法治财政视角下地方债务风险应对策略.pdf

管理观察 Management Observer 总第 583 期 第 20 期 2015 年 7 月 中旬出版 151 作者简介：栾佳蔚（1 9 9 3 - ）女，民族：汉，籍贯：山东蓬莱，学历：本科，研究方向：财政 . 近年来，我国经济发展迅速，城市规模不断扩大， 为了应对有限的财政收入不能满足日益增长的财政支出 这一问题，财政地方政府通过各种融资渠道筹措资金， 导致地方政府性债务规模不断扩大。在缺乏有效监管和 偿还保证的情况下，形成了巨大的债务风险。如果不及 时进行风险的防控，将对我国的经济造成严重的影响。 地方债务管理中的法律缺陷是加大地方债务风险的一个 重要原因，所以，通过法治财政视角来探讨地方政府债 务问题，有助于各级地方政府认识到地方债务风险的严 重性和创新解决思路，从而更好地防范地方债务风险， 维护地方财政的安全性和社会的稳定性。 一、地方债务风险分析 （一）债务规模大，偿债压力大 截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的债务 108859.17 亿元，负有担保责任的债务 26655.77 亿元，可 能承担一定救助责任的债务 43393.72 亿元，其中 36 个 城市的 224 家融资平台公司有 151 家当年收入不足以偿 还到期债务本息。江苏、广东、浙江、四川、上海、山 东等地 6 个省市的债务规模较大，超过 8000 亿元，其中 江苏、广东省超过 1 万亿元，浙江接近 1 万亿元。以上 数据表明，地方政府债务规模增长速度过快，土地出让 收入增幅下降等原因导致地方政府偿债压力加大以及地 方政府通过信托， 融资租赁等方式变相融资等现象突出。 （二）地方投融资体制存在缺陷 近年来，我国投融资体制处于新旧交替的阶段，存 在许多漏洞和问题。我国真正意义上的多元投资模式尚 未完全形成，地方政府仍积极活跃在投融资活动中，长 期以来，基于对城镇基础设施和公共服务属于公共产品 的认识，地方政府的财政投入一直成为城镇化建设资金 的主要来源，地方政府的投资事权大大超过了财政可支 配的财力，存在巨大的资金缺口。并且，即便是一些所 谓的“市场投资行为”，也存在大量的政府干预。政府 的投资不仅存在于公共产品领域，还包括部分竞争性领 域，一旦出现问题，这些投融资活动所带来的巨大风险 和责任将只能由政府来承担。 （三）地方债务信息披露有待完善 从目前公开的债务信息来看，公众基本了解到的是 部分直接显性债务信息，而不能充分了解其他类型的债 务信息。虽然主要监管机构对各地债务信息分别建立了 完整的债务报表，但只有内部部门可以掌握这些信息， 社会公众无法了解。并且从已经公开的债务信息来看， 各地的债务信息内容不详细，只公开总的数额，而没有 说明其具体构成，从而无法知晓地方债务的具体项目和 偿还资金来源等。披露制度的不完善自然会导致管理的 缺位，监管部门不能及时了解债务的规模、绩效、结构、 偿还情况，从而加剧了地方债务风险。 二、地方债务风险分析中的法律因素 以上对地方债务风险的分析，体现了我国地方政府债 务管理体制不完善。而完善的地方政府债务管理体制是要 建立在与之相适应的法律基础之上，同时地方政府的各项 与债务相关的行为和活动都应是在法律许可下进行。 随着经济的不断发展，地方政府掌握和支配的财政 收入逐渐膨胀， 地方政府官员的财政处置权限不断扩大， 权力边界也越来越模糊，慢慢出现了一些压低预算收入 法治财政视角下地方债务风险应对策略 栾佳蔚 （中央民族大学，北京 1 0 0 0 8 1 ） 摘要：随着我国经济的迅速发展，地方政府债务规模已十分庞大，并呈现不断扩张的趋势，偿债压力大， 管理制度不健全，存在比较大的风险隐患。我国地方债务风险的扩张，将阻碍地方经济的可持续发展， 从而对中国整体经济安全产生不利影响。本文分析了地方债务目前的主要风险现状，并进一步分析了其 中的法律因素，通过法治财政的视角对地方债务风险应对提出了创新性的可行建议。笔者尝试借助法律 的手段，通过明确中央与地方财权与事权的关系，完善地方政府债务风险的法律监控，为化解地方债务 风险提供一些参考意见。 关键词：地方债务 风险 法治财政 财经（务）管理 152 和扩大预算外收入的现象 , 导致盲目投资、重复建设等 现象屡见不鲜。因为，只要决策者是一个复杂的个体， 就有可能受到情绪和认知能力的影响，从而出现决策错 误。而一旦主要领导出现了情绪化的决策或者出现了认 知偏差，那么地方债务的行为风险就不可避免。 目前，地方债务发生风险时，地方债务举债主体较 为复杂，没有明确的法律责任。在举债过程中，地方政 府行为不规范，没有明确的责任人为政府的偿还风险承 担责任。在此情形下，官员为了在有限的政期内尽可能 的营造个人的政绩，通过大规模举借债务，进行一系列 没有价值的形象工程，丝毫不担心自己要承担偿还的法 律责任。并且在财政支出方面，地方政府权力过于强势， 而人大的预算监督权不仅没有得到有效执行，甚至出现 弱化和虚置的现象 , 造成各级政府的预算编制粗放、预算 外收支管理分散、 预算外资金脱离监督等问题长期存在。 同时，我国还缺少统一的法律监督体系，我国地方 债务在法律上没有统一的管理部门，也未对举债和还债 的各个环节进行统一规制。各级人大也为充分发挥监督 作用，不能从防范财政和金融风险的高度来实施监管。 三、法治财政视角下的地方债务风险应对建议 法治财政是依法治国在财政领域的具体体现。所谓 法治财政是指将法律法规作为财政各项事业的最高准则， 各级财政部门在法律法规的授权范围内开展工作和实施 管理，并形成各类社会组织和民众自觉而普遍的守法环 境。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。 而法治财政要求的依法理财，就是在财政领域内的法的 实施，是现代财政制度的基础性、制度性、保障性作用 的重要载体，直接作用于政府与市场、政府与社会、中 央与地方等方面的基本关系。基于之前对地方债务的分 析，我们可以直观地感受到地方债务风险的加剧的重要 原因就是法律规制的不完善。所以，我们不妨借助法治 财政的视角，来探析如何应对地方债务风险。 （一）进一步深化财政体制改革，明确中央与地方财权 与事权的关系 地方政府财权与事权不尽匹配，财集于中央而事归于 地方，导致地方政府在提供公共服务方面力不从心，是地 方债务规模不断扩张的一大肇因。所以，应当对中央与地 方之间的事权与财权划分进行必要调整，实现地方政府事 权财权的合理配置。应当遵循事权划分的一般规则，参照 市场经济国家通常做法，尽快在基本公共服务领域明确界 定各级政府的管理权限和筹资责任，赋予地方政府与其事 权相匹配的财权。根据事权和财权相对应原则，在现有的 既定框架内，适当赋予地方政府税收自主权，在某些共享 税上让地方政府拥有更多发言权和参与权，甚至可以将一 些具有较强区域性、对税收分配格局和整体经济发展又 没有较大影响的地方税种的管理权限下放给地方。 （二）完善地方政府债务风险的法律监控 由地方人大监督同级地方政府预算。各级人民代表 大会应严格履行预算监督义务，制定完善的地方政府预 算报告、审查、听证、审计、问责和处罚制度。地方政 府应增强预算报告的透明度， 除严格控制的涉密预算外， 所有收支活动都应向同级人大进行全面详实报告，接受 人大质询和监督。加强对地方债务监督，人大要严格监 督地方政府举债行为。地方人大应就地方政府是否有必 要发债、举债规模、债务资金来源、债务资金支持项目 的具体情况、偿债计划、债务风险状况等方面问题，组 织相关领域专家，进行严格论证审核。对于潜在风险较 大的举债项目，应予否决。对于规模过大的举债项目， 地方人大应在更大范围内征求民众意见。地方人大应参 与政府举债项目管理， 定期组织人大代表视察在建项目， 督促政府提高工程质量，提高债务资金使用效率。 （三）建立健全地方债务信息公开披露制度 目前，我国地方政府举债的信息披露机制不健全，没 有建立起对地方政府的信用评估制度。解决信息披露不健 全问题，首先，我们必须针对地方政府债务的客观存在， 借助明确的法律法规来要求政府必须对其地方债务的规 模、结构、绩效、偿还等真实情况进行披露。每年在规定 的时间内对所属的监管机构上报财政债务信息，并向新闻 媒体和社会公众及时披露相关信息。还要加强执法力度， 针对有故意隐瞒重大信息的行为的工作人员，应依法给予 其行政处罚或者刑事责任的追究，避免责任人抱有侥幸心 理而导致更多的腐败现象。另外，要根据我国自身的情况 和特点，建立相适应的财政风险预警系统，通过把财政风 险量化， 从而提高中央政府协调处理地方举债危机的速度。 近几年来，我国经济迅速发展，可是我们要在看到大 多数地方经济繁荣的同时，意识到支撑这些繁荣背后的巨 额地方债务问题。其实，地方债务并不可怕，但如果让地 方债务处于法律制度缺失的无序中，很可能会引起财政风 险。法治财政包括的法律规范、法治实施、法治监督、法 治保障为地方债务风险的化解提供了法律控制的新思路， 这就要求从法律角度，合理控制地方债务的举债、偿还、 监管， 从而为地方债务风险控制提供一个良好的法律环境。 参考文献： 1 马海涛 ,