资源型城市的转型发展研究--以乌海市为例.pdf

管理观察 Management Observer 总第 549 期 第 22 期 2014 年 8 月 上旬出版 58 资源型城市是凭借自然资源的开采和开发而兴起或 发展壮大起来的城市，一直以来，资源型城市是国家能 源和矿业资源的主要供应地，为国家经济建设做出了巨 大的贡献。但资源的生命周期性使得资源型城市很容易 因资源枯竭而出现经济衰退现象，资源型城市经济衰退 将会出现一系列社会问题，比如：下岗职工激增、社会 保险入不敷出等。因此，资源型城市必须及时进行产业 转型， 培育发展接续主导产业， 保持城市经济的平稳运行， 从而实现可持续发展。 乌海市是一座因煤而生、因煤而建的资源型工业城 市，国家在“一五”时期就将乌海市布局为全国十大煤 炭基地之一。1958 年乌海市作为内蒙古主焦煤基地，为 包钢配套焦煤而开始大规模开发煤炭资源。1959 年 4 月， 桌子山矿务局和乌达矿务局先后正式成立。凭借煤炭资 源的优势，乌海市担当了各个时期国家、自治区建设所 需的能源保障重任。乌海市已探明矿藏 37 种，优质焦煤、 煤系高岭土、石灰岩、铁矿石、石英砂、白云岩等矿产 资源储量大、品位好、易开采、相对集中配套、工业利 用价值高。其中，煤炭 30 多亿吨，以优质焦煤为主，优 质焦煤占内蒙古已探明储量的 75%，是国家重要的焦煤 基地；石灰石远景储量在 200 亿吨以上，煤系高岭土储 量 11 亿吨以上。潜在的经济价值在 4000 亿元以上。资 源的开发，为乌海市创造了较高的经济效益，乌海市地 区生产连续 18 年实现两位数增长。但由于矿产资源的有 限性和不可再生性 , 乌海市发展也面临严重困难。 1. 乌海资源型经济发展存在的问题 困境之一：矿产资源告急 资源型城市的转型发展研究 以乌海市为例 徐伟华 （中共乌海市委党校，内蒙古 乌海市 016000） 乌海市煤炭资源累计查明储量为 33.45 亿吨。经过 近半个世纪的高强度、大规模、粗放式的开采，乌海市 累计产出原煤近 6 亿吨。煤炭资源逐渐减少，按照回采 率平均 50% 计算，实际可开采量仅为 11 亿吨左右，根据 乌海市的工业布局，“十二五”及以后煤炭年需求量在 4000 万吨以上计算，乌海煤炭对工业经济的服务年限只 有 30 左右。 困境之二：产业结构告急 2013 年乌海三次产业结构为 0.9：65.9：33.2，三 大产业发展不平衡，呈现出工业一支独秀、第三产业滞 后、第一产业发展严重不足的局面。从工业内部结构看， 都是以煤炭、化工、电力、特色冶金为主的资源型产业， 总体呈现出高耗能、高污染、加工度低、产业链条较短 且附加值低的特点。作为一个新兴的工业城市，乌海的 经济快速发展，多半依靠对丰富的资源的开发与利用。 主要以煤炭资源的开采及其加工为主，到“十一五”末 乌海市原煤产值增加值占 GDP 的比重达到 38.7%，城市经 济的发展对煤炭资源型产业的依赖性较强，对煤炭行业 的高度依赖造成经济发展的活力欠缺， 而煤炭资源减少、 煤炭价格的波动都会影响到乌海市的经济发展。 困境之三：发展空间告急 资源型城市在城市职能上具有双重属性。它既是区 域行政、经济、文化中心，又是资源产品的生产基地； 既承担一般城市经济社会的综合服务功能，又承担发展 工业的产业支柱功能。由于大部分资源型城市依附于矿 区而建，地理位置较为偏僻，导致现有城市的社会服务 功能和基础设施建设严重滞后， 使城市的发展受到限制。 乌海同全国其他资源型城市一样经历了 “先有矿后有市” 的历程，走的是一条“工业化带动城市化”的发展道路。 摘要：城市转型已经成为资源型城市发展过程中的迫切需要解决的问题。资源型枯竭型城市乌海也 同样面临着资源枯竭、环境危机等重大问题，如何根据自身特点，找出下一步发展路径成为亟需解决的 问题。本文以乌海市为研究对象，深入分析乌海市在资源型城市转型的过程中存在的问题，参考相关理 论与实践，探索乌海市的最佳发展路径。 关键词：资源型城市 转型 乌海 政府与公共管理 59 所以到现在为止，乌海市还是一个工矿服务型城市。整 个城市以工矿和企业为中心来布局，城市形态和设施配 套不完善。 困境之四：民生问题告急 近年来随着煤炭需求逐渐放缓，乌海部分企业效益 下滑，失业人员增加。 2013 年第二产业从业人员 10.25 万人，减少 0.73 万人，城镇登记失业率为 3.6%。而资 源开采是重力劳动，从业人员普遍文化层次偏低，人才 结构单一导致再就业困难重重。资源型城市往往会因主 导产业衰退，接续产业没有形成，导致经济萎缩，财政 收入减少，城市社会事业欠账难以偿还，社会保障投入 不足，造成社会矛盾增加，对社会稳定会产生负面影响。 困境之五：生态环境告急 自然资源开发过程中，粗放式开采对生态环境的破坏 影响很大。煤炭开发导致水资源区域分布不均衡且破坏严 重，对地下水、地表植被等造成一定的破坏，煤炭利用过 程中向环境释放了大量二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机 化合物、 悬浮颗粒物等大气污染物和二氧化碳等温室气体。 乌海市煤炭开采过程中每年约产生矸石 1000 万吨，对乌 海市的环境容量控制指标造成很大的压力。 2. 乌海资源型城市转型发展思路 资源型城市转型，是转变经济发展方式的需要，也 是资源型城市自身发展的需要。乌海市 2011 年被国务院 列为第三批资源枯竭型城市，转型发展对于乌海市来说 势在必行。 加快乌海的转型升级， 主要以下几个方面布局 ： 2.1 以文化旅游业为龙头，谋城市转型之势 当前，对于资源枯竭型城市的乌海而言，要放弃过 去一煤独大的产业形态，由“黑色能源挖掘”向“绿色 生态立市”的转变，加快文化旅游产业的发展。 充分利用乌海“中国书法城” “中国硬笔书法城” “中 国赏识石城”这三张名片，以文化建设作为城市提质转型 的一个抓手，大力发展以书法城建设为龙头的特色文化产 业，逐步形成书法文化软实力的优势，带动发展乌海市文 房四宝、文博会展、书画奇石等文化产业发展，进而增强 乌海的吸引力和辐射力。鼓励和引导本地涉煤企业、社会 资本由“黑色能源发展”转向“绿色文化投资”，发展文 化产业，推动文化繁荣。紧紧围绕甘德尔山生态文明景区、 环乌海湖旅游项目两项重点工程的开发建设，深入挖掘文 化内涵，整合旅游资源，加大与相关产业和行业的融合力 度，开发多样化旅游产品，把乌海市建成黄河文化、书法 文化、蒙元文化等特色文化相融合的文化旅游城市。多方 面加强与兄弟盟市和周边城市的旅游合作，共同打造“大 河套”文化旅游区，进一步提升乌海市的城市旅游功能， 使之成为辐射周边地区的旅游休闲中心、购物娱乐中心， 充分发挥乌海市区域中心城市的作用。 2.2 以传统产业的优化升级和新兴产业替代升级为 两翼，布产业绿色循环低碳发展之局 一翼以加快发展循环经济、延伸产业链条为重点的 传统产业的优化升级为主，走以煤为基、多元发展之路。 通过循环经济的推进，加快传统产业的精深加工，延长 产业链，加速产业链各环节之间的渗透，提高产品的附 加值。重点培育三大循环经济型产业链在煤化工产业方 面，发展煤焦碳焦炉尾气利用冶炼产业链。在化 工产业方面，逐步发展完善煤电化工材料精细化 工化工产品、煤电电石聚氯乙烯管材加工产 品产业链。另一翼则以培育发展装备制造以及新能源、 新材料等新兴产业为主，走新兴产业规模化之路。大力 引进和培育新一代信息技术、节能环保、新能源、生物、 高端装备制造等产业项目，加强清洁能源等重点产业领 域关键性技术的攻关，引导企业加大科技投入，提高自 主创新能力，使创新成为企业发展的第一驱动力。立足 区位优势和产业优势， 促进新兴产业规模化、 集约化发展， 提高新兴产业在市场竞争中的核心力。 2.3 以水生态建设为途径，开城市生态竞争力提升 之篇 随着国家重点项目黄河海勃湾水利枢纽工程的 即将竣工，乌海的区域生态环境正在悄然的发生变化。 今后要以库区和城市水系建设为重点，围绕山水园林城 市做好水文章，乌海过去五十年在“乌”字上做“煤” 的文章，今后五十年要在“海”上做“水”的文章。加 快环甘德尔山水系、环城水系、城区内部水系的建设， 加强水生态环境的保护，改善城市环境，提升城市品味， 优化城市布局，形成“城在水中，水在城中”的人 水城相依相伴的聚居环境，实现人、水、城和谐发 展，积极探索推进水生态文明城市的创建。水生态文明 城市是水文化传承的重要平台， 要深度挖