浅谈执行力的重要性.pdf

ManagementtObserver 管理观察 总第 462 期 司建平曹俊丽 学习 农村基层干部廉洁履行职责 若干规定的思考 （ 内蒙古巴彦淖尔市委党校，内蒙古巴彦淖尔015000） 摘要： 农村基层干部廉洁履行职责若干规定 （ 试行） （ 以下简称）是第一部专门 规范农村基层干部行为的 “ 廉政准则”，是完善农村基层干部行为规范、促进农村基层干 部廉洁履行职责的重要举措，对于新形势下加强党的执政能力建设和先进性建设，巩固 党的执政基础具有重大意义。 因此，本文从 规定的背景和意义、主要内容和如何贯彻 落实进行了探讨。 关键词： 规定意义贯彻落实重大意义 农村基层干部廉洁履行职责若干规 定 （ 试行） （ 以下简称 规定 ）颁布施行 后。 中央国务院要求结合农村牧区基层党 风廉政建设实际深入学习贯彻 规定，深 刻理解和掌握其精神实质、基本要求和主 要内容，把 规定的基本要求落实到农村 牧区基层党风廉政建设工作中，不断提高 工作水平。 1. 规定的背景和意义 1.1 规定起草的背景 我国现有 31000 多个乡镇， 近 60 万 个行政村， 总计数百万农村基层干部，他 们是建设社会主义新农村的带头人和贯 彻执行党在农村路线方针政策的基本力 量。 加强农村基层干部队伍建设，促进农 村基层干部廉洁履行职责， 关系重大，任 务艰巨。 当前，农村基层干部队伍的主流 是好的，但是，少数农村基层干部也存在 作风不实、办事不公、以权谋私等问题，广 大农民群众对此反映强烈， 必须高度重 视，认真解决。 同时，从党员干部行为规范制度体系 建设情况来看，规范党员领导干部从政行 为的 中国共产党党员领导干部廉洁从政 若干准则和规范国有企业领导人员从业 行为的 国有企业领导人员廉洁从业若干 规定都已经制定颁布，而规范农村基层 干部廉洁履行职责的制度还尚未建立。 中共中央、国务院印发的 关于加强 农村基层党风廉政建设的意见 明确要 求，要 “ 完善农村基层党员、干部行为规 范”。 2010 年 10 月 28 日，新修订的 中华 人民共和国村民委员会组织法 （ 以下简 称 村民委员会组织法 ）颁布实施，对农 村基层组织建设提出了新要求。 因此，要 落实中央要求部署，完善党员干部行为规 范制度体系，解决农村基层干部履行职责 中出现的各种不廉洁问题，保持党内法规 与国家法律建设同步推进，形成加强农村 基层组织建设和干部队伍建设的整体合 力，就要制定农村基层干部廉洁履行职责 行为规范。 在这样的背景下 2011 年 5 月 23 日， 农村基层干部廉洁履行职责若干 规定 （ 试行） 颁布施行。 1.2 充分认识 规定的重大意义 （ 1） 规定对于新形势下加强党的执 政能力建设和先进性建设，巩固党的执政 基础具有重大意义。 农村党风廉政建设关 系党的执政基础。 农村稳则社会安，农村 基层干部最贴近群众，和群众的联系最紧 密， 直接代表着广大党员干部的形象，关 乎党和政府的形象，农村基层干部是否廉 洁履行职责，关乎群众的切身利益，关系 到农村基层反腐倡廉的实际成效。 农村基 层干部廉洁履行职责，将有效加快推进社 会主义新农村建设， 夯实党的群众基础， 推进基层民主，保障农民权益，促进农村 和谐稳定。 我们必须从提高党的执政能 力、巩固党在农村执政基础的高度来认识 规定的重大意义。 逐步提高公共道德修养。即继承优秀道德 传统，又立足当代国情。把社会、集体利益 同个人利益相结合，把长远利益同当前利 益相结合， 把整体利益同局部利益相结 合。使公众深刻理解到社会利益是个人利 益的升华，个人利益的实现离不开社会利 益，为构建 “ 人人为我，我为人人”的和谐 社会打下坚实的思想基础。 3.3 完善立法， 制定与道德相协调的 法律制度 进一步推进司法体制改革，全面贯彻 落实 “ 有法可依、有法必依、执法必严、违 法必究”的司法精神，使道德谴责和法律 制裁相结合。1）法律必须对诬陷者作出反 应。这种反应包括完善相应法律、法规，并 依据制度对诬陷者进行制裁。执法机构通 过积极、严格的执法，消除诬陷者行为所 产生的极强负外部性， 同时起到弘扬正 气、鼓舞民心的作用。 2）要找出并依法严 惩肇事者。 有效地利用法律的预防作用， 通过法律条款的明示和严格及时的执法， 使撞人者自觉地调节和控制自己的思想 和行为。 如果胆敢逃匿违法，同时要承担 民事和刑事责任。 在民事上，肇事逃匿者 不但要承担受害人的各项费用和损失，而 且还要被处以数倍的重罚； 在刑事上，应 考虑其行为具有危害公共安全的性质，因 为如果不是他的逃脱，也不至于形成如此 之社会局面。3）加大 未成年人保护法的 执行力度， 并修改相关条款以适应新情 况。 一方面要对民众，尤其是流动人群进 行教育、指导，特别要强调社会责任感和 家庭责任感的重要性。 另一方面，要完善 基层社会管理，建立覆盖全社会的儿童福 利体系，对于失德、失职父母依法惩处，乃 至剥夺其监护权。总之，法律手段是外因， 起强制作用， 只有与内因道德手段相结 合，相协调，才能起到事半功倍的效果。 参考文献： 1陈尧： 当代中国政府体制M.上海交通 大学出版社，2005 年 9 月. 2 应飞虎： 小悦悦事件的法律思考N.光 明日报，2011 年 11 月 03 日. 3 胡声雷： 小悦悦事件与责任分散效应 N.南方日报，2011 年 10 月 28 日. 4秋石： 中国社会的道德主流是进步、光明、 向善的J.求是，2012 年 01 月 02 日. 作者简介： 苏垚(1978.1-),籍贯：河南南阳，现就读 于郑州大学公共管理专业，研究方向政府治理 与改革。 199 管理观察 2012 年 3 月上旬刊 （ 2） 规定是深入推进农村党风廉政 建设和反腐败斗争的一项重要党内法规， 是我国反腐倡廉制度建设中的又一重大 成果。 它的出台表明了我们党更加重视基 层反腐，更加坚定了反对腐败的决心和信 心。 2010 年全国纪检监察机关着力查处 损害群众利益的违纪违法案件取得较好成 效。 其中，查处涉农乱收费乱罚款乱摊派等 问题 3031 件，查处问题乳粉案件 35 起，查 处医药购销和医疗服务中不正之风问题案 件 1685 件，查处教育乱收费问题涉及金额 7.9 亿元。 有关部门公正查办违纪违法案 件，妥善解决民生难题，树立了以人为本、 执政为民的良好形象，也体现了中央加强 领导干部党风廉政建设的决心。 （ 3） 规定是第一部规范农村基层干 部行为的 “ 廉政准则”，是完善农村基层干 部行为规范、促进农村基层干部廉洁履行 职责的重要举措，是造就高素质农村基层 干部队伍的重要内容。 纵观近年来中央出 台和修订的关于党风廉政建设和反腐败 斗争的法律法规，有针对全体党员、干部 的，有针对领导干部的，很少有专门针对 农村基层干部的。 而 规定是专门针对农 村基层干部量身制定的，这部法规填补了 对农村基层干部廉洁履行职责的空白，特 别是这部法规可以和 党员领导干部廉洁 从政若干准则 实现无缝衔接。 廉政准 则 主要是针对副县级以上党员领导干 部，而 规定则只是针对农村基层干部， 包括乡镇干部和村干部，并且 规定不仅 针对的是基层党员干部，也包含农村基层 中的非党员干部。 规定使农村工作进一 步细化，具有很强针对性，使基层干部在 履职中有章可循，有法可依，明白了什么 事该做，什么事不该做，可以更有效地规 范自己的从政行为，从而保证农村基层干 部正确行使权力。 （ 4） 规定是构建服务性政府的又一 重大举措，将更好的维护农村集体和广大农 民群众的合法权益，促进基层民主发展。 （ 5） 规定 是坚持以邓小平理论和 “ 三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落 实科学发展观的重要体现，必将推动农村 科学发展、促进农村社会和谐稳定，加快 推进社会主义新农村建设。 （ 6） 规定是贯彻 “ 以人为本、执政为 民”理念，加强和创新农村基层社会管理， 做好新形势下农村基层群众工作，密切农 村基层党群干群关系的重大举措。 （ 7） 规定体现了中央对农村基层干 部的关心和爱护。 规定既是给农村基层 干部带上了 “ 紧箍咒”，更是送给广大农村 基层干部的 “ 保护伞”。 “ 紧箍咒”是让农村 基层干部不能违反 规定为所欲为，如果 违反，将会受到严厉的惩罚；而 “ 保护伞” 则是说只要农村基层干部能够按照 规 定的要求廉洁履行职责，就会平平安安， 一帆风顺。 不管是 “ 紧箍咒”的作用，还是 “ 保护伞”的作用，都体现了中央对农村基 层干部的关心和爱护。 2. 规定的主要内容 规定共 29 条 4300 余字。 分为总则 和五章内容。 总则规定了立法目的、 立法依据、农 村党风廉政建设和农村基层干部廉洁履 行职责的重要性，强调了对农村基层干部 的总体要求。 第一章规定了乡镇领导班子成员和 基层站所负责人廉洁履行职责的“ 19 个 不准”。 第二章规定了村党组织领导班子 成员和村民委员会成员廉洁履行职责的 “ 22 个不准”。 第三章规定了负责贯彻实 施本规定的主体和保证本规定贯彻实施 的具体制度和措施。 第四章分别规定了对 乡镇领导班子成员和基层站所负责人、村 党组织领导班子成员和村民委员会成员 违反本规定的责任追究方式。 第五章为附 则，规定了 规定的适用对象和参照执行 对象、授权制定配套办法的机关以及 规 定的解释机关和实施时间。 2.1 规定的适用对象和参照执行对象 此 规定适用对象和参照执行对象 即第五章内容。 根据党章和 中国共产党 农村基层组织工作条例 等有关规定，农 村基层干部的范围主要包括乡镇干部、基 层站所工作人员和村干部。 根据中共中央 办公厅、国务院办公厅于 2006 年 11 月印 发的 关于加强农村基层党风廉政建设的 意见中 “ 要以乡镇、村领导班子成员和基 层站所负责人为重点”的要求， 规定把适 用对象界定为乡镇党委和政府领导班子成 员、人大主席团负责人、基层站所负责人； 村 （ 社区）党组织(含党委、总支、支部)领导 班子成员、村 （ 居）民委员会成员。 同时，将 乡镇其他干部、基层站所其他工作人员，农 村集体经济组织中的党组织(含党委、总支、 支部)领导班子成员、农村集体经济组织负 责人，村民小组负责人，作为本规定参照执 行对象。 这样规定，有利于更加全面加强对 农村基层干部的管理和监督，有利于更加 全面地维护广大农民群众利益。 2.2 规定对农村基层干部行为规范 的要求 对农村基层干部的哪些行为进行规 范，是 规定的核心内容。 即第一、第二章 的内容，8 个方面，共有 “ 41 个不准”。 经过认真梳理，按照主体和行为性质 的不同， 规定分别对乡镇领导班子成员 和基层站所负责人、村党组织领导班子成 员和村民委员会成员两类不同主体的行 为进行了规范，其中，针对乡镇领导班子 成员和基层站所负责人的禁止性规定有 19 项，针对村党组织领导班子成员和村民 委员会成员的禁止性规定有 22 项。 第一章乡镇领导班子成员和基层站 所负责人廉洁履行职责行为规范，这一章 主要谈了我们基层镇一级干部的行为准 则，如何对待村级和群众的 利益，如何为 群众办事；对乡镇和基层站所干部提出了 3 个方面 19 个 “ 不准”。 在设定廉洁履行职责行为规范时，主 要基于以下几点考虑：对乡镇领导班子成 员和基层站所负责人廉洁履行职责行为 规范做必要的补充。 由于乡镇领导班子成 员和基层站所负责人大都属于国家工作 人员，在行为规范和惩处方面已有比较完 善的规定，对他们的规范仅是在继续执行 有关法规的基础上作必要的补充。 因此， 规定 只规范了和重申了与农村事务密 切相关的内容。 例如：滥用职权，侵害群众 合法权益；利用职务之便，谋取不正当利 益；搞不正之风，损害党群干群关系等。 第二章村党组织领导班子成员和村 民委员会廉洁履行职责行为，这一章主要 谈了我们的村干部在村组织选举、村级事 务决策、村级事务管理、村级事务监督以及 几个不准参与让我们村级组织干部明白我 们如何正确来对待干群关系和处理村级事 务要求以及思想要求；对村党支部、村委会 干部提出了 5 个方面22 个 “ 不准”。 在设定廉洁履行职责行为规范时，主 要基于以下考虑：要着力解决当前农村基 层干部廉洁履行职责方面普遍存在的突 出问题。 例如：在村级组织选举中，拉票贿 选，利用宗教、宗族、家族势力、黑恶势力 干扰、操纵、破坏选举；在村级事务决策 中，违反规定处置集体资金、资产、资源， 或者擅自用集体财产为他人提供担保，损 害集体利益；在村级事务管理中，以虚报、 冒领等手段套取、骗取或者截留、私分国 家对集体土地的补偿、补助费以及各项国 家强农惠农补助资金、 项目扶持资金；在 村级事务监督中，不按照规定实行民主理 财，或者伪造、变造、隐匿、销毁财务会计 资料；参与色情、赌博、吸毒、迷信、邪教等 活动或者为其提供便利条件，等等。 对这 些破坏选举、滥用职权、损公肥私、弄虚作 假、妨害和扰乱社会管理秩序，严重侵害 政府管理200 ManagementtObserver 管理观察 总第 462 期 群众利益，影响农村经济健康发展和社会 和谐稳定的行为， 规定都做出了禁止性 的要求。 此外，对近年来在农村备受关注的土 地问题，规定也用重要篇幅进行了规范。 2.3 违反 规定的责任追究 责任追究是保证廉洁履行职责的关 键环节。 由于农村基层干部廉洁履行职责 行为规范的适用主体比较广泛，既包括乡 镇领导班子成员和基层站所负责人，也包 括村党组织领导班子成员和村民委员会 成员。 而且，这两大类主体在身份性质上 有着很大的不同，因此， 规定对不同主 体分别规定了不同的责任追究方式。 这就是第四章的内容。 第四章是违反 规定行为的处理，这一章具体谈了违反本 规定的责任追究方式和处理，让我们基层 干部时时敲起警钟。 对于乡镇领导班子成员和基层站所 负责人的责任追究， 规定 第四章第 20 条做出了规定，乡镇领导班子成员和基层 站所负责人违反本规定廉洁履行职责要 求的，视情节轻重，由有关机关、部门依照 职责权限给予诫勉谈话、通报批评、调离 岗位、责令辞职、免职、降职等处理。 应当 追究党纪政纪责任的，依照 中国共产党 纪律处分条例、 行政机关公务员处分条 例 等有关规定给予相应的党纪政纪处 分。 乡镇党委、政府领导班子成员因工作 失职，应当进行问责的，依照 关于实行党 政领导干部问责的暂行规定处理。 对村干部违反规定行为的处理是一 个比较复杂的问题， 既要尊重法律的规 定，充分考虑村民自治的特点，又要使处 理措施切实有效，不流于形式。 考虑到村 干部绝大多数不是国家工作人员，村民委 员会成员中有些人员还不是党员，现有的 对党政机关工作人员的处理措施并不能 完全适用于他们。 因此， 规定第四章第 21 条结合农村基层特点， 针对不同的适 用主体分别规定了警示谈话、责令公开检 讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职、 取消当选资格和党纪处分、依法进行罢免 等处理措施，还规定了减发、扣发绩效补 贴 （ 工资）、赔偿损失等经济处罚方式。 同 时，为了促进选好配强村干部，还规定了 资格处罚，即受到处分的村干部一定期限 内不得担任村党组织领导班子成员。 规定设定的这些处理方式比较符 合农村的实际，具有很强的操作性。 3.如何贯彻落实 规定 我国当前反腐倡廉过程中存在的一 大问题， 即反腐制度在发展中不断完善， 但制度的执行力仍然不够。 那么，如何有 效提高反腐制度的执行力，尤其是在农村 基层， 这是摆在我们党面前的一大难题， 也是必须根治的 “ 症结”。 因此，农村基层 干部廉洁履行职责，贵在落到实处，重在 造福于民。 就在 规定颁布不久，网上出现各类 评论，有的网友讲： “ 这是中央打击腐败的 又一利器，对所有腐败分子具有很强的震 慑力，必须坚决实施。 ”但也有网友讲： “ 中 央再发空头支票，类似的制度已经建立了 许多， 但始终没有做到坚决的贯彻执行， 那么，这样的制度建立起来又有何用？ ” 所谓上有政策下有对策，老百姓最关 心的是法规的可操作性。 这个规定在贯彻 落实过程中会不会遇到欺上瞒下的尴 尬？ 3.1 中央纪委对学习贯彻 规定的要求 第一，要加强组织领导。 各级党委、政 府要充分认识贯彻实施 规定的重要性 和紧迫性， 认真落实党风廉政建设责任 制，把贯彻实施 规定作为加强农村基层 党风廉政建设和反腐败工作的一项重要 任务，摆上重要日程、明确职责任务、细化 工作方案、加强督促检查、狠抓工作落实。 第二，要深入宣传教育。 把 规定学 习宣传教育作为当前农村基层反腐倡廉 宣传教育工作的重要内容， 采取多种形 式， 组织广大农村基层干部进行深入学 习，使他们全面掌握 规定的基本要求和 主要内容，增强贯彻落实的自觉性；要充 分做好舆论宣传工作，使 规定深入农 村，家喻户晓，为 规定的贯彻落实创造 良好的舆论氛围。 第三，要完善配套制度。 中央纪委监 察部要做好 规定贯彻实施的解释答复 工作，适时制定相关配套规定，指导地方 和部门制定 规定实施办法或者配套制 度。 各级党委、政府还应当结合 规定的 贯彻实施建立健全农村基层党务公开、政 务公开、村务公开和办事公开制度以及农 村基层干部经济责任审计制度，推进农村 基层权力运行公开透明。 第四，要加强监督检查。 农村基层干 部廉洁履行职责，既要靠自律，也要靠他 律。 各级党委、政府和纪检监察机关尤其 是县乡两级党委、政府和纪检监察机关要 通过加强监督检查、强化责任追究、严格 执行纪律，切实推动 规定的贯彻实施。 3.2 规定本身包含的举措 在保障农村基层干部廉洁履行职责 行为规范贯彻实施方面， 规定从三个方 面作出了制度设计， 即第三章实施与监 督，具体做法： 一是规定了各级党委、政府组织领导 和检查考核的责任。 规定 要求各级党 委、政府负责本规定的贯彻实施，开展教 育培训，完善考评激励，落实待遇保障，加 强监督检查，促进农村基层干部自觉贯彻