浅谈企业化管理事业单位的内部控制.pdf

管理观察 Management Observer 总第 583 期 第 20 期 2015 年 7 月 中旬出版 92 企业化管理事业单位已经成为事业单位管理方式的 一个历史趋势，早在 20 年前就开始出现了事业单位企业 化管理的理念。经过改革和发展，事业单位企业化管理的 理念和方式正逐步融入事业单位的管理体制中，但在实践 执行过程中事业单位企业化管理仍然存在一定的风险和阻 力，事业单位企业化管理的效果没有完全显现出来。 企业化管理事业单位旨在通过企业化的管理方式确 保事业单位合法、合规的宗旨，同时提高事业单位的运作 效率，降低事业单位的管理成本，更好地体现事业单位服 务社会的本质，从而为社会带来更高的效益。而企业化管 理方式的核心在于内部控制，内部控制体系的优劣严重影 响到企业化管理效果的好坏。与事业单位相适应的良好的 内部控制体系能够在一定程度上减少事业单位企业化管理 过程中的摩擦，更好地实现事业单位的管理目标。 一、企业化管理事业单位存在的问题 当前部分事业单位虽然具备企业化管理的理念，但 是改革不彻底，或者仍然处于改革的阵痛中举足不前，导 致企业化的管理方式不能在事业单位的管理中有效体现出 来。 目前事业单位企业化管理中普遍存在着如下一些问题 ： （一）未营造良好的内部控制环境 控制环境是事业单位进行企业化管理的基础，事业 单位要实行企业化管理必须营造良好的管理环境，同时 控制环境也是其他四个要素的基础。 企业化管理事业单位的控制环境要素主要包括：组 织架构、人力资源和单位文化等。目前，事业单位在企 业化管理过程中普遍对内部控制要素重视的不够。一方 面，组织架构不够清晰和完善，虽然很多事业单位在组 织架构的设计上已经开始向企业的组织架构学习和借鉴， 但是仍然有事业单位不设置内部监督部门或内部监督部 门隶属财务部门，不具有独立性，无法发挥其监督职能， 无法创造良好的内部控制环境。另一方面，人力资源政 策不完善。人力资源政策对组织中每个人的业绩和表现 会产生重要的影响。我国大多数事业单位缺乏制度化的 人力资源政策，单位在人才的选取上多数仅靠领导的主 观意志， 随意性很大。 这严重削弱了内部控制效率和效果。 （二）缺乏足够的风险识别和应对意识 风险评估是事业单位企业化管理过程中及时识别、分 析风险，合理确定风险应对措施以实现管理目标的过程。 一方面是来源于组织架构和决策机制不合理产生的 风险。虽然事业单位采用企业化的管理模式，但由于事 业单位的本身的性质即掌握着一定的公共资源和公共权 力，如果不进一步将公共权力和资源透明化，将使事业 单位面临着舞弊和腐败的风险。 另一方面是来源于企业化管理事业单位业务层面的 风险。这些业务风险包括预算控制风险、采购风险、招 投标活动的风险等。 目前，大部分事业单位没有制定与自身业务性质相 符合的各项业务活动的风险识别机制，只是遵循大范畴 的事业单位相关规定，这使得事业单位自身的特有风险 难以评估和应对。因此，企业化管理的事业单位应该加 强风险识别和应对意识，及时有效地防范风险。 （三）缺乏有效的控制力度 控制活动是结合具体的业务和事项，运用一定的政 策和程序，确保事业单位风险得以应对和控制。事业单 位的控制活动贯穿于整个业务和事项，以及整个事业单 位组织机构。事业单位普遍存在控制缺失的现象。首先 由于风险识别应对意识的薄弱导致控制活动无法着力； 其次，缺乏科学有效的控制流程致使无法有效地对业务 和事项采取控制措施。 （四）信息系统不够完善，沟通渠道不够畅通 在事业单位的管理中，准确及时地对个沟通组织间信 息进行传递、 存储和共享， 不仅可以丰富事业单位的信息库， 还可以督促职工履行自己的工作职责。信息系统内部控制 的效率和效果严重影响着事业单位企业化管理的开展和进 程。随着企业化管理的不断深入，目前大部分事业单位已 建立起一定规模的信息系统，但在信息系统的更新和完善 上投入较少，信息系统的建立仅停留于表面形式，并不能 与时俱进高效及时地解决一些新问题。加上部分事业单位 浅谈企业化管理事业单位的内部控制 吴 锐 （广东省南粤交通仁博高速公路管理中心，广东 广州 5 1 0 1 0 1 ） 摘要：内部控制是各组织实现管理目标的重要手段。要推动事业单位的改革，就必须加强对事业单位内 部控制体系的完善。本文针对现阶段事业单位中出现的一些缺陷和不足，探讨事业单位应用企业化管理 内部控制的改进措施。 关键词：事业单位 内部管理 企业 企业管理 93 对信息系统规范管理不够重视，缺乏对信息系统中有效信 息分类、整合、传达、存储的能力，导致多数信息的传递 方式缺乏效率，未能体现信息系统的及时性和有效性。 （五）监督机制 内部监督是行政事业单位对其内部控制的健全性、 合理性和有效性进行监督检查与评估 , 形成书面报告并 做出相应处理的过程。它决定了内部控制的效果 , 是内 部控制的重要保证 , 是对内部控制的控制。当前，我国 部分事业单位存在内部控制制度不健全，在实际工作中 对已有的制度监督力度不到位。没有进行持续监督和个 别评估，这就使得大部分制度形式化，得不到认真执行。 有少数事业采取考勤的方式对人员进行监督，由于没有 很好地实施奖惩制度，因此实效并不明显。 二、对企业化管理事业单位内部控制优化的建议 （一）营造良好的内部控制环境 事业单位不具备企业所具有的董事会、股东大会、 监事会、管理层的公司治理机构，因而不能完全照搬企 业化的内部控制结构。事业单位的领导班子应对组织架 构设置、人力资源政策和单位文化的营造负责。首先依 据自身企业化管理特色，设置明晰的组织结构与岗位职 责，充分发挥单位财务、内部审计或内部监督部门在内 部控制中的作用，同时建立健全责任追究制度，避免“集 体负责，最后无人负责”的现象出现。其次，优化人力 资源政策，为事业单位的管理提供优良的血液，增强事 业单位的运作效率。最后，创造良好的单位文化，使单 位人员具备集体认同感和归属感，从而提高企业化管理 中员工具备的工作积极性和主观能动性。 （二）增强风险评估意识和风险应对措施 事业单位应该从组织层面和业务层面两方面评估和 应对风险。首先增强对组织层级的风险识别评估机制。 事业单位虽然采用企业化的管理模式提高管理效率，但 是事业单位作为公共资源的使用者，能够毫无竞争压力 地使用公共资金使得事业单位出现“寻租”的可能性大 大增加。因此，面对这种风险，应该增强公共资金使用 的透明化程度，加大相关信息的披露力度，减少“寻租” 的可能性。其次，应依据本单位特点制定标准化的流程 对业务层面的风险加以评估和防范。如预算管理制度、 收支审批制度、采购管理办法、招投标管理办法等，用 制度和流程来防范业务层面的风险。 （三）增强内部控制力度 企业化管理事业单位应该建立有效的控制制度，如 不相容职责分离控制、内部授权审批控制、预算控制、 资金流动控制、会计控制、资产控制等，并且应该按照 制定好的标准化制度和流程对管理活动进行控制，而不 是将制度和流程束之高阁。企业化管理事业单位应该建 立“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的内部控 制体系。开展全面预算，将所有的业务活动通过预算衔 接起来，将预算控制与会计核算控制、资产控制、资金 控制、内部审批控制有机结合成一个全面的体系，合理 设置各个内部控制岗位及其职责，确保各个业务活动控 制流程的完整和相关资产的安全。 （四）完善信息系统和沟通渠道 信息与沟通是内部控制其他要素得以顺利开展的桥 梁。企业化管理事业单位应建立高效的信息系统，使预 算控制、资金控制、会计控制、资产控制等能够有一个 良好的控制平台。信息系统可以使“以预算管理为主线， 以资金管控为核心”的内部控制体系得以实时、高效、 快捷的运行，减少因信息传递不及时而造成的控制活动 的缺失。事业单位企业管理的进程中沟通渠道的顺畅是 至关重要的。企业化管理事业单位应该注重减少沟通成 本，按照上级主管单位的要求，统一信息报送口径，规 范信息内容；同时应该增强外部监督部门对公共资源使 用信息的可理解性，确保信息在单位层级以及外部部门 之间传递的真实性和完成性。 （五）强化内部监督机制 内部监督是对内部控制实施效果的检查，内部监督机 制的建立与健全直接影响到内部控制制度实施效果的好坏。 事业单位企业化管理过程中应克服仅仅对事后进行 控制的弊端，应该对整个业务活动过程进行监督，如预 算的批复、执行、控制和考核等各个环节都应执行内部 监督，明确各岗位职责，理清全面预算中各业务活动之 间的衔接关系，规范内部监督的程序和方法，对预算执 行情况、会计报告的编制情况等进行监督和检查。 事业单位企业化管理应该充分发挥内部审计部门和 纪检监督部门的监督检查作用，加强内部监督和党风廉 政建设，依法对单位的合法合规行为进行监督检查，避 免舞弊行为和腐败行为的出现。 现阶段事业单位企业化管理已经成为事业单位改变 管理方式的趋势，但是如何将企业化的内部管控方式有 效地运用到不同特征的事业化单位管理中，还有待进一 步的探索和改进。 内部控制是企业管理的核心，要想保证事业单位业 务活动合法、合规，提高事业单位企业化管理的效率和 效果，就应当注重内部控制设置的合理