探析国家审计本质研究的最新成果“免疫系统”论.pdf

管理观察 Management Observer 总第 558 期 第 31 期 2014 年 11 月 上旬出版 18 刘家义审计长的国家审计“免疫系统”论最早于 2008 年初提出，2011 年 7 月在中国审计学会第三次理事 论坛上进行了系统阐述，并成为构建中国特色社会主义 审计理论体系的重要基石。“免疫系统”论认为，在国 家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力 的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具 有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理 的重要组成部分。这一审计本质论的提出引起了审计理 论界和实务界的广泛关注，专家学者从不同角度对其进 行解读，归纳起来主要有以下三种：一是政治学角度， 例如从政治学视角论国家审计是国家治理中的“免疫系 统” （杨肃昌、 李敬道， 2011） ；二是受托经济责任观视角， 例如国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探 讨基于受托经济责任观的视角（蔡春、朱荣、蔡利， 2012） ， 三是社会契约论角度， 例如国家审计与国家治理： 理论基础和实现路径（谭劲松、宋顺林，2012），这些 解读有利于我们从不同角度对国家审计的本质作更为深 刻的理解。本文认为，“免疫系统”论与以往提出的国 家审计本质论有着根本的区别，这一科学论断是基于我 国行政型审计体制的特点，整合管理学、政治学和法学 等多学科的理论创新，对国家审计理论研究和实践具有 重要的指导作用。 1. 公共行政学的三种主要研究途径 公共行政是一个非常复杂的领域，长期以来存在管 探析国家审计本质研究的最新成果“免疫系统”论 胡俊杰 （广东省审计厅人事处，广东 广州 510630） 理、政治和法律三种主要研究途径，公共行政的复杂性 使得任何单一向度的研究均不可能使人们获得对公共行 政系统而全面的理解各种研究途径事实上又不可避 免地带有自身的缺陷，甚至偏见我们只有把三种认 知整合起来，才能理解公共行政问题，才能有效地解决 公共行政的现实问题（张成福，2002）。美国著名行政 学家戴维 H 罗森布鲁姆（David H.Rosenbloom）在其 与罗伯特 S 克拉夫丘克合著的公共行政学：管理、 政治和法律的途径 一书中， 基于公共行政既是管理问题、 政治问题，又是宪政问题的认识，成功地将公共行政学 中长期以来一直存在的管理、政治和法律三种主要研究 途径进行整合，系统介绍了美国公共行政的特点，深入 剖析了美国公共行政领域中存在的各种问题，成为当代 公共行政学的经典著作之一，这一分析框架被已故的行 政学大师沃尔多（Walto）誉为“一种杰出的分析和杰出 的方法”。罗森布鲁姆关于公共行政学的分析方法为人 们更为深刻和更加全面地理解公共行政的复杂特质提供 了有效途径， 为深入研究公共行政问题提供了重要方法。 2. 我国国家审计体制的类型和传统单一向 度国家审计本质论的局限性 2.1 我国国家审计属于典型的行政型体制 国家审计是世界各国政治制度的重要组成部分，世 界上 160 多个国家都确立了国家审计制度，但由于各国 文化背景、政治体制不同，对国家审计在国家治理结构 摘要：我国国家审计属于典型的行政型体制，属于公共行政的研究范畴，审计问题既是管理问题、 政治问题，同时又是法律问题，行政型审计体制的特点使单一向度的国家审计本质研究不可避免地存在 一定的局限性。“免疫系统”论是一种在继承经济监督（控制）论、权力制约论、民主法治论基础上， 整合管理、政治、法律途径的国家审计本质论，代表着国家审计本质研究的最新成果，有利于更加全面 客观准确地理解国家审计，推动审计理论和实践创新，更好地服务完善国家治理。 关键词：国家审计 “免疫系统”论 审计本质 作者简介：胡俊杰（1977-），男，籍贯：广东惠来，学历：硕士学位，职称：审计师、注册税务师、数据库系统工程师、经济师， 研究方向：审计理论和实务研究。 11上黑白.indd 182014-11-6 16:42:35 政府与公共管理 19 中的定位也不尽相同，根据其在国家权力体系中所处的 位置不同，国家审计体制大体上可分为三类：立法型审 计体制、行政型审计体制和司法型审计体制。我国各级 审计机关是政府的重要组成部门，分别在同级行政首长 直接领导下开展工作，属于典型的行政型审计体制，因 此国家审计属于公共行政的研究范畴，审计问题既是管 理问题、政治问题，同时又是法律问题。 2.2 传统单一向国家审计本质论的局限性 我国国家审计制度恢复以来，对国家审计本质的认 识主要有以下几种：一是经济监督（控制）论。经济监 督论认为审计本质是一种经济监督行为，经济控制论认 为审计本质不仅是经济监督行为，而且还包括“纠偏”， 这两种观点都基于公共受托经济责任观的视角揭示国家 审计的本质，都将国家审计作为政府管理的一个控制机 制， 在微观层面上探讨具体的审计行为。 二是权力制约论。 权力制约论以公共权力为切入点，认为审计是国家用权 力监督制约权力的行为，是有效避免权力被滥用、确保 权力正确行使的重要手段。三是民主法治论。民主法治 论认为国家审计既是民主法治的产物，也是推进民主法 治的手段，国家审计制度本身是一种法律制度，因此不 能离开法治谈论审计，也不能离开审计谈论法治。这三 种观点分别基于管理、政治、法律理论对国家审计的本 质进行抽象和提炼，体现了审计人对国家审计本质认识 的不断深化，但国家审计的行政型体制特点，决定了任 何单一向度的研究都不可避免地存在一定的局限性，例 如，经济监督（控制）论只停留在微观的监督制约层面 上，对国家审计本质的研究站位不够高、视野不够开阔， 容易造成“就审计论审计”；权力制约论和民主法治论 对国家审计在国家治理中应当发挥的建设性作用和预防 性作用关注不够等。因此，要全面客观准确地把握国家 审计的本质特征，必须改变单一向度的研究方式，整合 多种途径开展国家审计本质研究。 3.“免疫系统”论：一种整合管理、政治、 法律途径的国家审计本质论 “免疫系统”论强调国家审计行为的“依法”、“用 权力监督制约权力”，强调国家审计是“一个内生的具 有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”，这是在继 承经济监督 （控制） 论、 权力制约论、 民主法治论基础上， 整合管理、 政治、 法律途径而提出的一种国家审计本质论， 代表着国家审计本质研究的最新成果。 3.1 管理途径的“免疫系统”论 “免疫系统”论认为，国家审计本质上是国家治理 这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的 “免疫系统”，这是基于管理理论对国家审计本质的概 括。公共行政的管理途径是管理学理论在公共行政实践 相结合的产物，主要包括传统管理途径和新公共管理途 径。管理途径认为公共行政是一种管理行为，通过发挥 计划、组织、指挥、协调、控制等管理职能，对社会公 共事务实施管理，以最少的投入实现公共行政效率、效 能、效益最大化的目标，履行好政府的公共受托责任； 在政府管理职能中，控制是必不可少的职能之一，控制 职能部门按照计划标准衡量计划的完成情况，纠正计划 执行中的偏差，确保计划目标的实现（哈罗德 孔茨）。 国家审计作为国家治理系统中控制系统的重要组成部分， 要促进国家治理目标的顺利实现，必须通过发挥预防、 揭示和抵御功能，履行好控制职能。一是揭示功能。科 学评价财政资金使用效益、公共政策执行效果、地方党 委政府受托经济责任履行情况，努力揭示国家财政财务 收支存在的问题、经济社会运行中存在的风险，查找国 家治理现状与目标之间存在的差距。二是抵御功能。根 据审计揭示的突出矛盾和问题，及时采取有效措施进行 “纠偏”，严格查处财经领域存在的各种违法违规问题， 充分发挥审计监督的震慑作用。三是预防功能。通过对 矛盾和问题的深入分析，从体制制度机制上查找原因， 及时向决策系统提出完善国家治理的意见、建议，从源 头上预防问题的发生，保障国家经济社会健康运行。 3.2 政治途径的“免疫系统”论 “免疫系统” 论认为， 国家审计实质上是国家 （依法） 用权力监督制约权力的行为，这是基于政治理论对国家 审计本质的概括。 公共行政的政治途径基于政治学理论， 政治学的研究范畴主要包括国家及其权力，政治途径认 为人们通过平等自愿的社会契约 （洛克的社会契约理论） ， 将个人部分权利转让给政府，为防止国家权力被滥用， 防止转让的权利受到损害，在订立契约（宪法）时必须 实行分权制衡，设置限制政府权力的机制，限制政府行 政权及其扩张，确保公共权力正确行使。国家审计是国 家政治制度的重要组成部分，审计监督从某种意义上讲 是一种政治行为，审计权是国家用来监督制约权力的权 力，是国家公共权力的重要组成部分，审计机关通过对 支配或影响经济社会运行背后的公共权力及其所掌握的 公共资源进行监督制约，确保公共资源、公共财政、公 有资产的支配和使用权正确行使，促进政府公共受托经 济责任的有效履行，使人民赋予的权力真正用来为人民 服务。 3.3 法律途径的“免疫系统”论 “免疫系统”论认为，国家审计实质上是国家依法 11上黑白.indd 192014-11-6 16:42:35 管理观察 Management Observer 总第 558 期 第 31 期 2014 年 11 月 上旬出版 20 （用权力监督制约权力）的行为，这是基于法律理论对 国家本质的概括。公共行政的法律途径认为，人民通过 社会契约形式建立起国家，并通过行使体现人民共同意 志的立法权，制定宪法和法律，要把宪法和法律转化为 具体行动，必须有一个“中间体”来执行，这个“中间 体”就是政府，政府的职能就是执行立法机关制定的法 律，使这种共同的意志在实践中得到体现，卢梭为政府 确定了一条根本原则：政府“永远执行法律并且永远仅 只执行法律”。国家审计制度是一种法律制度，审计监 督是一种法律行为，审计机关作为根据宪法设立的行政 执法部门，其主要职责是充分行使宪法和法律赋予的审 计监督权，依法对国家财政收支以及企事业组织的财务 收支进行审计，及时纠正违反国家法律法规的行为，促 进依法行政、依法理财，并通过发挥审计的建设性作用， 1. 管理与哲学的“泥水”融入关系管 理是土，有着包容与承载；哲学是水，有着润 泽与渗入 哲学对于管理而言，是不可或缺的，管理哲学就其 本质来说，或是对管理问题的哲学反思。管理哲学涵盖 了管理学与哲学，且强调了管理与哲学的融入关系，其 目的在于用更系统的思维提升管理的有效性。哲学是智 慧学、聪明学，是研究人与社会发展的一般规律的学科， 其基本观点：唯物的观点、辩证的观点、发展的观点、 群众的观点、实践的观点、系统的观点。这些基本观点， 皆可应用到企业管理和公司运营中去。 管理离不开哲学，哲学有益于管理的系统思维， 有益于管理创新，有益于形成共识。日本知名企业家稻 管理实践与管理哲学感悟点滴 王伟龙，陈宜进 （中国联合网络通信有限公司扬州市分公司，江苏 扬州 225009） 盛和夫所著的 经营为什么需要哲学 ， 其书中突出的 “敬 天爱人” “利他思维” “共生理念”和“成功方程式”等， 都有着普遍的指导意义，然其实质也是企业文化的范 畴。 哲学滋润着管理， 事物的 “一分为二” ， 在解决矛盾、 适应环境中推动事物的发展，抓主要矛盾和矛盾的主要 方面，群众观点群众智慧，实践检验真理，实践与认识 的循环往复等等，都在管理实践中无时无刻不滋润着管 理这片广饶的土地。 曾有人总结过“企业非财务概念的四大成本” 共识成本、时间成本、重蹈覆辙的成本、未专业培训的 员工拿来即用的低效能成本，这四个方面的问题，在很 多公司甚至是大公司都会存在。那么，对应的解决策略， 都属于“文化”和“机制”的范畴，而这其中的确受着 摘要：本文通过对管理实践的反思，并通过管理哲学应用的感悟，归纳了管理与哲学的“泥水”融 入关系，试图通过一些典型管理情境管理哲学的系统性、渗入式思维，推而出新，引导对于管理实践中 一般规律的思考，进而，学习构建企业管理过程中哲学应用的思维方式。 关键词：管理实践 管理哲学 思维方式 “泥水”关系 及时提出完善国家法律法规的建议， 推动完善国家法治。 “免疫系统”论的管理、政治和法律途径由于学科