西部欠发达地区农村土地流转问题研究--以甘肃省庆阳市为例.pdf

智库观察3 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 1 2期 土地是非再生性资源 , 对于一个国家来说 , 农村土地面积的增 加极其有限 , 农业农村的发展只能依靠农村土地使用效率的提高。 农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的 基本途径，也是提高资源配置效率 , 促进农民增收的重要途径。本 人以西部欠发达的甘肃省庆阳市为例来探讨问题。甘肃省庆阳市是 一个传统的旱作农业区，土地总面积 2.72 万平方公里，其中耕地 面积 994 万亩，人均耕地 3.77 亩。近年来，庆阳市 7 县 1 区 1340 个村，9.8 万户，流转土地 44.8 万亩，占耕地总面积的 14.5%。虽 然取得了一定的成绩，但在实践中仍然存在着流转比例偏低，流转 形式单一，流转程序不规范，流转服务机制不健全等一些不容忽视 的问题。现通过对庆阳市农村土地流转存在问题的深层次制约因素 分析，提出确保农村土地实现良性流转的粗浅建议。 1. 制约庆阳市农村土地流转的深层次障碍分析 1.1 农民“两不”和业主“两怕”是影响当前农村土地流转的 观念障碍 农民的“两不”，指的是全面取消农业税，国家实施强农惠农 政策以后，农民“不占白不占”心理普遍存在，“不愿”交出其土 地承包经营权，群众受现实利益驱动，土地流转出现“回流”现象； 另一方面， 农民将其农村承包土地作为其生活保障的最后一道防线， “不敢”流转或交出土地承包经营权。加之部分群众受传统思想影 响，恋土情结较为严重，不愿流转。业主的“两怕”，指的是业主 “一怕”农村土地政策不稳，不敢大胆投入；“二怕”农业生产自 然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。 1.2 产业带动牵引作用不强，土地流转的市场需求不足是影响 当前农村土地流转的利益驱动障碍 农村土地流转目的在于合理配置土地资源，追求经济效益最大 化，所以产业化程度低是制约土地流转的主要因素。除部分在城市 获得稳定就业的农民愿意无偿或低价流转土地外，大部分农民做出 是否流转决策的主要依据是能否获得比自己经营更高的稳定土地收 益。但由于庆阳市属西部欠发达地区，目前农业产业化发展缺乏后 劲，带动牵引作用不强、农民合作社刚刚起步，涉农企业产业化成 熟度低，还不能向农民提供较高和稳定的流转收益，土地流转规模 化经营程度不高，农村大部分基础设施建设比较滞后，农业耗费的 人力多、投入大、产出低，土地流转收益的不稳定性和低偿性明显。 过低的农业比较收益以及农业投资存在自然和市场的“双重风险”， 使得各种资本对经营农村土地动力不足，造成了土地流转市场需求 西部欠发达地区农村土地流转问题研究 以甘肃省庆阳市为例 贺丽丽 【摘 要】农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率 , 促进农民 增收的重要途径。因此，必须正确分析制约当前农村土地流转的深层次障碍，处理好各种主体的利益关系，探讨有效推进农村土 地流转的对策。 【关键词】农村土地流转 农民增收 社会保障 劳动力 不足。这是制约庆阳市农村土地流转规模和速度的主要因素。 1.3 农村文化教育发展的水平不高，富余劳动力转移就业空间 小是影响当前农村土地流转的基础性障碍 农村劳动力转移为土地流转提供了基本前提。近年来，随着农村 劳动力的转移， 一大批有文化、 懂技术的青壮年劳动力外出务工经商， 部分地区出现了农村劳动力空洞化现象，部分家庭因无力耕种，采取 流转方式获得土地基本收益现象逐步增多。但当前一方面庆阳市农村 文化教育发展的水平不高，农村劳动力整体文化素质偏低、技能水平 不高，要通过在城市和企业打工取得比经营土地更高的收益，难度仍 然较大。另一方面，庆阳市农村二、三产业不够发达，规模较小，吸 纳农村劳动力的能力有限，从事农业生产仍是大部分农户养家糊口的 主要途径。所以，在一定程度上影响了农村土地的流转规模和效益。 1.4 土地流转中政府定位不当、服务机构不健全是当前农村土 地流转的管理障碍 农村土地流转，目前主要由农业部门的经营管理站、乡政府和 村委会组织管理。 但在具体工作中乡村两级政府引导和服务不到位， 缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；乡镇管理部门及村社组织 对土地流转的管理和监督职能没有完全落实到位，从而导致土地流 转实践中的自发性、单一性、不规范性同时并存；有些基层干部存 在着求稳怕乱、少找麻烦的思想，对土地流转引导不力，服务滞后， 致使农村土地经营权流转程序极为不规范。从问卷调查看，西峰区 彭原乡鄢旗坳村老庄组有40%的农户， 对农村土地流转还不大了解， 一些群众甚至认为又要回到过去大包干的老路上去。 1.5 土地流转中介服务组织不完善、金融、保险服务机构不健 全是影响当前农村土地流转的机制障碍 土地流转服务机制不健全，缺乏科学的土地价格机制、土地流 转激励机制、土地流转补偿机制，与流转相关联的评估、咨询、公 证、仲裁机制；农村金融服务体系不够完善，目前在庆阳市农村金 融服务方面发挥作用的主要是农村信用社，而农村信用社规模贷款 额度小，利息又高，再加上农民房屋、生产资料等不能作为抵押物， 只能靠个人信用或相互担保来获得贷款，贷款难成为制约农村土地 规模经营的主要瓶颈；农业风险分担机制不健全，农业是特殊行业， 其生产容易受到自然环境、市场环境以及农业内部等多种因素的影 响，产出存在较大的不确定性，农业生产的规模化需要市场为其提 供农产品期货、农业保险等分散风险的工具 , 从而有效化解农产品 价格波动造成的风险，但是我国农业风险分散机制不健全，提供的 7下内文.indd 32013-8-16 16:05:41 智库观察4 管理观察 2 0 1 3年 7月下旬刊 风险对冲工具单一，农业保险发展缓慢。 1.6 农村社会保障不够完善，这是影响农村土地流转的现实体 制障碍 由于我国特殊国情和制度背景，长期以来，土地都是农民就业 和生存的保障，直到今天，这种保障形式也没有从根本上得到消除。 当前，按对土地依赖程度将农民分成两类。一类是大部分家庭的收 入通过从事非农业所得，这部分农民已经基本上脱离农村土地，但 由于社会保障还没有完全被纳入城镇保障中，在社会保障制度缺位 的情况下，即使其收入基本上不是来自于土地，也不会放弃土地承 包权这最后的保障。另一类是文化素质偏低，技能素质不高，转移 就业的能力较差，就业岗位很不稳定的农民，他们要通过在城市和 企业打工取得比经营土地更高的收益，难度较大，对土地依赖程度 较高，农业收入是生活的主要来源。对于这些农民来说，在社会保 障制度缺位的情况下，土地是一种综合性低水平的保障载体，它包 含生存、就业、养老等基本保障项目。目前农村社会保障机制尚未 形成，这些农民土地流转后的社会保障问题就会成为一大难题，农 民离开土地后有后顾之忧，在一定程度上限制了土地流转。 2. 推进农村土地实现良性流转的对策 2.1 加强土地流转政策的宣传，正确组织引导农村土地经营权 流转工作 一是搞好宣传，转变农民观念，鼓励农户进行土地流转。进一 步加强对中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定、 农村土地承包法、农村土地承包经营权流转管理办法等相 关法律、法规、政策的宣传力度，使广大农民和业主充分认识到， 土地不仅仅是就业和生存的手段，更是一笔有投资价值的资产，坚 持“依法、自愿、有偿、有序”的原则，因地制宜地选择相应的土 地流转方式，确定合理的流转期限，稳妥推进农村土地流转。二是 加强典型引导。根据庆阳市实际，推广学习山东、安徽、河南、重 庆等外省和庆阳市西峰区肖金镇、宁县焦村乡任村等地的成功经验 和做法，让农民从土地流转得到实惠，业主获得较高收益，因势利 导促进土地的正常流转。 2.2 稳定农业基础，发展农村经济，积极推进土地流转 一是稳定全市耕地面积，严格落实农村集体土地 30 年不变的 承包经营权，保护农户对承包土地占有、使用、收益、流转的权益， 夯实农业发展的基础。二是积极培育龙头企业、农业合作经济组织 和规模种养大户等新型市场主体，促进土地流转。三是推进土地适 度规模经营。实施产业推动战略，通过龙头企业和其它合作经济组 织租赁农户土地使用权，用于连片规模开发名、优、特产品，形成 农产品加工企业的原料基地；大户带动，把培育规模经营大户作为 带动土地流转的重点；借力发展，注重招商引资，吸引有识之士投 资农村。四是要积极探索符合各乡镇的产业带动型、龙头企业带动 型、合作经济组织带动型和生产能人带动型四种土地流转模式，加 大科技投入，提高土地收益的稳定性和净收益率。五是要抢抓国家 投资向三农倾斜、向中西部倾斜的机遇，加强农村基础设施建设， 促进广大种田农手、致富高手、龙头企业积极投身于农村土地流转 之中，发挥农村土地效益的最大化。 2.3 拓宽农村劳动力转移就业的空间，加快推进农村富余劳动 力转移 要鼓励和扶持农民创业，把农村富余劳力从少量的承包土地上 解放出来，开辟新的就业门路，以劳动力的有序转移促进土地经营 权的合理流转。一是发展农村二三产业。以发展农产品加工业、服 务业和劳动密集型企业为重点，增强乡镇企业吸纳农村劳动力就业 的能力，拓展农村内部就业空间。二是加快小城镇建设。把小城镇 建设同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进产业化经营结合起来， 引导更多的农民逐步向小城镇转移。 三是完善农村人力资源的教 育体系，加大对农村劳动力的培训力度，提高农村劳动力非农就业 技能。四是继续深化城市户籍管理制度改革，打破农民身份的限制， 鼓励农民离土离乡，进入城镇安家入户。 2.4 强化政府服务引导，健全土地经营权流转市场化的约束机 制 土地作为一种稀缺性资源，承载着保障社会公共利益的责任。 农村土地承包经营权流转的市场化不是完全自由放任的市场化交 易，在我国无论是任何性质的土地所有权都最终归属于国家，所以 在尊重市场交易的前提下，需要国家意志这双“无形的手”介入土 地承包经营权流转的过程，具体来说，一是需要政府制定配套的法 律法规，明确土地承包经营权流转市场各个行为主体的责、权、利。 二是要对土地经营权的流转作出合理的规划。三是建立健全完备的 登记制度，建议在县、乡、村建立统一的土地承包经营查询系统。 四是政府要出台相关扶持政策，财税、金融、农业科技等部门要对 实行规模经营的农业大户进行税收、资金、技术上的扶持和服务。 五是建立健全土地流转机制。建立健全包括资产评估机构、法律咨 询机构、土地定级及价格评估机构、土地投资机构、土地融资机构 和土地保险机构等中介组织；着力培育土地信托金融服务中介机构； 完善土地承包经营权流转的合同机制，由乡镇人民政府农村土地承 包管理部门及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流转 合同并指导签订，维护合同双方合法权益。 2.5 坚持分类指导，通过创新流转方式优化资源配置 在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，大胆创新土地流转方 式。一是积极引导同村同社农户以互换形式加快土地集中。二是鼓 励农户以土地经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合 作社，直接参与投资方的利润分红。三是引导劳动力缺乏、耕地较 多的农户，通过代耕、转包、转让、出租等多种方式进行流转。市、 县、乡镇要结合实际，可以采取目前已成熟的流转形式，也可以探 索其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农业产业 化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转。 2.6 健全农村社会保障制度，强化农村土地流转的社会基础 加快健全适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社 会保障体系，形成有利于人口和产业向城镇集聚的环境，逐步弱化 农村土地的社会保障功能，突出其增收致富功能，消除农民离土的 后顾之忧。一是为流转了土地的农民重新就业或自主创业提供指导 和保障，从而减轻市场竞争对这部分农民的冲击；二是发展农村保 险事业，建立涵盖整个农村生活生产经营的多层次农村社会保险机 制，保障农民具有再生产经营的能力；三是建立多层次的农村社会 保障体系，对已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社 会保障体系，实现与城镇社保的对接；对于已经流转土地的农民， 引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养 老保险，提高自我保障能力。四是采取个人、集体、政府多方筹资 方式建立社会保障机制，大力发展多种形式的社会保障基金，促进 7下内文.indd 42013-8-16 16:05:42 智库观察5 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 1 2期 农民医疗、养老、互助等农村社会保障体系的良性发展。 参考文献： 1 刘晓龙、来伟 . 四大“瓶颈”待突破对甘肃省庆阳市金融支 持农村土地流转情况的调查 . J. 中国农村金融 .2012.12 2 白鑫 . 庆阳市农村土地流转实证分析与对策建议 .J. 甘肃科 技 .2011.11 3 徐全永 . 农村土地流转存在的问题及对策以四川省南溪县为 例 .J. 农村经济 2010.02 4 甘肃农业信息网 （作者单位：甘肃省庆阳市委党校；甘肃 庆阳 745000） 廉政风险防控将风险管理理论和质量管理方法引入反腐工作 中，针对可能发生腐败的风险，进行识别预测、评估分析、建立应 对机制、实施监控管理的系统防范过程，从而从源头上预防和控制 腐败。十七届中央纪委第五次会议明确提出，要推进廉政风险防控 机制建设，形成有效预防腐败的长效机制。 出入境检验检疫机构中的实验室是协助政府部门开展产品质量 检查的技术服务机构，是独立于贸易双方、具有公正地位、为社会 提供具有证明作用数据和结果的第三方实验室，是政府部门和社会 各界用以保证产品质量、食品安全、保障公平贸易的重要手段。不 同于行政机关直接掌握着管理和执法权力，政府实验室体现公益属 性，表面上看，其廉政风险和腐败概率较小，但实际上，实验室的 数据报告密切关系着消费者、企业和社会的利益，实验室仪器设备 招投标往往涉及较大数额资金， 这些职权的廉政风险应当严加防控。 如习近平总书记强调的：反腐败要“老虎”、“苍蝇”一起打。政 府实验室的廉政风险防控必须紧抓不放。 根据国家质检总局的安排部署，福建出入境检验检疫局技术中 心组织开展了廉政风险防控工作，取得了一些成效，但仍有必要查 找和分析存在的不足，不断完善廉政风险防控体系。 1. 基本情况 福建出入境检验检疫局技术中心（以下简称技术中心）是原国 家出入境检验检疫局于 1999 年批准设立的事业单位，隶属于福建 出入境检验检疫局。内设 11 个部门，现有人员 155 人。主要职能 为对辖区进出口货物进行法定检验检疫。检测范围涉及食品、机电 产品、轻纺产品、石油化工产品、矿产品等各类产品检测和动植物 及其产品的检疫。 廉政风险防控工作中，技术中心梳理确认职权 59 项，其中检 测检疫流程管理职权 10 项，综合职能管理职权 49 项。经风险评估， 确定高风险职权 0 项、中风险职权 6 项、低风险职权 53 项；梳理 廉政风险点 103 个，其中高风险点 0 个、中风险点 17 个、低风险 政府实验室廉政风险防控的实践与思考 倪 敏 张总泽 【摘 要】分析了政府实验室中廉政风险的特点，总结了福建出入境检验检疫局技术中心廉政风险防控工作的经验和做法， 指出了存在的问题和不足，思考提出了进一步推进廉政风险防控工作的对策和建议。 【关键词】检验检疫 实验室 党风廉政 风险防控 点 86 个；制定防控措施 134 条。相关职权目录、权力运行流程图、 廉政风险防控工作表及一览表均按规定对外公示。 2. 廉政风险防控