机关事业单位基本养老金与企业并轨问题研究.pdf

管理观察 Management Observer 总第 565 期 第 2 期 2015 年 1 月 中旬出版 37 机关事业单位基本养老金与企业并轨问题研究 廖岚岚 1, 戴由武2 （1. 广东工程职业技术学院；2. 广东省社会保险基金管理局，广东 广州 51000） 摘要：近年来，社会上要求取消养老金“双轨制”的呼声日益高涨。机关、事业单位工作人员基本 养老金与企业并轨 , 不仅有利于社会公平、有利于促进人才流动，也是保障机关事业单位工作人员合法 权益的需要。目前并轨时机已经成熟，而且从技术上看也是可行的。但 2008 年国务院部署的事业单位 养老保险改革试点至今未能如期完成。这提醒我们：机关与事业单位的基本养老保险改革应同步开展， 全国各地的改革应同步进行，基本养老保险与职业年金应同步实施，并明确具体过渡办法。本文创造性 地提出了“过渡性职业年金”的概念，并针对不同人群设计了具体的养老待遇并轨措施，可以在不设过 渡期、不降低现有待遇水平的前提下，较好地处理机关事业单位与企业之间、不同单位之间、不同时间 退休人员之间的待遇平衡关系，顺利实现并轨。 关键词：机关事业单位 养老保险改革 并轨 S t u d y o n B a s i c Ol d - a g e d P e n s i o n I n t e g r a t i o n B e t w e e n P u b l i c I n s t i t u t i o n s a n d E n t e r p r i s e Lanlan LIAO 1, Youwu DAI 2 (1. Guangdong Engineering Polytechnics; 2. Management Bureau of Guangdong Social Insurance Fund, Guangzhou, Guangdong Province 51000) A b s t r a c t : In recent years,the voices calling for abolishing“two-track“of old-aged pensions have been increasingly rising above the crowd. The integration of the basic old- age insurance for the staff both from public institutions and enterprises is not only conducive to the social equity and personnel flow, but also to promoting and meeting needs for the legitimate rights and interests of the staff in public institutions. At this moment,it is the high time to putting forward the“two-track“ institution,which is also feasible from a technical point of view.However,the pilot reform of old-aged pension launched by The State Council in 2008 has not drawn the curtain up till now, which reminds us that we should carry out such reforms simultaneously at all levels as the basic old-age pension among State organs,Institutional organizations, and the countryside.Basic pension insurance and Occupational pension should also be implemented simultaneously and clearly specific transitional arrangements.This paper creatively puts forward the“transitional occupational pension“concept,with specific countermeasures to the old-aged insurance designed for people from all walks, which might equalize the relationship between public institutions and private businesses, insurance among retirees retired at different time, so as to unify the ole-aged pension systems, while existing level of the benefits is not reduced without transitional period specially designed for it. K e y w o r d s : State organs and institutional organizations, Old-aged pension reform,Integration 基金项目：深圳市社科院 2014 年立项课题，编号 125c097. 该学术论文入选 2014 广东省社会科学学术年会“社会稳定维护： 风险惜别评估及医患纠纷你的防控处置”专场论文目录 . 作者简介：廖岚岚（1979），女，学历：南方医科大学 - 葡萄牙里斯本工商管理大学（ISCTE-IUL）公共卫生政策与管理博士生， 职称：金融经济师、高级国际财务管理师 . 戴由武（1966），男，籍贯：广东电白，职务：正处级调研员 . 1中黑白.indd 372015-1-23 17:58:02 政府与公共管理 38 目前，我国机关、事业单位实行由财政（单位）负 责的退休养老制度，而企业则实行社会统筹与个人账户 相结合的基本养老保险制度。机关、事业单位工作人员 的退休待遇远远高于企业职工养老金水平。近年来，社 会上要求取消养老金“双轨制”的呼声日益高涨。本文 拟对机关、事业单位工作人员实行与企业职工一样的基 本养老保险制度（即“养老金并轨”）的必要性与可行 性进行分析，同时就“并轨”的技术问题提出具体建议。 1. 养老金并轨的必要性与可行性 机关、事业单位工作人员为什么要与企业职工实行 同样的基本养老保险制度？笔者认为，理由有三： 第一，这是实现社会公平的需要。社会保险本应该 是实现社会公平的重要手段。 但目前的养老金 “双轨制” ， 已被看作社会不公平的一个重要表现。有学者甚至直言： 养老金“双轨制”会让中国社会分裂 。因此，尽快进行 机关、 事业单位养老保险制度改革， 取消养老金 “双轨制” ， 可以体现政府维护社会公平的决心，促进社会和谐。 第二，这是促进人才流动的需要。目前，机关、事 业单位与企业之间的人才流动呈现“单边化”趋势。公 务员招考越来越“火爆”，而在机关、事业单位工作的 人员，即使觉得“很不幸福”，也不敢贸然辞职到企业 工作。因为如果到了企业，将来的退休养老待遇将要下 降一大截。 如果机关、 事业单位基本养老保险与企业并轨， 无疑可以消除机关、事业单位人员向企业流动的顾虑， 促进人才合理流动。 第三，这是保障机关、事业单位工作人员合法权益 的需要。虽说目前机关、事业单位的退休养老待遇水平 比企业高，但要享受这种待遇是以退休前仍然在岗为前 提的。如果机关、事业单位工作人员在退休前由于非组 织调动原因离开原单位，如下海、出国、被开除等，不 管其原来的工作年限多长，其退休后将没有任何保障。 因此，机关、事业单位若与企业一样实行基本养老保险 制度， 其工作人员的基本养老保险权益将得到有效保护。 机关、事业单位工作人员养老金与企业并轨，也具 有现实可行性。第一，社会舆论支持。每年两会期间， 都有不少人大代表、 政协委员提议取消养老金 “双轨制” 。 人民网和人民日报 2013 年的“两会调查”显示，98% 的 网民认为取消养老金“双轨制”的时机已经成熟 。第二， 机关、事业单位相对较低的基本退休费水平为改革预留 了空间。目前机关、事业单位退休人员的待遇包括基本 退休费和津补贴两部分。其中，基本退休费的计发标准 是全国统一的，而津补贴标准则由各地区、各单位自行 确定。近年来国家没有调整机关、事业单位的基本退休 费标准，但企业退休人员基本养老金水平呈现逐年提高 的趋势；因此，目前机关、事业单位退休人员的基本退 休费已经普遍低于企业退休人员的基本养老金水平。这 意味着国家在改革机关、事业单位养老保险时可以做“加 法”，制度设计的腾挪空间较大。第三，本文的研究结 果表明，机关、事业单位基本养老保险与企业并轨从技 术上看也是可行的。只要方法得当，就可以在保证现有 待遇水平不降低的前提下顺利实现并轨。 当然，由于涉及既得利益的调整，机关、事业单位养 老保险制度改革是有阻力、有难度的。2008 年 3 月，国务 院曾印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案， 并决定在山西省、上海市、浙江省、广东省、重庆市等 5 个省（市）先期开展试点。这个试点方案其实就是一个与 企业并轨的方案。 但5年过去了， 至今未见任何一个省 （市） 真正开展了事业单位的养老保险制度改革试点。 试点不顺，并不能否定机关、事业单位养老保险与 企业并轨的必要性和可行性。但我们可以从中得到几点 启示：一是机关与事业单位的基本养老保险改革应同步 开展。长期以来，机关、事业单位的退休养老政策都是 同步推出的，只有同步进行改革，才能彰显政府改革的 决心。二是全国各地应同步开始改革，不再试点。只有 全国一起改，才能打消各地“谁先改谁吃亏”的顾虑。 三是基本养老保险与职业年金应同步实施，并明确具体 过渡办法。只有让改革当事人明明白白地看到，改革不 会降低他们的现有待遇水平，才可能得到他们的支持。 2.“并轨”的技术难点 从技术上看，机关、事业单位基本养老保险与企业 并轨，关键在于待遇水平的衔接，难点是如何处理好三 种平衡关系。 一是如何处理机关、事业单位与企业之间养老保险 待遇的平衡关系。目前的现状是，机关公务员的退休养 老待遇比事业单位工作人员高，而事业单位工作人员的 退休养老待遇又比企业退休职工养老金高。根据福利刚 性法则，机关、事业单位工作人员现有的退休待遇水平 不能降低，而我国的现实经济条件也不允许大幅度提高 企业职工的养老金水平。只有找到各方都能接受的平衡 点，才能保证改革的顺利进行。 二是如何处理不同地区、不同类型的机关、事业单 位之间养老待遇的平衡关系。按现行规定，我国机关、 事业单位的工作人员实行全国统一的基本工资标准和退 休费标准。但事实上，不同地区的机关、事业单位工作 1中黑白.indd 382015-1-23 17:58:02 政府与公共管理 39 人员的实际收入水平差距很大。此外，在同一地区，不 同隶属关系、不同财政类型的机关、事业单位，工作人 员的实际收入水平也相差很大。这些差距是以“津补贴” 或绩效工资的名义体现出来的。职工退休之后，这些津 补贴也不同程度地保留了下来。若要确保机关、事业单 位养老待遇的平稳过渡，对这些基本退休费以外的津补 贴也必须有妥善的安排。 三是如何处理不同时间退休者之间养老待遇的平衡 关系。 如果以改革实施之日为界， 可根据退休时间将机关、 事业单位工作人员分为三大类：改革前已经退休者可称 为 “老人” ， 改革前已参加工作、 改革后退休者可称为 “中 人”，改革后参加工作者为“新人”。在以往的养老保 险制度改革过程中，通常实行“老人老办法、中人中办 法、新人新办法”。根据不同群体的特殊情况，有针对 性地采取不同措施，这是非常必要的。但如果考虑不周， 这些差别性措施很可能导致不同群体之间出现明显的待 遇差别，影响社会公平，引发社会矛盾。 与社会保险领域的其他制度改革一样，机关、事业 单位养老保险改革也必须以增强公平性、适应流动性、 保证可持续性为方向。在改革过程中，必须充分考虑各 方面的平衡关系，根据不同群体的实际情况采取针对性 的过渡措施，特别是要确保待遇的平稳过渡，避免出现 大起大落现象。 3.“并轨”的具体措施 3.1 调整养老待遇结构 改革后，机关、事业单位工作人员的退休养老待遇 应从现行的“基本退休费加津补贴”调整为“基本养老 金加职业年金”。其中，基本养老金应与企业职工的基 本养老金大体一致，职业年金应与企业年金相对应。 基本养老金由基本养老保险基金支付。机关、事业 单位的基本养老保险基金主要来源于单位缴费和个人缴 费，必要时政府财政给予补助。缴费水平及基金统筹层 次应与企业职工基本养老保险保持一致，而且应尽可能 与企业基本养老保险基金实行统一核算。 职业年金则应由各单位按国家规定的办法自行委托 相关机构管理，以体现不同地区、不同单位的差别。其 中，资金来源相同的单位，应看作一个“大单位”，实 行统一的职业年金标准。职业年金还应与机关、事业单 位工作人员的廉政表现挂钩， 如果工作人员被开除公职， 应取消其享受职业年金的资格。 在实施职业年金制度时， 如何处理 “老人” 和 “中人” 的职业年金权益至为关键。笔者认为，除了单位和职工 按月缴费形成的缴费性职业年金以外，还应设置一种“过 渡性职业年金”，以体现改革前已经参加工作的“老人” 和“中人”的职业年金权益，确保新旧待遇的平稳过渡。 3.2 合理确定“老人”的基本养老金水平 根据福利刚性原则，改革前已经退休的“老人”， 其按照原有办法计发的各种退休待遇水平应保持不变。 但他们的退休待遇要不要纳入基本养老保险基金统筹支 付呢？这可有三种处理办法。 办法一：“老人”的待遇按原标准、原渠道支付，不 纳入基金统筹支付。这种办法的好处是：不触动已退休者 的既得利益，也可以减少统筹基金压力。但弊端是：要专 门为这部分“老人”制定退休待遇调整办法，实质上仍然 是双轨制运行。而且机关、事业单位既要负责支付已退休 者的退休待遇，又要为在职人员缴纳基本养老保险费和职 业年金，资金压力倍增，很多地方、单位可能难以承受。 办法二：“老人”原有的退休待遇全部作为基本养老 金，纳入基金统筹支付，并逐年调整。这种办法的好处是： 既可保护已退休者的既得利益，又不用增加机关事业单位 太多负担。但问题是：目前不仅机关、事业单位退休人员 的总体待遇水平远远高于企业基本养老金水平，而且不同 的机关、事业单位之间的待遇水平差距也很大（主要是津 补贴不同），若将这些各不相同的待遇全部纳入统筹支付， 意味着将各种分散的矛盾集中起来，必然会引起不同群体 之间的大攀比。而且统筹水平过高，制度将难以持续。 办法三：在保证原有待遇水平不降低的前提下，将已 退休人员的待遇切分成基本养老金和过渡性职业年金两部 分。其中，基本养老金与当地企业退休人员的基本养老金 水平大体持平，由基金统筹支付并按国家规定逐年调整； 过渡性职业年金为原待遇总额与基本养老金的差额，由各 单位按原渠道支付。由于目前各地的企业平均基本养老金 已普遍高于机关事业单位的基本退休费水平，机关事业单 位退休人员纳入统筹支付的基本养老金除了国家规定的基 本退休费以外，还可以包括部分津补贴（以下称“统筹津 补贴”）。统筹津补贴的平均水平应大体相当于当地企业 退休人员平均基本养老金与当地机关、事业单位退休人员 平均退休费的差额。用公式表述如下： “老人”的基本养老金退休费统筹津补贴； 统筹津补贴当地企业退休人员平均基本养老金 当地机关事业单位退休人员平均退休费“老人”的过渡 性职业年金原待遇总额基本养老金 笔者认为，办法三虽然相对复杂一些，但它可以较 好地处理机关事业单位与企业之间、不同单位之间以及 “老人”与“中人”、“新人”之间的待遇平衡关系， 可以顺利实现与企业办法的并轨。 3.3 确保“中人”待遇的平稳过渡 “中人”过渡，被视作机关、事业单位基本养老保 1中黑白.indd 392015-1-23 17:58:02 政府与公共管理 40 险改革的难中之难。其实，如果我们把“中人”的养老 金权益分成两段区别看待，这一难题就不会显得那么难 了。改革后，“中人”将与“新人”一起参加基本养老 保险和职业年金。他们改革后缴费时段的养老金权益， 将按“新办法”计算。从理论上说，“新办法”计算的 基本养老金与职业年金之和与“原办法”计算的待遇水 平应该是大体平衡的。因此，我们需要讨论的其实是“中 人”在改革前那段工作年限的养老金权益计算问题。 按照国家政策，“中人”在改革前按国家规定计算 的工作年限，视同缴费年限。他们视同缴费期间的养老 金权益，应包括基础养老金、过渡性养老金和过渡性职 业年金。 基础养老金的算法应与企业办法相同，即：以当地 上年度在岗职工月平均工资与本人指数化月平均缴费工 资的平均值为基数，缴费年限每满一年计发 1%。由于“中 人”视同缴费期间是没有缴费工资记录的，这段时间的 缴费工资指数，可用本人改革前的基本工资除以当地机 关事业单位平均基本工资计算。 过渡性养老金，可按各地企业职工过渡性养老金的计 算办法计算。但需注意的是，机关事业单位工作人员视同 缴费年限的截止时间应算到改革前一月。机关事业单位工 作人员的“过渡性养老金”，其实无法解决新旧制度的平 稳衔接问题。它的意义，主要反映了“中人”在视同缴费 期间相当于个人账户养老金的那部分基本养老金权益。采 用与企业职工相同的办法，利于与企业制度的并轨。 真正担负保证新旧制度平稳衔接这一重任的是“过 渡性职业年金”。“中人”的过渡性职业年金，主要是 弥补视同缴费时段的新旧两种办法计算的待遇差额，其 平衡式是： 过渡性职业年金视同缴费时段按原办法计算的 待遇份额视同缴费时段按新办法计算的基本养老金份 额。在新办法中，无论是基础养老金还是过渡性养老金， 都是按视同缴费年限等比例计发的。因此只要确定计发 基数，就可以将“视同缴费时段按新办法计算的基本养 老金份额”准确计算出来。但在原来的机关事业单位工 作人员退休待遇计算办法中，基本退休费是按累进比例 计算的（工作年限满 15 年不满 20 年的计发基本工资的 70%，满 20 年不满 30 年的计发 80%，满 30 年不满 35 年 为 85%，35 年以上计发 90%），各种津补贴一般是按职 务计算的。因此，必须通过“折算”，才能计算出“视 同缴费时段按原办法计算的待遇份额”；折算比例为本 人视同缴费年限占缴费年限与本人距法定退休年龄年限 之和的比重。将上述平衡式细化，就是： 过渡性职业年金 （按原办法计算的退休费津补贴） 视同缴费年限 （视同缴费年限本人距法定退休年龄 年限）（视同缴费期间的基础养老金过渡性养老金） 其中，“按原办法计算的退休费”，可用本人改革 时的基本工资为基数，按本人视同缴费年限与改革时距 法定退休年龄年限之和所对应的计发比例计算；“津补 贴”，可用本人改革时的职务所对应的当地退休人员的 津补贴标准计算； “视同缴费期间的基础养老金”，可 按改革时当地上年度职工月平均工资与本人指数化月平 均缴费工资之和的平均值为基数，视同缴费年限每满 1 年计发 1%；“过渡性养老金”，则根据本人的视同缴费 年限，按当地的过渡性养老金计发基数和比例计算。 改革开始时，各单位就可以根据有关参数将每个人 的过渡性职业年金准确计算出来，记录在案，然后每年 按照本单位已退休人员过渡性职业年金的增长率计息， 退休后再按月发放。如果职工流动到其他单位，可将 过渡性职业年金按计发月数（可按男职工 139、女干部 170、女工人 195 计算）放大，然后实帐转移到新单位。 随着时间的推移，新退休的“中人”“视同缴费年 限占达到法定退休年龄时总年限的比例”将越来越小， 过渡性职业年金额自然也越老越小。因此，不必专门设 置“改革过渡期”，就可以实现“中人”的平稳过渡。 3.4 合理设定职业年金单位缴费比例 国务院办公厅 2011 年颁布的事业单位职业年金试 行办法规定，“单位缴纳职业年金费用的比例最高不 超过本单位上年度缴费工资基数的 8，个人缴费比例 不超过上年度本人缴费工资基数的 4。职业年金单位 缴费工资基数为单位工作人员岗位工资和薪级工资之和， 个人缴费工资基数为工作人员本人岗位工资和薪级工资 之和。”这里所说的“岗位工资和薪级工资之和”，就 是俗称的“基本工资”，其标准是全国统一的。在经济 发达地区，“岗位工资和薪级工资之和”占机关、事业 单位工作人员实际工资收入的比重已不到 40%。若按这 一基数缴纳职业年金， 即使按最高比例 （单位8%、 个人4%） 计算，也无法补足机关、事业单位工作人员按原办法计 算的退休待遇（含退休费和各种津补贴）与基本养老金 之间的差额，难以起到确保待遇平稳过渡的作用。 因此， 笔者认为， 职业年金的缴费基数应改为机关、 事业单位工作人员实际工资收入。至于具体比例，则应 由各单位参照本单位已退休人员的“过渡性职业年金” 水平，按新旧待遇基本平衡的原则测定。具体缴费比例 测算公式如下： 职业年金单位缴费比例 ( 本单位“老人”平均 月过渡性职业年金 139)/（本单位月平均缴费工资 3012） 8%（其中，139 为职业年金计发月数（参 照 60 岁退休者个人账户养老金计发月数），30 为平均 缴费年限，12 为每年缴费的月数。） 1中黑白.indd 402015-1-23 17:58:02 政府与公共管理 41 3.5 科学设计基本养老金和职业年金调整机制及个 人账户利率 据测算，按照本文所拟的过渡办法，在不考虑个人 职务升迁，且工资增长率、养老金增长率和个人账户利 率相同的情况下，改革后 10 年内退休者按新旧两种办法 计算的待遇差距正负不超过 5%，也就是说可以非常平稳 地实现过渡。 但从近年来企业职工基本养老保险的运行情况看， 工资增长率、养老金增长率、个人账户利率这三个参数 很难做到一致。近几年来，企业职工基本养老金的增长 幅度都由国务院确定， 一般在10%左右。 而个人账户利率， 各地一般是采用银行一年期利率，一般不到 4%。因此， 近年来企业职工基本养老保险中出现了不正常的待遇 “倒 挂”现象：后退休的职工基本养老金远远低于早退休的 同等条件人员，从而引发了很多矛盾。机关、事业单位 基本养老保险改革时，应认真吸取这一教训。否则，过 渡办法设计得再好，也难以平稳过渡。 笔者认为，应适当提高个人账户记账利率。一种可 能的办法是：个人账户利率按银行一年期存款利率与上 年度当地职工平均工资增长率的平均值确定。基本养老 金增长率，则可按个人账户利率与上年度当地职工平均 工资增长率的平均值确定。至于过渡性职业年金，各单 位可参照个人账户利率调整。 4. 小结 综上所述，如果按本文所建议的办法，针对不同群 体采取相应的过渡措施， 可以在不设过渡期、 不降低机关、 事业单位退休人员现有待遇水平的前提下，妥善处理各 种平衡关系，顺利实现养老待遇的平稳过渡。 从机关、事业单位和企业的待遇平衡关系来看，改 革后三者的基本养老金水平将大体持平，每年可以按同 样的标准进行调整。机关、事业单位原待遇中高出企业 平均水平的部分，作为职业年金（含过渡性职业年金） 处理，与企业年金相对应。由于职业年金的调整幅度一 般低于基本养老金，随着时间推移，机关、事业单位退 休人员与企业退休人员的养老待遇相对差距将逐步缩小。 从不同单位之间的待遇平衡关系来看， 改革后机关、 事业