英国的老龄化问题及应对措施.pdf

管理观察 Management Observer 总第 587 期 第 24 期 2015 年 8 月 下旬出版 71 20 世纪中期以来，随着经济社会发展，生育率下降， 人均预期寿命延长，世界人口开始面临严重的老龄化发展 趋势。较发达国家较早进入老龄化，老龄化程度相对较高， 而一些发展中国家现在也开始步入老龄化社会。根据联合 国 2013 年老龄化报告，全球 60 岁及以上老人所占比例从 1990 年的 9.2% 提高到了 2013 年的 11.7%，并且还将持续 增加，预计到 2050 年老年人比例会提高到 21.1%。 老龄化对国家政治、经济、社会、文化以及家庭带 来多方面的影响，产生诸如养老、医疗、住房、卫生和 教育等都成为政府亟待解决的问题，研究如何应对老龄 化也成为世界各国普遍关注和重视的议题。 一、英国老龄化现状数据与趋势 作为世界上第一个工业化国家，英国是世界上最早 建立社会保障制度的国家之一。二战结束后，社会稳定 推动了经济的增长，国民生活水平不断提高，医疗卫生 事业的发展和各项保健措施不断得到完善。在这一背景 下，英国的老年人口不断增多，进一步加剧了其人口老 龄化进程。 相关数据显示，19852010 年这 25 年间，英国人口 的中位年龄（将全体人口按年龄大小排列，位于中点的 那个人的年龄）从 35.4 岁增加到 39.7 岁（图 1）。截至 2010 年底，英国 65 岁及以上的老年人口数量已达到 1030 万人，占总人口的比例从 1985 年的 15% 提高到 17%，增 长了 170 万人，预计到 2035 年 65 岁及以上人口在总人口 中的比例将达到 23%；而 85 岁及以上的高龄老年人口数 量从 1985 年的 70 万人增长至 140 万人，占总人口比例从 1985 年的 1% 提高到 2%，预计到 2035 年 85 岁及以上的 高龄老年人口将增长到 350 万人，占总人口比例达 5%， 人口老龄化与高龄化的程度进一步加深（图 2）。如图： 图 1 英国 1 9 8 5 - 2 0 3 5年的中位年龄 图 2 英国老年人比例 数据来源：英国国家统计局，苏格兰国家档案局，北爱尔兰统计与 研究署 另外，英国国家统计局 2011 年人口普查结果显示， 英国人口当年人口总数为 6320 万人，2001 年到 2011 年 人口增长了 410 万人，增长率接近 7%。在这些人口中， % 年份 英国的老龄化问题及应对措施 王 玲 1 ，张 红 2 ，苗润莲 2 （1 . 北京市科学技术研究院，北京 1 0 0 0 8 9 ；2 . 北京市科学技术情报研究所，北京 1 0 0 0 4 4 ） 摘要：随着社会经济的发展和人类健康水平的提高，越来越多的国家步入老龄社会，人口老龄化趋势明 显，并已成为当今世界的一个突出的社会问题。英国作为世界上第一个工业化国家，人口老龄化程度较 高，在应对人口老龄化方面积累了丰富的经验，采取了推迟退休、发挥国际移民作用、推进养老金制度 改革、改善老年人生活质量等措施，较成功地解决了老龄化时代的社会经济问题。 关键词：英国 老龄化 养老金制度 72 国家治理与政府效能 65 岁及其以上年龄的人数为 1040 万人，约占总人口的 16%，而这一年龄段的人口在 2001 年为 940 万人，占当 年人口总数的 16%，1911 年为 220 万人。 英国现在已经进入到一个发展节点，领取养老金 年龄段以上的人数超过了儿童人数，国家统计局预计到 2020 年 50 岁以上人数将占法定就业人数的 32% 以及成 年人数量的 48%。 二、英国老龄化的影响 明显的老龄化趋势对英国社会的影响主要表现在以 下几个方面： （一）老年人口就业人数增加 老年人就业率从2001年以后不断上升。 根据英国 “劳 动力调查”公布的数据，英国 50 岁及以上老年人相对 25 49 岁人群就业较难。2012 年，50 64 岁人群就业率 为 66%，而 2001 年为 62%；65 岁及以上老年人就业率 为 9%，2001 年仅为 5%。 另外，英国老年杂志Saga2013 年公布的调查结 果显示，近年来英国 65 岁及以上退休老人重返就业市 场的人数骤增，从 2010 年的 80 万人增长到了 2013 年 的 106 万人，增长了 1/3，总人数已达百万之多。预计到 2015年， 英国将有150万65岁及以上的老人仍坚持工作。 老年就业人口的增加是英国人口老龄化的必然结果，就 业人口老龄化趋势今后仍将长期存在。 （二）社会养老等福利负担沉重 近年来，由于人口老龄化现象越来越严重，政府财 政负担不断加重， 英国养老金体系面临巨大压力和挑战。 2010 年，英国国家基本养老金于近年来首次出现收不抵 支的情况。根据相关财政报告，当年支出达 805 亿英镑， 收入却为 759 亿英镑，年度基金结余也相应减少。随着 老龄化的加剧，在现行政策下，国家基本养老金收不抵 支的状况短期内难于改善。 （三）老年人生活质量不高 老龄人口数量的增加新出生婴儿数量的下降使得英 国老年人抚养比升高，一些老人由于没有或缺少子女照 顾，常常过着吃饭、看电视、睡觉三部曲的日子。例如， 伦敦 60 岁以上的市民有 2/3 以上（68%）居住在外城区， 且 1/3 的老年人处于独居状态。独居老年人更容易面临 孤独、贫穷、健康水平低等问题。 （四）移民数量增加，主体民族人口比重下降 老龄人口不断增加的背景下，劳动力的缺乏促使英国 政府放宽移民政策。外来人口的涌入以及较高的出生率带 来了英国人口的增加。据统计，到 2005 年英国有色人种 的总人口达到了 710 万人，仅 20012003 年两年间增加 的人数就是 50 万。根据英国国家统计局 2014 年 11 月 27 日发布的数据，从 2013 年 6 月到 2014 年 6 月，涌入英国 的净移民数量增加了 26 万。欧盟官方统计数据显示，英 国在 2012 年一共给予了近 20 万移民公民身份，成为欧盟 国家给予新移民公民身份最多的国家，占总数的 1/4。 三、英国政府的老龄化应对措施 面对无可逆转的老龄化趋势，英国政府采取了一系 列应对措施，努力减缓老龄化对社会的冲击，并通过多 种方式和渠道改善老年人的生活质量。 （一）通过调整移民政策，发挥外来人口的作用 在英国，移民被认为是解决人口问题的一个办法， 但不是全部。自 1997 年工党政府上台以来，在加大对非 法移民打击力度的同时，英国政府出台了一系列放宽原 有限制移民的政策， 人口迁入量显著增大。 根据统计数据， 到 2005 年 7 月，英国外来移民的数量比 2004 年增长了 11%。而从英国移民到海外的人数则下降了 2%。 净移民增长促进了人口增长，延缓人口老龄化。外 来移民， 尤其是年轻人的涌入， 扩大了英国的劳动力供应， 缓解因人口老龄化引起的劳动力老化或短缺问题。外来 劳动力创造经济价值，并直接带动财政收益，从而推动 英国的经济发展，增强了养老经济能力。 （二）改革退休制度，缓解劳动力不足和政府财政压力 英国政府正逐步取消了常规退休年龄 （65岁） 的规定， 允许职员继续工作到不愿工作时为止。雇主不能强制雇员 退休，且如果员工选择工作更长年限，不得受到歧视。 欧盟为了鼓励年长劳动者继续就业，2000 年通过了 就业框架指令，反对劳动力市场中的年龄歧视。根 据该框架指令，英国政府于 2006 年颁布了就业平等条 例，条例将常规退休年龄确定为 65 岁，允许企业将退 休年龄定在 65 岁以上；禁止一切根据年龄而执行的歧视 性雇佣程序，防止因年龄在员工培训方面的歧视待遇； 禁止因年龄导致的不公平解雇和裁员，并取消法定裁员 的最低和最高年龄限制等。 （三）改革养老金制度，建立多层次的社会养老保障制度 近几十年来，人口老龄化的冲击和日益沉重的财政 负担给英国养老金体系带来了巨大压力和挑战。目前，英 国男性女性公民平均寿命分别为 80 岁和 85 岁，而退休年 龄分别为 65 岁和 60 岁；且赡养比呈现长期下降的趋势， 1900 年为 10:1，1975 年为 4:1，2009 年不足 3:1，预计 2060 年为 2:1。2010 年 65 岁以上老年人的支出占 GDP 的 比重为 12.6%，预计到 2059 年该比例将增加到 17.3%。 73 国家治理与政府效能 1979 年以来，英国政府不断进行养老金体系的改革。 2005 年，英国养老金委员会公布了改革建议，呼吁简化公 共养老金，提供普惠制的第一支柱基本养老金并将现行自 愿性的职业养老金改为强制性，以更有效地发挥其作用。 2006年，英国就业和养老金部发布安全退休：走向新的养 老金体系的白皮书，主张实施“自动注册”的职业养老金 计划。2008 年，政府公布了“2008 养老金法案”，主张大 力发展职业年金和个人养老金计划，从而减轻公共养老金负 担。在此基础上，2014年又颁布了2014年养老金法案， 提出实行单层次的国家养老金，并到 20262028 年期间将 领取国家养老金的年龄逐步提高到6667岁等改革内容。 经过一系列的改革，目前，英国养老金体系形成了 比较完善的三个支柱： （1）国家养老金体系 包括两部分：一是国家基本养老金， 覆盖公共部门、 私人部门的雇员，收入缴费率相同，退休时获得的数额 也一致。要得到这笔养老金，男女需要按固定费率缴费 44 年 /39 年，由雇主和职工共同负担；二是政府关联养 老金（2002 年后被国家第二养老金代替），它主要面型 中低收入者、长期患病或有残疾的人士，根据收入标准 来支付，使中低收入者获得了较高的工资替代率。国家 养老金的支付水平与最低生活标准大致相当，每年按物 价指数及时调整。2016 年 4 月 6 日以后，上述两重养老 金将合为单层次，每周提供 150 英镑。 （2）职业养老金体系 由于基本养老金仅能保证员工退休后的基本生活需 要， 大部分人退休后更多的收入来源于职业养老金。“2008 养老金法案”规定职业养老金自 2012 年 10 月起成为更 具强制性的职业年金，所有雇员都将“自动加入”职业 养老金计划，除非其主动要求退出。要求雇主缴纳员工 工资的 3%，雇员本人缴纳 4%，政府以税收让利的形式 计入 1%，合计 8% 的缴费注入雇员的个人账户。目前英 国有 45% 的人口加入职业养老金体系，职业养老金已经 成为英国养老金体系中最重要的组成部分。 （3）个人养老金体系 包括私人养老金、养老储蓄和个人保险，主要面向个 人业主、中小企业、自由职业者和非常规就业人员。公民可 自愿加入，支付数额与个人缴费相关联，多缴多得。未向雇 员提供职业年金的雇主须与一家或多家保险公司达成协议， 使雇员能够加入个人养老金体系。自1988年正式实施以来， 到如今英国约16%的总人口（1000多万）加入了该体系。 （四）引入社区照料模式，改善老年人生活质量 社区照料是由社区中各类人士为退休老人提供照顾， 使老年人在社区与家庭环境中获得更高的生活质量。可 以由家人、朋友、邻居、社区志愿者为老年人提供居家 服务，政府会对提供服务的人员提供一定的补贴；也可 以由专业工作人员提供，主要通过利用社区服务设施， 托老所、老年人公寓等资源对老人进行开放式的照顾， 使其在熟悉的环境中获得养老服务。 1989 年英国发表的社区照料白皮书强调尽量使 老年人居留在家的必要性。 2001年，全国老年人服务框架 （the National Service Framework for Older People，NSF）成 为政府致力于老年人健康和社会照料服务的政策工具。 为帮助长期处于孤独与隔离状态的老人改善生活质 量，英国就业养老金部（DWP）2010 年 11 月曾宣布提供 100万资金帮助最有可能长期处于孤独与隔离状态的老人， 提升他们的生活积极性和独立性，并在退休后能够积极融 入社会。DWP 在 20102012 年与地方政府联合会共同实 施了“老年幸福”计划，主要推动地方议会通过提升社会 服务水平满足老年人当时以及今后的各方面需求，从而改 善老年人生活质量。此外，DWP 还与其他政府部门、地 方当局和其他组织合作，通过 8 个“连接 +”试点，探索 改善老年地方服务的多种方式，包括提供通过本人、电话、 电子或纸质交流等多种联系方式获取所有服务。 参考文献： 1 乔宁波英国、德国、新加坡公务员养老保险制度对我 国的启示保定学院学报 J2014（7）：30-35 2 王莉莉，吴子攀 . 英国社会养老服务建设与管理的经验与 借鉴老龄科学研究 J2014（7）：61-70 3 解韬英国应对人口老龄化的经验及对中国的启示焦 点战略新探 J2012（1）：32-37 4 李贵强英国重塑国家养老金体制的举措及启示经济 纵横 J2011（3）：117-121 5 邱红发达国家人口老龄化及相关政策研究求是学刊 J2011（7）：65-69 6 陈成文，孙秀兰社区老年服务：英、美、日三国的实 践模式及其启示 J社会主义研究，2010(1)：116-118 7 近期英国养老金改革及对我国启示 EB/OLhttp:/www. t20150514_276919.html 8 PopulationAgeingintheUnitedKingdom,itsConstituentCountries and