试论公共部门人力资源管理的特性、战略目标和发展趋势.pdf

土旦盎壹婆亚壅至Q ! Q 主垒旦量篷茎垫墨塑婴壶窒鎏 试论公共部门人力资源管理的特性、 战略目标和发展趋势 姚建东 内容摘要拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公共部门人力资源队伍，无疑是政府 实现治理目标的根本保证之一。本文从公共部门人力资源开发与管理的性质、目标及发展趋势来 阐述公共部门人力资源的再造过程。 关键词公共部门 人力资源战略目标发展趋势 在知识社会中，人力资源已取代工业时代的资 本，成为我们这个时代最重要的战略资源。对于公 共管理者而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明 强干的公共部门人力资源队伍无疑是政府实现治 理目标的根本保证之一，否则政府不可能有活力、 有效率。当今风靡各国的“政府再造” ( R e e n g i n e e r i n gG o v e r n m e m ) ，莫不把公共部门人力 资源再造作为一个重点。 质 一、公共部门人力资源开发与管理的性 “公共部门人力资源开发与管理”是对“人事行 政管理”的全面更新。公共部门的人力资源作为国 家人力资源总体结构中的一部分，具有一般人力资 源所具有的再生、能动、增值等一切基本性质。但 是，公共部门的人力资源掌握着公民和国家赋予的 公共权力，执行着国家制定的法律和大政方针，在 社会价值的权威性分配中起着重要作用。公共部门 人力资源行为的过程和结果，直接关系到政府的公 共形象和合法性。因此，在公共部门人力资源的获 取、使用和开发过程中，对政治素质和道德素质的 要求，构成其自身性质中极其重要的部分。公共部 门人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、 法律观念、政治品质、道德觉悟、对公众热情的服务 态度和工作作风。 同样，公共部门人力资源开发与管理也具有一 般人力资源开发与管理的性质和作为公共部门组 织形态的特殊管理性质。人力资源开发与管理的一 般性体现了各种组织形态在人事管理上的共同性， 如在管理过程中有“入口”、“在职”、“出口”三大环 节划分，设立了组织竞争、激励、保障、开发等管理 机制以及人事选拨、测评、考核、奖励的一些具体管 理措施、方法和技术等，这些在包括公共组织在内 的各种组织的人事管理中表现出明显的一致性，反 映了组织对人力资源开发和管理一般属性的共同 认识。另一方面，公共组织本身具有的特性和公共 部门人力资源的特殊性，使得公共部门的人力资源 开发与管理有其独特性。第一，公共部门是一个横 向部门分化，纵向层级节制的庞大的组织结构体 系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则 建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指 出H I N A 万方数据 婴壹童鎏士圈垒盔查盈歪垒至Q ! Q 生垒旦量整笙蛰墨塑 挥统一、机构设置统一。以此建立起与公共组织体 例契合的纵横交错的人力资源主管部门，在上级机 关的统一领导下，承担着不同部门、不同层级的人 力资源管理职能。由此可见，任何其他形态的组织， 其人事权的划分与人事管理部门的构造，都无法与 公共组织人事行政机构的复杂性相比拟。第二，国 家制定专门的法律和法规对公共部门人力资源的 行为和管理行为进行规制，保证他们依法合理地行 使行政管理和人事管理的权力。第三，在公共部门 人力资源的具体管理中，体现出了自身的性质。如 针对政府组织的工作性质与公职人员的政治要求， 强化了其德才的测评、考核与培训的方法和技术： 而针对公共部门产出的非量化性特征，公共部门人 力资源开发管理必然发展出适用于公共组织的绩 效评价指标。 二、公共部门人力资源管理的目标 公共部门是相对于私营部门的一种重要组织 形态。它所提供的产品和服务范围与种类不是由消 费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定的， 在民主社会是由公民的代表来决定的。公共部门是 建立在权威关系之上的，所具有的合法强制力也是 私人部门所没有的。这种核心差异无疑决定了公共 部门与私人部门所追求的管理目标的差异。公共部 门人力资源开发与管理的目标主要是追求完善的 内在运行机制。在国家公务员制度中，公共部门人 力资源管理的内在运行机制主要表现在五个方面： 1 竞争择优机制 竞争机制是市场主义法则在公务员制度中的 体现和应用，它促成了一个优胜劣汰、竞争发展的 环境。竞争机制需要个人可以长期预期的稳定的法 制规则，它有效运行的基础是：所有的公务员和愿 意成为公务员的社会人才，在公务员管理的法律规 定面前人人平等；公务员管理机构以客观、公开的 原则与程序从事管理活动。 2 权利保障机制 政府要保证公务员队伍的稳定性、连续性，并 能够吸引更多的优秀人才，就必须充分保障公务员 工作和生活的基本条件，满足他们生产以及自我发 展的不同层次的需求。不能将公务员只看成是完成 工作的机器、实现组织绩效的工具或管理控制的对 趣H I N A 象。现代公共部门人力资源管理已经抛弃了传统人 事行政管理那种重控制、重监督、重处罚的消极管 理，而转向营造良好的工作生活质量，激发公务员 的活力。 3 功绩激励机制 人才的竞争必然要求组织建立相应的功绩激 励机制作为配套措施，因为虽然竞争是功绩激励机 制建立的基础，但是只有组织同时制定了相关的激 励政策，竞争的环境才能得到根本的保证。如果没 有激励，公务员干得好，得不到奖励、晋升；干得不 好得不到惩戒、辞退，那么竞争的效用就无从谈起。 在现代公务员制度中，激励机制通过以下管理环节 的措施保证：人事奖惩、考绩考核、职务升降、在职 培训、工资晋级、辞退和奖金等。 4 流动更新机制 公务员的更新机制包括两层含义。一是促进政 府工作人员正常的新老交替和流动，保持公职人员 的稳定性和年龄结构的合理性。二是更新现有公务 员知识结构和技能手段，以及根据适才适用的原则 和职业生涯发展的条件，进行职位交流调配的人才 流动。流动更新机制在公务员制度中的应用包括： 退休退职、教育培训、交流调配、任职回避、辞职辞 退、双向选择和人才市场完善等。 5 制约监控机制 权力最大的危险是权力腐败或失控，对公务员 而言，监控包括对公务员的纪律规章、行政惩戒、人 事档案等。对公务员管理机构而言，监控的主要内 容是人事行政管理体制和机构设置、权力机关和司 法机关的监督等。值得一提的是，公务员作为管理 机构的被管理者，也有权对管理机关管理行为的合 法性与合理性进行监督，以维护自身的合法权益。 这一点体现了现代公务员制度中公务员与管理机 关之间监督的双向性。 三、现代公共部门人力资源管理发展的 新趋势 我国目前的公共部门人力资源管理正处在由 传统人事行政管理向现代人力资源管理的过渡期， 纵观西方现代公共部门人力资源发展的脉络，结合 我国公共管理环境的变化，今后公共部门人力资源 管理呈现出来的特点和趋势主要有以下几个方面： 万方数据 主圄冬盎壅鎏歪垒2 Q ! Q 生垒旦量整笙丝璺塑婴壶童速 1 专家治理以及政府管理职业化 随着知识经济和信息社会的来临、政府管理复 杂性的增加、政府管理对大量信息的需求以及政府 管理日趋技术化和专门化，政府管理对专门性的需 要更加强烈，这一切均导致了知识工作者的兴起。 知识和信息工作者，在政府公务领域内将占主导地 位。在未来的公共组织中，知识和专家的权威将会 日益显现。 2 从消极的控制转为积极的管理 传统的公共部门人力资源管理，是一种以控制 为导向的消极的管理，这种管理的基本特点在于： 强调效率价值的优先性；强调公务员的工具角色； 强调严格的规划和程序：重视监督的控制：强调集 中性的管理等。传统的以控制为导向的管理不免使 公共部门人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共部 门人力资源管理更具积极性，主要特征表现在：开 放参与决策机会：提供行政人员发展自主性的机 会；发展组织共同愿景；发展并维持组织成员之间 的依赖、开放的沟通等。 3 公共部门人力资源发展的重视和强调 面对知识经济和信息社会的到来，面对新知识 和新技术的挑战，越来越多的组织认识到公共部门 人力资源发展，即通过持续的学习以改变公务员和 公共管理者的态度、行为和技能的重要性。更为重要 的是由于今天公共组织管理者和公务员面临的是一 个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适 应时代的要求，具备新的学习能力是公共部门人力 资源发展的核心。未来学家约翰奈斯比特等人亦认 为，未来组织的人力资源发展将强调学习如何学习， 学习如何思考，学习如何创造，并向终身学习发展。 4 公共部门人力资源管理的电子化 信息和网络技术在公务员管理中的应用已成 为一个显著的特征，人力资源管理的电子化和网络 化，可以增加效率，节约成本；有利于人力资源战略 和政策制定；有利于加强人员之间的沟通与联系； 有利于实现参与管理。未来主要的发展包括：电子 人事政策法规和电子人力资源资料库；电子招聘； 电子福利支付：电子动态管理等。 5 政府人力精简与小而能的政府 政府组织规模的庞大，乃是过去各国政府的一 个普遍现象，究其原因在于政府功能的扩张、社会 的发达、政务的增繁以及政府自身的内在扩张。而 政府之扩张反过来导致赤字、绩效低下、成本扩张。 所以，从1 9 9 0 年以后，各国之文官改革，莫不把人 力精简和紧缩管理作为主要措施。我国政府亦精简 了3 0 的公务员。随着“小政府”观念的深入人心， 人力精简继续成为公共部门人力资源管理的一个 基本趋势。 6 绩效管理的强调与重视 如果公共组织摆脱不了目的取向色彩，那么绩 效侧身于种种目的当中，便不免成为最受关注的课 题。事实上，组织的成功与否，视人力资源运用的有 效程度而定。如今，无论公、私组织，绩效管理成为 一个最热门的话题。绩效管理意味着组织管理者为 公务员规划责任及目标，以使他们的能力获得最大 的发挥；并以绩效考评作为公务员奖惩的依据。 7 公务伦理责任的强调和重视 近年来，越来越多的公职人员的不道德行为 ( 如腐败) 导致了政府威信的下降和公民对政府官 员的“信任赤字”，严重影响到了政府的合法性问 题。我国目前虽然还没有关于公务员伦理的法律法 规，维持公务员的职业伦理还主要停留在靠党纪和 说服教育的层面，但随着“以德治国”观念的逐步深 入，公务员的职业伦理总是会越来越受人们重视。 可以肯定，如何维持公务员伦理的生活及行为，是 今后我国公共部门人力资源管理的最大挑战之一。 参考丈献： 1 任晓：中国行政改革，浙江人民出版社，1 9 9 8 年版。 2 傅小随：中国行政体制改革的制度分析，国家行政 学院出版社，1 9 9 9