 控 制 建 设 ， 以 防 范 财 政 风 险 、 保 障 我 国 财 政 安 全 。 行 政 事 业 单 位 的 内 部 控 制 问 题 正 逐 渐 引 起 广 泛 的 社 会 关 注 ， 同 时 相 关 政 府 部 门 也 正 加 大 力 度 探 讨 我 国行 政 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 的 建 设 问 题 。 事业单位 内部控制缺陷 本 文 将 从 宏 观 层 面 、 内 部 控 制 五 要 素 角 度 总 结 和 梳 理 我 国 事 业 单 位 内部 控 制 的 缺 陷 。 ( 一 ) 从 宏 观 层 面 视 角 穆 冬 枚 、 陈 伟 ( 2 0 0 9) ； 朱 旭 ( 2 0 1 2 ) 在 文 章 中 平 铺 直 叙 ， 直 指 我 国 事 业 单 位 内 部 控 制 存 在 的 五 大 缺 陷 ： 包 括 单 位 领 导 和 员 工 的 内 部 控 制 意 识 不 强 ； 内 部 控 制 制 度 缺 失 ； 预 算 控 制 比 较 薄 弱 ； 监 督 约 束 弱 化 ； 人 员 素 质 不 佳 。本 文 的 观 点 是 ， 从 宏 观 层 面 来 讲 ， 事 业 单 位 内 部 控 制 的 重 大 缺 陷 之 一 是 预 算 管 理 不 规 范 、 预 算 控 制 相 对 薄 弱 。 比如 ， 我 国 事 业 单 位 的 预 算 管 理 中对 “ 超 收 ” 和 “ 超 支 ” 规 定 较 为 模 糊 ， 造 成 互 不 搭 界 、 各 行 其 道 的 超 收 与 超 支 成 为 事 业 单 位 的 一 列 高 度 相 关 的 “ 直 通 车 ” ( 高 培 勇 ， 2 0 0 8 ) 。 ( 二 ) 基 于 内部 控 制 五 要 素 视 角 潘 彩 妃 ( 2 011 ) 基 于 C0SO内 部 控 制 的 五 大 要 素 ， 即 控 制 环 境 、 风 险 评 估 、 控 制 活 动 、 信 息 沟 通 以 及 监 督 ， 探 讨 了 我 国 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 存 在 的 问 题 。 文 章 指 出 了我 国事 业 单 位 在 内部 控 制 环 境 上 存 在 内 控 意 识 薄 弱 、 权 责 分 配 不 均 等 问题 ； 控 制 活 动 方 面 存 在 岗 位 设 置 不 合 理 、 预 算 控 制 相 对 薄 弱 等 问题 ； 以及 在 信 息 沟 通 、监 督 方 面 存 在 沟 通 机 制 不 合 理 与 内 外 部 监 督 不 力 等 问题 。本 文 基 于 上 述 问题 提 出如 下 观 点 ： 首 先 ， 从 控 制 环 境 的 角 度 来 讲 ， 我 国 事 业 单位 存 在 一 个 致 命 缺 陷 ， 即 财 政 信 息 透 明 度 不 高 的 问 题 。 良 好 的 信 息 环 境 是 事 业 单 位 进 行 内部 控 制 活 动 的 信 息 基 础 ，也 是 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 得 以接 受 社 会 公 众 舆 论 监 督 并 改 进 的 基 本 保 障 。 随 着 我 国 政 治 体 制 的 不 断 优 化 ，我 国 在 政 府 部 门 信 息 公 开 方 面 已 经 迈 出 重 大 步 伐 。 国 务 院 于 3 月 份 召 开 常 务 会 议 ， 要 求 中 央 本 级 部 门 在 六 月 份 公 布 “ 三 公 经 费 ” 详 细 内 容 ， 以 供 公 众 的 监 督 。 足 以从 某 一 侧 面 反 映 政 府 加 强 信 息 公 开 、 透 明 的 决 心 。 其 次 ，控 制 活 动 是 指 有 助 于 管 理 层 决 策 顺 利 实 施 的 程 序 和 政 策( 内 部 控 制 整 合 框 架 ， 1 9 9 2 ) 。 因 此 ， 借 鉴 企 业 内 部 控 制 活 动 的 定 义 ， 事 业 单 位 的 控 制 活 动 的 目标 是 确 保 事 业 单 位 服 务 于 社 会 大 众 功 能 的 实 现 。 然 而 ， 由 于 事 业 单 位 主 要 依 靠 财 政 拨 款 ， 以 及 国 目管 理 现 代 化 万方数据 我 国 事 业 单 位 预 算 管 理 的 不 规 范 ，造 成 事 业 单 位 的 控 制 活 动 出现 偏 离 于 既 定合 理 目标 的现 象 。笔 者 认 为 ， 组 织 机 构 设 置 并 未 按 照 其 职 能 目标 以 及 事 业 特 征 去 合 理 配 置 ， 而 且 官 僚 化 、 行 政 化 的运 转 使 事 业 单 位 机 构 效 率 偏 低 、 腐 败 现象 严 重 、 权 责 不 清 晰 ， 这 些 也 是 事 业 单 位 内控 的 控 制 活 动产 生 缺 陷 的 主要 原 因 。 最 后 ， 信 息 沟 通 与 监 督 机 制 。企 业 内部 控 制 的 五 要 素 之 一 信 息 沟 通 机 制 ， 起 着 承 上 启 下 ， 信 息 传 递 的 重 要 作 用 。 然 而 事 业 单 位 “ 行 政 级 别 ” 等 官 僚 体 制 的 体 现 使 得 领 导 与 员 工 之 间 的 沟 通 出 现 各 种 障 碍 。 各 种 “ 报 喜 不 报 忧 ” 、 “ 瞒 报 、 不 报 ” 现 象 层 出 不 穷 。其 次 是 监 督 机 制 ， 内 外 部 审 计 的 缺 失 或 形 同 虚 设 ， 行 政 官 僚 机 制 的 运 行 ， 以 及 事 业 单 位 奖 惩 制 度 的 不 合 理 ， 使 得 事 业 单 位 的 内部 控 制 体 系 并 不 具 备 制 度 改 进 的 动 力 支 撑 。 四、对策与建议 ( 一 )基 本 原 则 在 建 立 事 业 单 位 内 部 控 制 制 度 的 过 程 中 ，需 要 遵 循 以 下 几 个 基 本 原 则 ，即 成 本 效 益 原 则 、 制 衡 原 则 、 适 应 性 原 则 、 全 面 性 和 重 点 性 原 则 ( 张 铮 ， 2 0 1 1 ) 。 王 丽 艳 ( 2 0 1 1 ) 在 文 章 中 指 出 事 业 单 位 内 部 控 制 的 建 设 要 遵 循 合 法 合 规 原 则 、 牵 制 原 则 、 有 用 性 原 则 以 及 成 本 效 益 原 则 。本 文 偏 向 于 认 同 张 铮 ( 2 0 1 1 ) 的 观 点 。 ( 二 ) 控 制 环 境 上 的 改 进 措 施 应 用 信 息 化 系 统 加 强 我 国 事 业 单 位 的 内 部 控 制 建 设 ， 具 有 重 大 意 义 。改 善 事 业 单 位 内 部 控 制 环 境 的 举 措 之 一 便 是 会 计 电 算 化 的 应 用 ( 王 丽 艳 ， 2 0 1 1 ) 。利 用 会 计 电 算 化 信 息 系 统 可 以 减 少 并 纠 正 事 业 单 位 活 动 产 生 的 差 错 ， 降 低 单 位 管 理 上 的 安 全 隐 思 ， 同 时 为 单 位 内 部 控 制 制 度 的建 设 与 改 进 提 供 了 现 实 可 搜 集 的 证 据 。 加 强 内 控 环 境 改 善 的 举 措 还 包 括 提 高 领 导 和 员 工 的 内 部 控 制 意 识 ， 营 造 事 业 单 位 良 好 的 内部 控 制 氛 围 ( 潘 彩 妃 ， 2 0 1 1 ) 。 同 时 ， 事 业 单 位 要 经 常 组 织 员 工 学 习 国 内 外 先 进 的 内 部 控 制 理 念 ， 比如 要 改 变 传 统 的 内部 控 制 就 是 强 调 制 衡 、 规 则 权 威 性 的 固 有 观 念 。良 好 的 内 部 控 制 制 度 可 以 吸 引 优 秀 人 才 的 加 入 ， 扩 大 事 业 单 位 的 知 名 度 ，从 而 能 在 社 会 公 众 的 心 目 中 形 成 “ 声 誉 效 应 ” 。 ( 三 ) 监 督 与 沟 通 机 制 上 的 改 进 措 施 良 好 的信 息 沟 通 机 制 是 事 业 单 位 内部 控 制 制 度 实 施 与 改 进 的 保 障 。信 息 沟通 机 制 分 为 事 业 单 位 内部 的 沟 通 ， 以及 与 外 部 的 沟通 机 制 。事 业 单 位 的 内 部信 息 沟 通 机 制要 依 据 事 业 单 位 的 职 能 进 行 设 置 ，并 且 机 制 的 建 设 要 遵 循 制 衡 性 原 则 以 及成 本 效 益 原 则 。 随 着 信 息 传 播 的 网 络 化 ，事 业 单 位 通 过 网 络 渠 道 进 行 信 息 沟 通 已 经 成 为 一 种 趋 势 。 加 强 事 业 单 位 信 息 公 开 、 透 明 已 经 成 为 目前 事 业 单 位 改 革 的 重 点 。 例 如 ， 各 大 高 校 、 医 院 等 事 业 单 位 为 了 加 强 信 息 公 开 的 力 度 ， 纷 纷 在 各 大 网 站 上 开 通 微 博 ， 与 社 会 公 众 互 动并 接 受 社 会 舆 论 的 监 督 。 事 业 单 位 信 息 的公 开 透 明 为 社 会 对 事 业 单 位 的 监 督 提 供 了保 障 。舆论 监 督 的力 量 是 十 分 强 大 的 ， 尤 其 是 在 网 络 舆 论 的 巨 大 压 力 下 ，事 业 单 位 内部 控 制 的 缺 陷 与建 设 将 暴 露 在 “ 阳光 之下 ” 。另 外 ， 张 铮 ( 2 01 1 ) 还 提 出要 完 善 事 业 单 位 考 核 与 奖 惩机 制 的举 措 。 ( 四 ) 注 重 培 养 组 织 “ 适 应 性 学 习” 能 力 传 统 的 内 部 控 制 理 论 更 多 地 强 调 一 种 员 工 间 的 制 衡 ， 强 调 规 则 在 控 制 主 体 中 的 权 威 性 。在 组 织 中 ， 优 秀 人 才 的 引 入 前 提 必 须 是 对 他 对 规 则 的 初 步 认 同 ， 而 这 将 导 致 主 体 为 了 吸 引 优 秀 人 才 ， 提 高 规 则 的 弹 性 与 灵 活 性 。 因 此 ， 传 统 的 内 部 控 制 ， 不 管 是 企 业 内 部 控 制 ， 还 是 事 业 单 位 内 部 控 制 ， 在 某 种 意 义 上 存 在 规 则 的 内 部 权 威 性 与 规 则 的灵 活 性 、 弹 性 ( 以 吸 引 更 多 优 秀 人 才 ) 之 间 的矛 盾