社会组织在社会治理现代化中的作用.pdf

管理观察 Management Observer 总第 560 期 第 33 期 2014 年 11 月 下旬出版 178 我国是人口众多、发展不平衡的社会主义大国，其 治理面临复杂挑战。随着市场改革、信息化建设，社会 快速发展、复杂多变，信息透明，部分中产阶级的政治 文化诉求日趋明显，部分贫困阶层对公正、公平的诉求 日趋强烈。为应对治理困境，十八届三中全会指出适合 由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组 织承担。党和政府逐步肯定社会组织在社会治理现代化 中的作用和地位。笔者认为社会组织在改善政府社会治 理困境、促进社会治理现代化方面具有独特优势。 1. 政府在社会治理方面的困境 一是政府治理仍带有“运动式”、“指标式”特点， 长效治理机制不足。如政府扫黄打黑、整治黑车、专项 检查网络网吧、重大安全事故等，往往集中在特定时期， 甚至量化指标， 带有革命时期泛政治动员惯性， 呈现出 “运 动式”、“指标式”特点。虽短期内有威慑效果，但难 以根治。有时被监管对象摸清了规律，与监管人员“躲 猫猫”。有时会产生权力寻租现象，如执法人员向被监 管对象索贿。有时为达标可能引发钓鱼执法，如上海司 机被钓鱼执法事件。 二是政府治理资源有限，难以有效、灵活应对动态复 杂的社会问题。一是小范围事件经新媒体传播易形成关注 热点。有的形成刻板印象，如一些媒体不经调查就丑化城 管、“倒向”小贩，以致出现小贩装死闹剧；有的产生模 仿效应，如多地的连环爆炸案、砍人案等。二是个体问题 没有及时排解，历经时空酝酿会引发公共问题，如冀中星 案、郑民生案等。可见社会问题不仅关乎经济、文化，且 嵌入复杂的群体性诉求、个体性诉求及个体心理等因素， 社会组织在社会治理现代化中的作用 何小艳，陈子佳 （临海市委党校，浙江 临海 317000） 其动态演变呈现不确定性。这对治理主体的知识、理性、 技术等提出了更高要求。党和政府有限的治理资源难以覆 盖类似微观事件，前置性预警、化解这类矛盾存在盲点。 党和政府的组织、制度、知识结构等要素的更新往往滞后， 回应类似事件往往不够灵活、专业。 三是政府调控具有惯性，引导社会组织规范运行 不够科学。虽然政府开始容纳社会组织来拓展国家治 理空间，但其利用自身的治理遗产、治理技巧、组织 资源等引导新型社会组织参与社会治理方面仍存在困 境。如一些行业组织、社会团体脱离了主管部门， 但有时仍遭遇摊派。一些社会组织运营不规范甚至违 法违规，如代账公司收受贿赂，帮助客户做假账、逃 税漏税，一些资格考试鉴定机构，收受金钱帮助客户 获取资格证书等。 2. 社会组织促进社会治理现代化中的优越性 2.1 社会组织可以弥补国家政权组织治理资源不足 的情况 一是社会组织的服务可以覆盖政府治理的薄弱环节 或盲区。政府的社保体系、社会救助体系是兼顾公平的 普惠制度，其救助规模很难满足一切实际需求。如经济 落后的偏远山区的贫困问题、失学问题，当地政府无力 解决。一些基金会、志愿者通过调查或媒体了解其需求， 主动帮助困难群众、失学儿童。对政府救助制度外的特 殊人群，如患自闭症、白血病等医保范围外重大疾病的 人群，一些公益组织及时干预、援助，有效化解了致贫 风险。 二是一些突发事件或新出现的公共问题，仅靠政 摘要：政府在社会深刻变化中遭遇社会治理困境，社会组织在参与社会治理中具有政府不可比拟的 优势：有利于弥补国家政权组织治理资源不足的情况，有利于迅速、灵活回应社会问题，有利于促进社 会治理理性化、专业化，有利于促进社会源头治理等。同时社会组织的外生性使其在社会治理中仍存在 一些问题。 要恰当定位政府的主导作用和社会组织的主体作用， 加强政府对社会组织的引导和监管作用， 才能促进社会组织更好地发挥社会治理作用。 关键词：社会组织 社会治理 现代化 11下黑白.indd 1782014-12-5 13:27:03 社会管理 179 府的资源，往往难以及时解决。社会组织可以将分散 的社会力量组织起来，为公众有序参与社会治理提供 有效渠道。多项研究成果表明，人类有帮助弱者的冲 动天性。如许多人通过社会组织参与汶川地震救灾， 汇聚了大量的物资、金钱，有效地支援灾区人民的生 活和灾后重建。 2.2 社会组织可以迅速、灵活回应社会问题 一是社会组织植根于社会，能够迅速地回应社会问 题。中国渐渐进入老龄化社会，但受养老文化及政府资 源的限制，政府还无法提供全面贴心的养老服务，社会 组织正在发挥重要作用。如宁波海曙区民办非企业社会 组织专门为社区老人提供居家养老服务， 区政府为高龄、 独居且生活困难的老人向其购买服务，弥补了政府养老 方面人力、物力投入不足。 二是社会组织可以灵活地满足多样化的社会需求， 又能够灵活退出市场。随着社会各阶层收入分化，不同 阶层对公共服务质量的需求差异较大。政府提供的普适 性公共产品很难满足所有人的需求，而社会组织能够灵 活地调适组织活动，满足公民多样化的需求。如一些家 庭对义务教育学校的教学管理、 教学质量等有较高要求， 私立学校为他们提供了选择机会。 而当市场发生变化时， 社会组织的退出机制更为灵活。如曾在扩招中兴办的民 办高等教育学校，近年来投档率下降，一些学校逐步退 出市场，校舍转作其他用途。 2.3 社会组织可以提升治理理性化、专业化水平 一是社会组织在成本控制、资金运用的效率更加理 性化。社会组织是非盈利性机构，围绕某一特定目的吸 纳一定范围的社会成员自筹资金成立，其“所获得的利 润必须用于为了这一组织的使命所需要的投资，而不 得分配给个人”。且受资金来源的组织对象或其他机构 的监督，有时甚至要向赞助方或委托机构提供资金去向 报告。一些基金组织、慈善组织，往往以严格科学的项 目管理程序来运营，具有透明性，有利于降低治理成本。 二是社会组织往往围绕某一领域，具有专业优势。 现代社会危机、问题嵌入多方面因素，对专业知识和设 备的要求越来越高。政府很难面面俱到，适应社会所有 要求。如一些文化保护、环境保护、减灾和扶贫等组织， 往往通过专业调研报告，表达某一地区、某一群体的利 益诉求，影响决策或提供帮助。 2.4 社会组织可以促进社会源头治理 一是社会组织贴近社会事务源头，往往可以起到事 先规范和预防作用。社会组织可以从源头上促进市场秩 序良性运行、政府权力规范运行。市场经济具有自发性、 盲目性，人们常把抑制市场经济负面效应的希望寄托于 政府。但本质上政府的监管、惩罚是生产过程外的事后 治理。政府难以有效深入监管对象的生产运营，信息资 源方面严重不对称，而过多介入市场，必然导致“管理 成本增大、效率降低、权力寻租”等消极现象。社会组 织的非盈利性决定其可以与政府一样成为市场秩序的维 护者。近年来一些领域出现行业协会，不以营利为目的， 利用组织力量自律管理、疏通信息、整合市场，有效规 范生产、销售过程中公司、个人的行为，具有源头治理 的作用。另外在流动人口中，根据职业、爱好、需求等 建立的相关社会组织，有效组织、提供服务，预防了流 动人口引发的社会矛盾、降低了犯罪几率。 二是社会组织成员多元化，使社会组织能够包容不 同利益诉求，且更易取得协商一致意见。政府治理的“运 动式”惯性，易陷入单向思维、一刀切，可能引发激烈 的矛盾。如在征地拆迁、殡葬改革中，地方政府出于政 绩或上级压力，有时采取疾风暴雨式的推进手段，易引 发冲突甚至悲剧，如安庆老人畏火自杀事件。若在推进 改革前通过当地的有关社会组织与村民进行持续沟通， 公开透明地协调与村民间的关系，则可避免双方的直接 冲突，从源头上缓和矛盾、达成共识。 3. 引导并规范社会组织参与社会治理 2013 年民政部对行业协会商会类、科技类、公益 慈善类、城乡社区服务类社会组织，实行直接登记制 度。地方政府也积极主动培育社会组织，如宁波构建 社会枢纽型社会组织，温州市推进政府向社会组织转 移职能工作等。但我国社会组织在政府改革、权力外 放中发展起来， 其外生性导致社会组织自身能力不足、 社会组织的公信力不足、政府对社会组织运营的监督 管理机制不畅等。因此必须理顺政府、社会组织在社 会治理中的关系。 一是恰当定位社会组织在社会治理中的地位。民 政部部长王建军 2013 年 12 月指出“社会组织是国家 治理的重要主体”，上海财经大学副教授宋健敏 2014 年2月指出 “社会组织在国家治理中应发挥更大作用” ， 红十字会理事长郭长江 2014 年 3 月指出“社会组织是 社会治理的重要力量”。笔者认为在社会治理领域，应 强调政府的主导地位和社会组织的主体地位。政府的主 导地位体现在，引导社会组织的发展方向，为社会组织 参与社会治理提供政策资源、经济资源、法律资源、制 度资源，监督社会组织的治理效果等。尊重社会组织 的主体地位，对具体的治理实践活动，政府不参与、 不干预，放手让社会组织经营，一定条件下提供沟通、 （下转第 182 页） 11下黑白.indd 1792014-12-5 13:27:03 社会管理 182 度有较大出入，基于信息技术的传输端建设，保障了感 知信息的实时传送， 而无需担忧样本储存及保护的问题。 3.3 云端 云端作为统一的数据交互平台， 实现了个性化监控。 在大数据时代，云端是物联网的“大脑”，环境监控云 是应用云计算技术建设的污染监控信息化支撑系统，旨 在将感知端采集到的与污染监控相关的数据信息进行分 析处理、交互共享、和有效使用，发挥智能作用，具有 各种功能的污染监控子云，为需要环境污染检测信息的 人提供个性化服务。 云端将公民、企业、社会团体纳入环境治理主体， 实现了综合化的环境监控。云端作为专业团队的集合， 将环境治理的大工程细化为各种专业性工作，具备承担 各种环境治理专业性工作能力的各类社会主体都可以加 入到环境监控工作中来，例如，通过外包形式，将原由 政府一己承担的环境污染监控工作交由专门的污染监控 设备研发公司承担、将环境污染信息发布交由新闻媒体 来承担、将环境样本检测工作交由专门的化学实验室承 担。环境治理不再是传统的政府一元治理，多元化的参 与主体有利于提高政府行政管理效率。 3.4 应用端 环境污染监控工作不能仅仅局限于监控，作为环境 保护工作链上的首要一环，必须进一步服务于环境质量 监测、风险防范等环保任务。应用端是物联网灵活的“四 肢”，物联网管理模式下的污染监控体系的具体应用可 体现在多个方面：5 第一， 为政府各级领导决策提供了环境监测、 监察、 预警、应急和评估等信息支持； 第二，为企业优化生产治污过程、改善生产工艺不 合理情况提供了参照标准； 第三， 有利于其它相关部门和环保部门的信息互通， 跨流域合作治理污染。 4. 结语 建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的 长远大计，伴随信息化环保对节能减排、污染预警提出 了更高的要求，以物联网管理模式为核心的污染自动监 控系统，不仅能确保污染监控的即时性和准确性，更能 提高环保部门的环境管理能力。 参考文献： 1 中华人民共和国环境保护部 . P. 水体污染控制与治理重大科技专项 . 2张瑞丹. 中国地表水水质监测数据将实时发布 .2009.6.30. 3 王谦 . 物联网管理模式基于以物联网为代表的新一轮 信息革命浪潮的管理思辨 J. 四川大学学报 .2014(5). 4 张宏伟 . 物联网在环境检测和保护中的应用研究 J. 物 联网技术，2011.08，P74 5杨子江.基于物联网、 云计算的环境监控体系的设计思考J. Environment protection，2012.10，P47-50. 协商等辅助服务。 二是政府应引导社会组织完善治理结构，建立法人 或备案人负责制，探索协会竞争制度，围绕项目建立稳 定规范的运作流程，建立信息公开与查询制度，培养专 业化的日常人才队伍等。同时还应完善对社会组织的宏 观管理。对目前的行业协会、商会等组织，在规定时间 内从组织上、资金上与行政机关真正脱钩并及时公开信 息。完善对社会组织的监管立法。针对中介机构、评估 机构的不规范甚至违法经营行为，依法严厉打击，采取 有区别的退出机制。同时加强行业自律，以服务对象打 分的方式建立社会组织服务星级评价体系。 针对基金会、 慈善组织资金使用不透明问题，严格规定公益慈善捐助 信息公开标准，细化公开形式、内容和程度等。 综上，社会组织参与社会治理的优势表明，政府应 承认社会组织在社会治理中的主体地位。同时社会组织 发展过程中的外生性，需要政府在社会治理过程中发挥 主导作用，既为社会组织提供社会治理资源，又监管社 会组织的治理效果。 注释： 杨志军 . 当代中国政府“运动式”治理模式的解释与反思 R. 当代中国政治研究报告，2012 年 1 月 31 日 唐皇凤 . 新中国 60 年国家治理体系的变迁