连云港滩涂围垦开发利用中的生态文明建设.pdf

管理观察 Management Observer 总第 553 期 第 26 期 2014 年 9 月 中旬出版 188 生态文明观的核心是从人统治自然过渡到人与自然 协调发展。从某种意义上说，海洋生态文明是最原始的 生态文明，是建立自然生态文明的前提和基础。在建设 社会主义生态文明的过程中，我们必须意识到海洋生态 文明建设的重要性及其对维护我国生态安全的战略意义。 1. 连云港滩涂围垦开发利用情况概述 连云港领海基线以内海域面积约 6677 平方千米，20 米等深线以内的海域面积约 3300 平方千米，海岸类型齐 全，海岸线绵延曲折，有江苏唯一的基岩港湾海岸 40 千 米和仅有的砂质海岸 30 千米。连云港市沿海滩涂，北起 苏鲁交界的绣针河口，南至与盐城交界的灌河口，面积 160 万亩，其中潮上带 129 万亩，潮间带 31 万亩，绣针 河兴庄河段为砂质滩涂海岸；兴庄河西墅段为淤长 型泥质滩涂海岸；西墅烧香河段有江苏唯一的基岩海 岸；烧香河灌河段为后退型粉砂淤泥质滩涂海岸。 连云港作为江苏沿海开发的龙头，“十一五”期间， 新开工建设滩涂围垦工程3个，包括连云新城、徐圩港区、 柘汪港区等，规划总面积 16.3 万亩，目前已围成滩涂面积 约7万亩。目前，连云港市正在实施6项滩涂围垦工程（赣 榆柘枉段滩涂围垦工程、赣榆城东段滩涂围垦工程、连云新 城滩涂围垦工程、徐圩新区滩涂围垦工程、灌云县燕尾港 港区滩涂围垦工程、灌云县埒子口垦区工程）。拟新筑海 堤 79.4 公里，新增土地面积 9.2 万亩。截至 2012 年底，全 市沿海已围垦滩涂面积120.5万亩， 已开发利用117.02万亩， 占已围滩涂面积的97.1。 其中， 农业种植面积22.93万亩， 水产养殖面积 45.92 万亩，盐业面积 15.53 万亩，港口、城 连云港滩涂围垦开发利用中的生态文明建设 高二华，盛乃玉 （连云港师范高等专科学校，江苏 连云港 222006） 镇及其它用地面积 36.12 万亩。全市滩涂区域实现社会总产 值243. 60亿元，占全市地区生产总值的31.2%。 2. 国内外沿海滩涂开发中生态保护经验借鉴 2.1 荷兰须德海工程 荷兰围海造地有近 800 年的历史。从上世纪 20 年代 起，荷兰开始建设须德海围海工程，于 1932 年建成了长 29 公里的拦海大坝，使 4000 平方公里的海湾变成内湖， 其中已改造成圩田的有 16.6 万公顷，分成 5 个垦区，主 要是利用沿海地区良好的气候和日照条件，大力发展玻 璃温室高端花卉业，每年花卉苗木出口总值达 30 亿美元， 占全球的四分之一；此外，垦区内还建成了莱利斯塔德、 阿尔梅尔等多个新城镇，已经迁入 314.3 万人。荷兰的 滩涂开发与保护具有如下特点： 兼顾经济、社会、生态效益。荷兰海洋开发首 先是出于防洪、 水利、 交通、 国土开发等社会发展的需要， 并尝试将整个社会的保险、福利等效益与海洋开发收益 有机结合；其次是加大对海洋开发的基础性配套设施的 投入，促进产业经济的发展；再次是荷兰在海洋开发过 程中十分注重生态效益的发展。例如，在须德海工程中， 取消了艾瑟尔湖第 5 片圩田马克瓦尔德（Markerwaard） 的排水造田计划，恢复湿地生态系统，以保持生态平衡。 建立了围填海造地的评价体系。荷兰除通过建立 海岸、海底地形、行洪安全、波浪、潮汐等数学模型和物理 模型对围填海造地进行各方面的综合评价外，还建立围海造 地的后评估技术体系，包括对海平面变化的影响、对未来河 流流量的影响和对地面沉降的影响以及对河道纳潮梯度的 摘要：21 世纪是海洋的世纪，是人类进入大规模开发海洋的新时代。目前，江苏沿海地区已经进入全 面开发利用海洋、加速海洋经济发展的新时期。随着连云港滩涂匡围规模的扩大，滩涂开发所伴随的生态 环境危机问题也日益突出，生态环境的恶化给滩涂资源带来了严重的破坏，给滩涂经济的可持续发展造成 了严重影响。因而进一步研究和探讨滩涂围垦与建设海洋生态文明之间的关系，也显得尤为迫切和重要。 关键词：连云港 滩涂围垦 海洋生态文明 注：连云港市科技局 2013 年软科学项目，编号：RK13089 作者简介：高二华（1965-），江苏东海人，连云港师范高等专科学校副教授，研究方向：地方经济 . 盛乃玉（1963-），江苏赣榆人，连云港市发改委体制改革处处长，连云港市投资咨询评审中心主任，研究方向：经济管理. 9中黑白.indd 1882014-9-16 10:51:24 社会管理 189 影响等，以有效规范围填海造地。 推出了自然政策计划。1990 年，荷兰农业部制 定了自然政策计划，要求沿海地区将围海造田的土 地重新恢复为原先的湿地，保护因滩涂开发而遭到破坏 的生态环境，建立起以湿地为中心的生态系地带。 推出了还地为湖计划。1992 年 6 月，荷兰开始 实施“还地为湖”计划，计划把近百年来从填海而来的 农地还原为沼泽和湖泊，计划的最终目的是要收回 60 万 亩农田，把它们还原为森林、沼泽或湖泊。 2.2 韩国新万金工程 新万金工程是目前世界上最大的围填海工程。该工程 计划建造长达33公里的防护大堤， 围填面积达40100公顷， 形成 28300 公顷的新陆地，淡水湖 11800 公顷。“新万金” 工程向韩国民众展示了非常美丽的愿景，但是该项工程的 进展并不是非常的顺利。尽管每个国家在进行自然改造工 程的决策和实施过程中都会有这样或那样的意义，但像韩 国这样因一项围海造田工程而闹得长达 10 多年鸡犬不宁的 非常罕见，特别是该工程在动工过程中因环境保护问题而 暂停了 3 年。面对加速经济发展与进行自然环境保护的两 难抉择，韩国政府重新制定了该工程的环保规划，最大限 度地避免了该工程环境可能造成的破坏。1990 年，新万金 计划正式开工。韩国的滩涂开发与保护具有如下特点： 一是严格审批围海造地工程。 海洋水产部成立之前， 由建设交通部对围海造地进行管理。海洋水产部成立以 后，韩国制定了海岸带综合管理法，严格审批围海 造地工程。 二是开展沿海海洋资源保护的立法工作。海洋水产 部于 1999 年颁布并实施湿地保护法，将沿海某些特 殊的区域划定为“湿地保护区”，禁止开发利用。 三是专门制定新万金特别法，为新万全工程的 实施提供法律保障。虽说新万全特别法是应对“新 万金”遭受多年官司的无奈之举，但也为该工程提供了 法律依据， 使该项工程的各个环节都能做到 “有法可依” 。 最近， 韩国政府又通过 新万全事业促进特别法修改案 ， 对新万金地区进行了经济转型，从原先以农业为主的发 展模式转变为以产业为主的发展模式，形成农业、工业、 旅游等有机结合的产业区。 3. 连云港滩涂围垦对生态环境的影响 近年来，沿海地区纷纷提出了自己的海洋经济发展 战略，大规模的围滩造田或填海造地尽管增加了土地资 源，但也对海洋资源和生态环境带来了某些负面影响： 3.1 湿地减少、生物多样性下降 滩涂的大量围垦，使得江苏海岸带耕地面积平均年 递增 1.08，1985- 2005 年期间，最适宜湿地生物珍 禽过冬栖息的芦苇地、草地和滩涂等自然湿地面积减少 53%。沿海滩涂围垦造地的剧烈变化，使原来复杂多样的 自然植将被大部分被港口、货场、产业园区所取代，未 被开垦的自然植被演替规律也受到干扰，导致生物赖以 生存的生境条件改变，生物多样性降低。 连云港滩涂地区植物种类丰富繁茂，是同纬度地区植 物种类较多，组成植被建群种又较多的地区，也是众多湿 地动植物的栖息、繁殖、迁徙、越冬和集聚之地。连云港 市既有基岩海岸湿地又有内陆河流湖泊、水库和人工湿地， 湿地总面积约为29.5万公顷，占江苏省湿地面积的7.38%。 长期以来，由于滩涂围垦规模的扩大已造成连云港市湿地 面积减少了 2.5 万公顷。湿地面积的大量减少， 进而造成 潮间带及幅射沙洲生物生存空间的累积性丧失和破碎化， 使得生物、动物的数量和种类都大幅度下降。 3.2 海岸水域环境日趋恶化 沿岸城市工业污水、生活污水的排入及养殖自身污 染， 导致近岸水域富营养化， 海洋生态环境恶化。 近年来， 随着连云港大规模的城市化建设和临海工业的快速发展， 近海水域受污染的程度不断加深，严重破坏了海洋生物 的食物链和生态平衡以及海洋鱼类的正常生长与种群繁 衍，海洋渔业资源和生态环境问题日趋突出。 3.3 赤潮 2004 年 5 月和 10 月，连云港海州湾海区发生了连 续两次赤潮现象。赤潮的范围在连云港连岛西北部、西 大堤北部及海州湾赤潮监控区的部分海域。2005 年则分 别于 9 月 25 日至 10 月 31 日之间连续发生四次赤潮，造 成直接经济损失 500 多万元。2009 年 18 日，连云港市近 海海域发生大面积赤潮，诱发此次赤潮的生物种类为海 伦藻，有毒。2013 年 6 月 4 日，连云港市海州湾海域发 现赤潮，面积约 450 平方公里，位置在东经 119 13 至 119 31，北纬 34 46至 34 55之间，赤潮 优势种类为赤潮异弯藻。据有关监测发现，过去几年来， 黄海海域赤潮发生时间具有显著的特征，多发期集中在 5 月至 6 月，并且次数在逐年增加。 4. 连云港滩涂围垦开发利用中生态文明建 设的建议及对策 4.1 发展海洋经济要与海洋生态环境保护相结合 20 世纪 60 年代西方社会提出的“生态文明观”， 代表了一种全新的世界观和方法论。从党的十六开始， 我们党开始重视生态文明建设，而党的十八大不仅再次 强调生态文明建设，而且明确提出了海洋生态文明建设 的具体要求。所谓海洋生态文明，一般有两层含义：一 是人类遵循“海洋 - 人 - 社会”三者和谐协调发展这一 客观规律而取得的所有物质成果与精神成果的总和；二 9中黑白.indd 1892014-9-16 10:51:24 社会管理 190 是人类在认识“人与海洋”和谐共生、良性循环、持续 发展的过程中所形成的文化伦理形态。加强海洋生态文 明建设，要求在现实中要坚持滩涂资源开发与生态环境 保护相统一的原则，在开发中保护、在保护中开发。总 的目标是，既能满足连云港市经济社会发展对土地的新 需求，又能体现生态建设和滩涂资源持续利用的要求。 4.2 建立健全滩涂开发生态补偿机制 我国现行的环境保护法只规定了对环境污染所产 生的外部不经济进行收费，而没有考虑对生态环境保护行 为所产生的正外部性进行补偿。 建议对现行的 环境保护法 作必要的修改， 增设生态补偿内容， 在法律上确定补偿标准、 对象、方式等；或在立法先行生态补偿制度建设，出台生 态补偿条例 ， 然后在 条例 基础上力争出台 生态补偿法 。 建立评价开发项目的海洋生态损失及制定生态补偿具体实 施方案，完善现有的生态补偿收费制度。 目前围垦区所采取的生态补偿措施多以一次性奖励 为主，建立、健全有关海洋生态环境保护的法律法规是 建设海洋生态文明的重要保障。 以我国 海洋环境保护法 等海洋法律、法规为工作准则，结合江苏沿海地区发 展规划（2009-2020）和连云港市海洋产业发展规划 的要求，实行围垦区生态环境保护“一票否决”和节能 减排问责制，完善水资源保护制度，积极探索对湿地和 自然保护区等生态功能区的生态补偿制度。 4.3 建设绿色滩涂，加强湿地与河口保护 临洪河口湿地位于连云港流域性骨干河道新沭河的最 下游，自太平庄闸至入海口，全长约 14 公里，宽 1 至 2 公 里，滩地总面积约为 37000 亩，在连云新城滩涂围垦开发利 用规划中保护面积约为 10 平方公里。临洪河口湿地将以生 态保护为核心，南北对接两岸的产业结构与未来城市发展， 采用 “形散神聚” 的模式。 即一水一特色、 一段一景观谓之 “形 散”，生态保护与生态产业发展的和谐统一为“神聚”。 在临洪河口湿地发展与保护方面，连云港完全可以借 鉴韩国顺天湾湿地的成功经验，建设要与海洋总体规划提 前衔接，力争在不久的将来，继“山、海、泉、晶”之后， 临洪河口湿地将成为连云港市生态旅游的又一王牌。 4.4 加强沿海防护林体系建设 防护林建设是一项综合的系统生态工程，是国家三大 防护林体系建设工程之一。连云港市地处黄海之滨，标准 海岸线 176.35 公里，沿海主要是 700 平方公里盐田及 480 平方公里滩涂，拥有开展沿海防护林建设的良好本底条件。 连云港沿海防护林体系历经十多年的建设，沿海地区森林覆 盖率虽已达到 14%，还低于全国 35.5% 的平均水平。连云港 沿海多为基岩海岸区，属于暖温带、低山阳坡、山麓或山 谷厚层土。适宜的造林树种有良种刺槐、苦楝、桑树、茶树、 侧柏、赤松、楸树、火炬松、淡竹、麻栎、枸杞等。 根据连云港海岸立地条件类型、土地利用类型和树 种生物学特性，同时考虑生态与经济兼顾在要求，连云 港海岸基干林带建设以封育为主，强化抚育管理，以尽 快形成针叶阔叶混交、常绿与落叶混交、乔灌草结合的 混交林分，以优化林相，增强抗御病虫害能力，最大限 度地发挥其生态保障功能。 4.5 积极发展绿色旅游产业 按照建设 “江苏沿海生态湿地旅游基地” 的定位要求， 围绕 “吃住行、 游购娱” 旅游六要素， 科学规划、 分步实施、 节点开发沿海旅游资源。通过人工鱼礁，增殖放流鲍鱼、 刺参、经济鱼类及藻类，建设海上生态示范区，建造海 上休闲平台，形成集娱乐、垂钓、潜水采捕、特色餐饮 等功能于一体的海上休闲中心。对市区前海海岸带内的 养殖设施进行规划设计和包装改造， 发展都市观光渔业， 为城市旅游增加新内容。 4.6 大力发展绿色循环经济 发挥连云港市海洋资源丰富和劳动力充足优势，打 造海洋生物产业综合开发试验区和海洋清洁生产示范基 地。支持临港工业 - 核电站 - 盐化工等企业规划建设循 环经济项目，鼓