福利国家的政治制度基础.pdf

公共管理146 管理观察 2 0 1 4年 3月中旬出版 摘要：近年来，“福利热”的浪潮逐渐蔓延开来。本 文从左右相反的角度来看待中国福利制度的发展问题，根 据现阶段社会不平等加剧的情况，分析了收入、教育、政 治参与等因素对福利国家政治制度基础的影响，并结合中 国具体的实际国情提出了自己的相关建议。 关键词：福利制度 公平 利害 精英 所谓福利国家制度，相信大家定不会陌生，就是 指国家通过立法等手段建立起的较为系统、全面、完 善的社会保障制度。第二次世界大战的血雨腥风后， 福利制度逐渐流行开来，许多发达的资本主义国家开 始推行各种社会性福利措施。福利国家从本质上来讲， 并没有改变垄断资产阶级专政的本质，也不能解决资本 主义社会的基本矛盾，但是作为一种改良主义的方法， 其却有无可比拟的优势，社会福利是国家在整体范围 内对国民收入进行再分配的一种转化形式。历史上， 现代福利国家最初见于德国俾斯麦的社会保险体系， 有人将福利制度形象的描述为 “从摇篮到坟墓” 的服务， 目前北欧各国仍然是世界的一个福利制度“实验室”， 不停的接受来自各个国家不同地方大众的检验与测评。 近年来在“福利热”的浪潮中 , 各国政党们不论 理念和政策，纷纷高呼“免费福利”的口号。在中国， 类似政客们的讨论和承诺也是此起彼伏，那么中国的 福利国家真的会发展吗？中国民众对福利国家的渴望 如同卷起了暴风一般，为什么像热病一样蔓延？在我 看来，结构性的一般背景与短期因素的结合是引起这 一趋势的主要诱因。第一：结构性要素主要指的是， 在过去的十多年里，中国社会的两极分化一直在加剧， 社会各个阶层之间的差距被不断的拉大，而正是因为这 种不平等的加剧，造成了人民大众们对社会再分配和 福利保障的迫切需要，但是对于中国等低水平福利国 家来说，其供给能力却是相当有限的。第二：政客们 总想成为“罗宾汉”，让自己的丰功伟绩能够常讲不衰， 现在几乎是所有 “颜色” 的政客们都主张提高社会福利， 看似在为人民群众谋求利益，而对于中产阶级之下一 些最有需要的平民们的要求置之不理，政治生存将是 福利国家的政治制度基础 路 城 王玲智 聂子潞 非常艰难的，而这种承诺往往也无法得到后续持续的保 障。第三：用于教育方面的投资费用不断攀升，个体家 庭以私人财源为社会提供了有用的人力资源，但是由于 人口老龄化等问题的加剧，教育费用越来越难被普通人 所承担，教育经费的使用效率也较低。福利国家为什么 不顾高需求而停止了供给？原因主要也是三个。第一： 经济上来看，国家税收等福利来源还没有完全被打开， 税收财源不足，这在相当大的程度上阻碍了福利制度的 发展。第二：政治参与在某些情况被扭曲，社会的整合 水平较低。投票率进一步加剧了“贫益贫，富益富”的 现象。第三，选举制度存在缺陷和漏洞。在我国的选举 制度中，政策制定的中间层选民的决定很重要，政客们 往往对福利需要最为迫切的低收入阶层的要求不敏感。 为了较为彻底的解决“福利热”问题，必须要设置一 种“装置”，这种“装置”能够将低收入层纳入政治，并 且有效的缓解两极分化。如果不平等加剧，对再分配与福 利的要求也会随之增加，收入不平等往往体现在最高收入 层和最低收入层的比较上，我国的收入不平等在 20 世纪 90年代期间相对稳定，随后由于金融危机急剧恶化，这之 后稍微平息了一阵子， 在2004年左右再次恶化。 长期以来， 中国社会就像这样经历了不平等的全面恶化，福利也逐渐 变成了最大的争论焦点，结构性趋势得到了反映。 先进民主主义讨论政府规模为什么越来越大这一问 题，民主主义是指向再分配和“奖励”的体制。尤其是 20 世纪 60 年代以后财政支出大幅增加，右派提出削减 财政而执政，但却无力削减财政。削减在财政中占有很 大一部分的福利是一种自杀行为。在中国，虽然福利制 度的历史并不长，但是不同于经济，发展速度还是处于 较为缓慢的状态。中国的相关福利制度正接受着来自各 方面严峻的挑战，福利国家是资本主义与社会主义混合 的产物，为了弥补市场与资本主义的不足与缺陷，福利 国家在市场经济的框架体系内通过再分配收入进行调整。 福利国家作为相互对立的价值和制度的混合体，从出现 开始，就一直接受着来自资本主义与社会主义双方的不 同的批判。资本主义国家坚持认为福利国家效率低下、 阻碍发展、 使得工作公民劳动欲望大幅度减弱， 造成惰性， 3月中黑白.indd 1462014-4-23 13:55:00 公共管理 147 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 3 5期 以此来反对福利国家的过度发展，这种批评主要试图将 政治放置于经济上，自由放任的经济体系遭到了反对； 另一方面，资本主义福利国家在保护市场和财产权的同 时，又对收入再分配追求，也确实有其局限性所在。 收入是决定公民们福利水平的重要因素，而收入 在某种程度上来说又是由教育决定的，一个人的教育 投资越多，通常便意味着其教育水平往往更高，良好 的学习能力培训极大的提高了个人自身的能力水平与 将来就业的价值，这也是许多人坚持教育支出应该包 含在社会支出这一观点的重要原因之一。在当今中国， 许多家庭富裕的子女被送至国外，接受西方教育与培 训，其实对于中国的状况来说，教育费用的支出给国 家增添了相当大的经济负担，尤其中国作为当今世界 上首屈一指的人口大国，由于教育可以提高就业机会 进而拉动经济，所以几乎各国都将教育视为核心课题。 作为自由主义福利国家的典型，美国大学生毕业的收 入要比高中生高出将近 90%；而福利国家的代名词瑞 典的大学毕业生的收入差距不超过 30%；中国完成大学 本科教育的人收入要比普通高中毕业生高出大约 60%。 可见，教育是决定收入的重要变量之一，教育所需的 公私投资于福利的关系必然是十分密切的，这在某一 角度也从侧面告诉我们，中国未来的福利发展的确还 有很大的潜在舞台和空间。 福利某种程度上来说是政治参与的产物，从极端 角度来看，当参与率接近 100% 时，那么政策就一定反 映人们的诉求和需要。而且，“不平等的参与意味着 不平等的影响力”，“代表和影响力的不平等不是随 机分布的，而是更有利于特权市民的，也就是说这种 分布更有利于收入高、财产多、教育水平高的市民。” 根据发达国家的一些经验研究，投票率具有某种影响社 会支出的效果。当它被排除到政治过程之外，人们对 于社会经济的理解就不能在政策中得到反映，这便形成 了一种恶性的循环现象。中国的政治参与，主要体现 出以下两种特征：第一， 高收入阶层的政治参与度最高， 而在世界上其他的国家，高收入者在政治上的参与也 最为积极，比如美国的富人们非常关心国家的政治状 况。第二，参与者收入差别两极化程度较高。在欧洲 国家实施社会包容政策，政治过程容易造就出福利国 家，与之相反，美国的政治参与则相对而言不太容易， 制度上的特点抑制了投票率，这就导致低收入人群的 政治诉求无法被清晰明确的表达，其结果就造成了没 有形成利于低收入人群的福利国家。 福利国家要想成长就必须要移动处于中间位置状 态的投票民众。中间阶层选民的位置也很有可能会决定 福利预算的来源税收水平的提高与发展，甚至会影响 政党的政策行为。政治精英们对于福利的关心反映了政 治选举中有无不利，中国的政治精英为何偏好福利这一 话题？站在他们的立场上来看，这有利于改善整体的 政治环境，为其政治上的抱负铺平道路，而普通大多 数人关心福利，是因为过去几年经济随取得了较快的发 展，但是其低水平、不全面、不稳定的状态还是为大 众们所诟病，这也导致了中产阶级连续性的逐步下移， 从而改变了中间层选民的社会地位。 政治精英与政党拥护最有利于实现自身的政治利 害和理念，政治制度对于收入再分配和经济不平等是 不中立的。而选举制度作为选民向政客们问责以此来 实现自身利害的道具，在相当大的程度上影响着公共 政策的制定、产出、实施与反馈，在我国多数制和比 例代表制是最为典型的选举模式，选举制度的这种差 异给社会福利的形态带来了很有力的影响。一些人认 为，对再分配持友好态度的选举制度就是比例代表制， 但在中国显然完全使用这一方法是行不通的，中国有其 特殊的国家性质和社会状态，如果强行学习西方，只 会导致“水土不服”，但是其某些方面，比如科学的 量化分析方法还是值得我们去学习和借鉴，福利国家 在西方选举规模大的国家逐渐发展起来，就是因为其 选区制的比例代表制较我们而言有着得天独厚的优势。 而我国目前在失业保险、医疗保险、退休养老金等福利 领域，也存在着大量潜在的需要被关注的问题，比如我 国的养老金双轨制并轨改革问题，多年下来直到现在也 未得到较为妥善的解决，此类问题使得人们之间的待 遇差距日益扩大，一定程度上造成社会矛盾加剧激化。 对于目前的就业状况而言，假设国家将公共财政支 出上增加公共就业，那么中国的福利状况将很有可能会 进一步出现恶化的情况。不平等让中国的福利之风呈现 出愈刮愈烈的趋势，为了能够打造出一个崭新的福利制 度体系，中国必须要进行更加深入细致的思考、调查和 讨论，目前的相关制度并不能及时有效的反映出实际上 最需要反映的低收入阶层惠泽的呼声和诉求。我国作为 当今世界上具有强大影响力的社会主义国家，希望能够 实现各族人民的共同进步、共同富裕、共同发展，并且 提升整体国民的福利发展水平，改善人民群众的生活状 态。但在当今中国，我们显然需要走的路还很漫长，需 要改善的地方也有许多。经济上看，从根本上提高现阶 段的生产力发展水平，才能使国家的经济实力持续不断 稳定的增长。市场的完善和发展，也将成为推动中国福 （下转第 149 页） 3月中黑白.indd 1472014-4-23 13:55:00 公共管理 149 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 3 5期 网络体系的尚不健全，和国外差距很大。而在我国图书 馆的三大体系中 , 公共图书馆和高校图书馆的不仅藏书 量大 , 学科门类齐全 , 还拥有庞大而固定的读者群。在 我国经济快速发展和图书馆大规模快速信息化的推动下 , 都进入了蓬勃发展的时期 , 但二者又基本上是各自为政 , 垂直系统内发展。这种“零交集”既造成了二者在资源建 设上的差别 , 也阻碍了信息资源的交流、共享与生发。 2. 图书馆联盟体系建设的实现 政策层面。组建区域各级图书馆资源共享工作机 构。由于公共图书馆和高校图书馆由不同的行政上级 管理 , 需要成立由地方政府和各高校同时参加的协调 工作机构 , 加强体系联盟工作的领导和协调。并下设 由各馆馆长组成的工作小组 , 促进各馆间建立长期稳 固的关系，打造共赢的局面。 技术层面。开发区域图书馆资源共享网络平台。 在这一地区图书馆资源共享网络平台上 , 不仅实现纸 质资源和电子资源数据的共享，还应通过技术实现不同 借阅系统的接口无缝对接，或建立通用借阅系统。联 盟内各馆通过这一共享系统完成对读者的办证、挂失、 注销、恢复等管理工作。同时还能够规范各馆的服务 流程、统一优质的服务质量。 管理层面。以“总分馆制”为原则，实现“大联 盟”的协同管理机制。目前我国各地公共图书馆系统和 高校图书馆系统分别形成了自己相对成熟的联盟体系， 尤其是一些省市的高校图书馆联盟体系已经建设的比 较成熟，这就为二者的合作实现“大联盟”提供了条件 和契机。两种联盟体系服务对象不同，馆藏资源又各 具特色，相对独立又互补。在具体管理实施中可以实 行“总分馆制”的管理模式，推选一个各方面实力较 强的的联盟馆为“总馆”，以这个总馆为常设管理机构， 接受联盟体系的领导， 负责联盟日常的管理、 协调工作。 各分馆在总馆的管理下按照片区设立若干分馆中心， 分区负责联盟分馆中心的管理、协调、上传下达工作。 注：本文系河北省社会科学发展研究课题民生调 研专项公共文化服务下的河北省图书馆联盟体系建设 和治理研究 （课题批准号：201301263） 研究成果之一。 参考文献 : 1 张媛 . 我国公共图书馆人均藏书量不足 0.5 册 N. 法制日报 ,2013-03-15007 2 燕今伟 . 图书馆联盟的构建模式和发展机制研究 J. 中国图书馆学报 ,2005,04:24-29 3 孙宇、孙志权 . 关于区域图书馆联盟建设的几点思 考 J. 图书馆学研究 ,2011,08:92-94+88 4 李晓华 . 我国图书馆联盟的发展研究 D. 湘潭大 学 ,2008 5 董琴娟著 . 中国图书馆联盟发展研究 M. 北京市： 光明日报出版社 .2013 6 王丽华著 . 图书馆联盟运行机制研究 M. 北京市： 世界图书北京出版公司 .2012 7 唐虹编 . 图书馆联盟协同管理研究 M. 长沙市： 湖南大学出版社 .2012 作者简介： 李佳培（1980-），女，汉族，河北沧县人，硕士， 馆员，现在石家庄经济学院图书馆文献检索部工作。 （作者单位：石家庄经济学院图书馆；河北 石家庄 050031） 利制度建设的重要动力。在这里值得一提的是，中国人 现有的道德修养正伴随着经济的发展、科学技术的革新 不断遭到破坏，传统美德正在进一步缺失和沦丧，如果 真的大刀阔斧的实施某些福利政