政府购买公共服务的困境与突破——基于上海市实践的研究.pdf

洲洲川洲川川洲川l D O I ：1 0 3 9 6 9 j d s s n1 0 0 3 1 1 5 4 2 0 1 6 0 2 0 1 9 政府购买公共服务的困境与突破 基于上海市实践的研究 口王凤岩 ( 上海财经大学法学院，上海2 0 0 4 3 3 ) 【摘要】政府购买公共服务是对行政垄断的破除和对市场机制的引入，其可以有效的减轻财政负担、提升公共服务质 量、活跃市场经济和预防行政垄断，上海市在推行公共服务购买中面临如下困境：服务范围狭窄、法律操作性差、 承接主体救济困难、缺乏有效监管、评估考核机制不健全等诸多难题，应从有效化解和预防行政风险着手，从具体 制度设计和配套设施等方面寻求制度突破。 【关键词】政府购买；公共服务；政府监管 【中图分类号1F S l O 3 【文献标识码1A 【文章编号】1 0 0 3 1 1 5 4 ( 2 0 1 6 ) 0 2 0 0 6 5 0 3 政府购买公共服务起源于欧美国家的政府采购制 度，其可有效降低政府财政负担，促进政府高效廉洁 和提升行政政策的灵活性，因而被世界各国广泛采用。 其内容从狭义上主要包括政府向社会力量购买为社会 提供的公共服务，广义上还包括政府向社会力量购买 辅助政府履职的咨询、调研、统计等服务。较之传统 公共服务供给方式，服务由政府提供转为向社会力量 购买，在购买者一承接者一消费者的政府购买服务框 架中，突出了承接者在政府购买中的地位和作用，强 化了政府与社会的双向互动。其实质表现为政府将向 社会公众提供的公共服务通过业务委托、公私合作、 补助或凭单等方式转交给社会力量提供，并由政府根 据服务数量和质量向其支付费用【1 1 。 一、政府购买公共服务的改革意义 政府在提供公共服务时往往受到法律的约束，但 享受在组织和财政上的自由权，可以自主决定组织结 构与任何可能的运作方式。“当政府处于市场之外时， 政府购买是政府的一种调控手段，具有计划性、宏观性； 而当政府处于市场之内时，政府购买则成为了一种特 殊的平等交易方式，具有市场性和微观性，尊重了竞 争和价格规律。市场内的政府比市场外的政府能够更 好的弥补市场失灵 2 1 。”我国政府高度重视政府购买 公共服务，中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定、国务院办公厅关于政府向社会力量购 买服务的指导意见、政府购买服务管理办法( 暂行) 对购买主体、购买方式、配套制度都作了相应规定。 总的来说，政府购买公共服务的改革意义突出表现为： ( 一) 社会效应：提升公共服务质量的应有之义 政府将公共服务外包给社会组织承担，“市场外” 的政府变成了“市场内”的政府，可以有效解决行政 垄断造成的财政负担，而经济手段、社会手段的引入 形成了对服务质量的有效监管。公共服务的承接者和 消费者共同参与对服务成果的考核评价，迫使服务质 量差的的提供者不能或直接被取消下一年度的竞标资 格，这些极大提升了服务企业的积极性和热情，直接 改善了服务质量。据统计，上海市自引入政府购买公 共服务制度后，民众对服务质量的满意度逐年提升。 ( 二) 经济效应：活跃市场经济的重要手段 政府购买公共服务是成熟市场经济体制国家采用 的主要方式，实践表明，它有效弥补了政府在公共服 务供给不足上的缺陷。充分尊重市场经济规律的政府 购买行为其实质可以看做是公权力主体保障公共利益 在市场竞争条件之履行1 3 。在购买过程中严格遵守公 开、公平、公正的原则，项目竞争过程中执行严密、 透明的“优胜劣汰“机制，能够促进承接主体不断降 低产品成本或者改善售后服务，最终实现活跃市场经 基金项目 上海市哲学与社会科学规划课题( 2 0 1 4 X A F 0 0 4 ) ；上海市人民政府决策咨询研究民政专项( 2 0 1 4 J C Z X 3 2 ) ；上海财经大学 2 0 1 3 年度研究生创新基金( c x J j 一2 0 1 3 3 8 8 ) 2 0 16 年第2 期 I m 万方数据 匾翼霾銮_ I | | | | | 洲洲川川川洲川| | | | | 洲| | | | | 洲I 济与提振市场环境之功效。 ( 三) 政治效应：遏制腐败的有效途径 政府购买所涉资金数量大、范围广，高度行政垄 断下极易滋生腐败。通过完善信息发布j 竞标公开及 评价监督机制可有效遏制违法行为，如规范化的招投 标程序的应用极大促进了公平竞争的发生。因此，政 府购买公共服务可以被视作行政权力转移以及弱化“公 权力”之必需，其对破除行政垄断、引入社会参与治 理和打造服务性政府具有突出的政治意义。 二、政府购买公共服务的制度障碍 以上海实践为例 ( 一) 上海市政府购买公共服务的成功实践 上海市是我国最早尝试政府购买公共服务的地区， 自2 0 0 0 年左右就将政府购买公共服务列入社会管理创 新和打造服务型政府的总体布局当中。近些年来，各 区县先后出台法律政策性文件2 0 余件。基本形成了较 为完善的公共服务购买体系。2 0 1 5 年上海市发布了上 海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务 制度的实施意见、上海市政府购买服务管理办法， 明确了上海市政府购买公共服务的工作重点。其取得 的成功经验突出表现为： 1 形成了多样化的购买和资金筹集方式。上海市 就购买事项的性质和专业化程度进行区分，如对于直 接关系民生且适合由社会组织承接的采用直接或者定 向委托方式，由政府直接给与经费支持；对于适合由 广大社会力量承担的，政府引入市场机制，采用公开 竞标的方式鼓励更多主体进入服务供给市场；对于事 关公益性质或者公共服务存在严重不足的领域，政府 通过编制预算和专项资金的方式予以特别的财政支持。 2 初步建立了绩效评估机制。上海市政府高度重 视服务质量和资金使用情况，并尝试建立动态的评估 审核机制，如静安区为加强评估效果，成立了公共服 务评审委员会，由分管的行政首脑牵头，多部门共同 参与，确保不同部门在服务购买的资质审核、财政预算、 质量评估、纠纷化解等各个环节各司其职。闵行区则 尝试扩大评估主体的范围，通过引入人大代表、社区 居民、行业专家等共同参与评估。 3 尝试建立多元化的监管模式，上海市按照“谁 购买、谁监管”的原则，从项目立项、信息发布、公 开招标、资金使用等开展针对性的监管，通过明确监 管单位和法律责任，强化政府对于监管流程的有效监 督；与此同时，还建立信息披露和投诉信访制度等， 强化社会的监督；真正确保形成“事前有审核、事中 有监管、事后有评估”的监管模式。 4 加强政府购买服务范围的民主参与。通过编制 政府购买服务实施目录1 ，上海市在基本公共服务、社 会管理、行业协调等诸多领域展开了相应实践。除由 政府确定实施目录外，社会组织也可参与实施目录制 定的听证，并可就项目的增加开展论证和发表意见。 ( 二) 上海市政府购买公共服务制度障碍分析 1 规模小、范围窄。上海市虽然形成了较完整的 政府购买服务制度体系。但目前多集中于养老、社区、 医疗、卫生、环境保护等传统社会服务领域。新型互 联网“云服务”、技术咨询、外事企业咨询等服务需 求依旧存在较大的缺失，尤其是在政府向社会购买智 力成果方面则基本处于空白。 2 法律制度建设严重滞后。( 1 ) 缺少相应的法律 规定。因“公共服务”在政府采购法、政府采 购法实施条例中未予明确界定，地方也欠缺细则目录。 实践中各地对公共服务的界定多有分歧，加剧了政策 制定的难度。( 2 ) 法律规定过于原则，可操作性差。政 府采购法中尽管有评估、监管等制度的规定，但是 条款极为粗疏，执行与实施难度很大。( 3 ) 纠纷解决 和救济困难。鉴于我国法律对于“行政契约”适用上 的不明确，对行政机关在合同缔结、履行和解除中的 特权，服务提供商尚难以寻求正常的法律救济。 3 监管效果不佳。当前政府购买服务尚处于强调 事前监管，忽视事中与事后监管的阶段；片面强调行 政手段，以及客观存在的体制性的多头监管，社会监管、 舆论监管和人大监督的严重不足，使得监管难以落到 实处。 4 缺少绩效考评机制。评估机制是落实和保障服 务质量的重要保障，当前政府购买公共服务的主要问 题体现为：评估主体不明晰，评估标准不健全，评估 方式简单和评估效果不明显等诸多问题。 5 相关配套制度有待建立和深化。( 1 ) 社会组织 是承接公共服务的主力军，而现阶段上海市社会组织 的发展，在独立性、服务能力和数量等方面，还不能 满足公共服务社会化供给的需要。( 2 ) 政府购买服务 的信息平台和电子化滞后，信息发布不及时、不完整 以及真实性难以保证等，严重制约着政府购买公共服 务信息化、电子化的建设步伐。 三、政府购买公共服务的制度突破 ( 一) 创新政府购买公共服务的模式 政府购买公共服务具有多种模式，上海现阶段政 府购买服务的模式与美国、日本的早期模式相类似， 政府购买服务实施目录”主要功能在于规范政府购买服务的具体内容，为各单位选定服务项目、编制购买服务预算提供依据。如 2 0 1 5 年6 月上海市财政局制定了上海市市本级政府购买服务实施目录，该目录将1 9 款基本公共服务、1 2 款社会管理服务、3 款行 业管理与协调服务、9 款技术服务、1 3 款政府履职所需辅助性服务及其他服务事项推向市场，由符合资质的社会组织承接。实施目录实 现了政府购买的标准化运行，极大的促进了资源的配置效率 圈一管理现代化 万方数据 洲洲川川洲洲川| | f | 洲洲洲洲洲川洲川川洲| | 即法治体系不甚完善，政府权限较大，社会参与力度 不足 4 1 。政府购买公共服务的模式创新应当做到：( 1 ) 逐步扩大政府购买公共服务的范围。在保障基本公共 服务的基础上，结合地方发展中亟需的公共服务编制 重点购买领域目录，做到“基本服务购买”与“重点 服务购买”的有机统一。( 2 ) 通过市场检验的方式确 定购买方式。不同的购买方式都有其适用的范围和空 间，应当明确市场化考评的竞争性、成本、内容等元 素的标准，比较分析政府购买的市场成本和收益。以 寻求最有效的购买方式。( 3 ) 确保政府购买公共服务 与经济、社会共同发展。政府购买公共服务的范围确 定和手段选择，应当与市场化程度、社会组织发展状况、 行政能力等因素相匹配。 ( 二) 建立政府购买公共服务的市场准入机制 要确定购买人的资格条件，建立资格预审制度， 针对不同的服务内容对承接主体的技术、资金、信誉 等制定不同的标准；还要贯彻非歧视原则2 ，确保一视 同仁，鼓励更多的承接主体参与公开竞标，不应当设 置所有制界限、本地外地界限、国内外界限门槛。 ( 三) 建立承接主体的权利救济机制 较之一般权利救济，行政契约的承接主体权利救 济在已有的法律框架内呈现一定的复杂性和特殊性。 应当明确承接主体的法律地位，并对政府购买合同“授 予争议”和“履行争议”进行区分 5 1 ，针对其差异分 别设计权利救济渠道；还要建立顺畅的“质疑”和“投 诉”渠道，允许承接主体就法律争议进行投诉和救济 ( 四) 健全政府购买公共服务的监管机制 按照“统一指导、分级管理”的原则，构建以政 府监督为主线，承接主体自身为辅线、社会监督为补 充的多层次监管机制：( 1 ) 要强化行为监管。即在监 管什么的问题上，各监管主体围绕政府购买合同的订 立和履行展开监管。( 2 ) 建立综合统筹型监管模式。 即在谁监管的问题上，以各级政府财政部门作为负责 政府购买监督管理的主管部门，与政府购买业务相关 的其他部门配合监管，以独立的第三方社会评估机构 作为社会监督的主力协同监管，并从制度上落实承接 主体内部治理机构的监督责任。( 3 ) 应当将社会组织 自律与政府监管有机结合，突出社会组织自我管理和 自我监督的作用。 ( 五) 完善政府购买公共服务的绩效评估机制 公共服务的绩效体现政府购买公共服务的目的， 包括对购买人与承接主体的评估两个部分。( 1 ) 应当 建立由政府、服务对象、社会公众及第三方评估主体 结合的绩效评估体制【6 l 充分发挥第三方评估主体的 专业性和中立性作用。( 2 ) 健全评估方式。绩效评估 对政府购买的事前、事中、事后三个阶段都应当重视， 发挥发挥不同评估机制的协同作用，便于及时发现、 解决问题，确保服务质量。( 3 ) 完善基于评估结果的 后果机制。即应根据评估结果设计相应的措施，如将 绩效评估等级与对承接主体的经费资助、政策优惠、 税收减免和奖励等后果挂钩。 ( 六) 加强政府购买公共服务的配套措施。 首先大力扶持社会组织的发展。鉴于社会组织对 公共服务购买的承接作用，故应大力扶持社会组织的 发展。例如，逐步取消许可制，推广“登记制”；同 时加大财政投入和政策支持，加强社会组织的服务能 力建设，为其营造公平竞争的社会和市场环境。其次 加强政府购买公共服务电子化网络平台建设。建立适 应上海发展的政府购买信息平台，保证信息发布的真 实性和安全性，降低信息发布成本。 四、结论 政府购买是在公共领域对行政垄断的破除和对市 场机制的引入，是政府职能转变与市场自由化共同作用 的必然结果，在由政府职能转变市场自由化 社会治理创新三个维度构成的制度创新的基本框架中， 政府购买服务是这三个维度的交集点和共同作用点。政 府购买服务并不意味着政府责任的转嫁，而是政府在 公共服务供给过程中角色的转化。长久以来，政府购 买服务作为弥补政府缺陷与市场缺陷的一种制度创新，