深化政府非税收入管理的若干思考.pdf

管理观察 Management Observer 总第 563 期 第 36 期 2014 年 12 月 下旬出版 18 政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家 机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织 依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或 提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公 共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重 要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种 形式。 1绍兴市非税收入及其管理现状 1.1 绍兴市非税收入现状 1.1.1 非税收入构成情况 第一， 分项目构成情况。 从各类收入的增长情况看， 大多数项目在各年间有升有降，变化幅度较大，其中又 以政府性基金中的土地出让金最为显著，2009 年至 2013 年全市土地出让金收入分别为 132 亿元、391 亿元、309 亿元、194 亿元、279 亿元。而 20092013 年的专项收 入和行政事业性收费收入则分别呈现递增和递减趋势。 从各项目的比重情况看，政府性基金中的土地出让 金占居了绝对主导地位，每年占非税收入总额的比重达 69% 以上，五年平均占比 80%。专项收入、罚没收入、国 有资本经营收益和国有资源（资产）有偿使用收入占比 较为稳定。行政事业性收费、其他收入各年占比也表现 出较大的波动性。 第二， 分地区构成情况。 绍兴市非税收入在各县 （市、 区）的分布呈现如下特点： 一是各县（市、区）非税收入不均衡。绍兴市本级、 柯桥区、诸暨市、上虞区经济发展水平较高，其非税收 入总额相对高位运行。嵊州市、新昌县、越城区非税收 入总额相对低位运行，与以上四地差距更为明显。 二是各县 （市、 区） 非税收入变动呈相似轨迹。 市本级、 深化政府非税收入管理的若干思考 何 瑾 （绍兴市财政局，浙江 绍兴 312000） 柯桥区、诸暨市、上虞区非税收入基本呈现 2010 年急剧 增加、2011 年大幅下降、2012 年继续回落、2013 年企 稳回升的态势。这一变动轨迹和房地产市场交易状况密 切相关，占据非税收入绝对主导的土地出让金的变动， 决定了各区域非税收入总额的最终走向。嵊州市、新昌 县土地交易起伏不大， 两地非税收入总额水平相对稳定。 越城区因无土地出让收入，该区五年间的非税收入基本 持平。 三是各县（市、区）非税收入总额年度间波动大。 新昌县和嵊州市2013年的非税收入总额和2009年相比， 增加了 100%；上虞区比 2009 年增加了 174%；诸暨市比 2009 年增加了 214%。 第三，分资金预算管理方式构成情况 非税收入纳入预算管理比重从 2009 年的 81.10% 上 升到 2013 年的 95.35%，绝对数从 1555690 万元增加到 3395804 万元，增长了 118%。纳入财政专户管理的非税 收入绝对数与所占比重都大幅下降， 目前只有教育收费、 事业单位国有资产有偿使用收入和其他收入科目下以政 府名义接受捐赠的收入纳入财政专户管理。 1.2 绍兴市非税收入征管现状 1.2.1 政府非税收入全口径预算得到有效落实。 2011 年，我市按照浙江省非税征管条例和有关文件要求， 按非税收入管理办法对收费项目、收费标准及收入资金 管理进行系统性规范。进一步明确非税收入必须全额上 缴财政，按照非税收入项目的不同属性，分别将非税收 入纳入一般预算、 政府性基金预算和国有资本经营预算， 已基本实行非税收入纳入预算管理的要求。 1.2.2“以票管费”严格得到执行。财政票据是市场 经济活动的基本工具之一，也是财政管理的基本要素。 2013 年，财政部首次出台财政票据管理办法，我市 摘要：为进一步提升非税收入管理水平，本文以绍兴市为例，研究分析了其非税收入征管现状，剖 析存在的问题，并结合海外几个代表性国家的非税收入征管经验，提出了进一步深化绍兴市非税管理的 对策建议，从而为非税收入的发展提供有益借鉴。 关键词 非税 管理 绍兴市 12下黑白.indd 182015-1-4 14:09:10 政府与公共管理 19 及时参照办法，修改制订相关操作规程，建立健全票据 领用和缴销制度， 达到了 “以票控管、 以票控监” 的目的， 有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标 准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生， 维持了财政正常分配秩序。基本上杜绝了单位 乱收费、 乱开票的行为。 1.2.3 财政、执收单位、代理银行三方协作执收制 度基本建立形成。 财政部门是非税收入的资金主管部门， 具体征收需要依靠有关部门行使相关职能才能取得。因 此，为保证协作，我市分别制定出台了绍兴市区行政 事业性收费票款分离暂行办法及实施细则、绍 兴市本级政府非税收入管理暂行办法等政策性规章制 度，规定行政事业性收费等政府非税收入的收缴实行“单 位开票，银行代收，财政统管”的票款分离制度，并由 财政局分别与政府非税收入代理银行签定非税收入代收 协议，进一步加强并规范三方协作制度，确保非税收入 资金安全。 1.2.4 非税征管信息化已初步实现。2011 年，我市 按照省厅统一部署与要求，在全省率先全面推广应用浙 江省政府非税征管信息系统，已基本实现了单位执收网 上电脑开票、银行网上代收、财政部门网上监督管理的 非税收入征收新模式。 2. 非税收入征管存在的问题 2.1 非税收入结构有待优化 全市非税收入中土地出让金所占比重过大，而对土 地出让金的过分依赖并不利于非税收入的可持续发展。 此外，清费减负是中央既定的政策导向，行政事业性收 费项目逐渐减少将是一种趋势，其作为传统意义上的非 税收入在今后的收入结构仍有进一步下降的空间。国有 资源 （资产） 有偿使用收入作为非税收入今后努力的方向， 在非税收入中的份额在逐年提高，但仍有不少管理上的 空白点需要探索， 在非税收入的比重过小， 需要大幅提高。 2.2“激励与约束”机制有待完善 随着政府非税收入预算的推行，有关部门执收的非 税收入与其支出完全脱钩时， 执收单位就会丧失积极性， 会导致非税收入不能应收尽收。绍兴市在推进预算外收 入纳入预算的进程，尚未同步建立一套有效的对执收单 位执收非税收入积极性的激励机制。同时，在对单位的 支出管理中，也未形成一个真正有效的约束机制，难以 进一步提高非税收入的使用效率。 2.3 信息化水平有待进一步提高 当前，我市的政府非税收入虽已依托征管信息系统 开展，但资金收缴仍停留在现金缴款和银行转账（含柜 台转账、银行网银）缴款两种方式。两种方式均需缴款 人到现场办理，需要代理银行柜台人员经手办理，缴款 的时间和空间受到限制，收缴效率低，收缴成本高。但 随着信息网络技术蓬勃发展， 支付结算手段越来越丰富， 为创新收缴手段、拓宽收缴渠道、实现跨区域缴费提供 了条件。绍兴市在进一步提升非税收入信息化管理水平 方面还有提升空间。 3. 规范非税收入管理的对策建议 3.1 完善非税收入预算管理体系 全口径预算管理是综合财政预算改革的一项重要举 措，是优化支出结构、实现依法理财的客观需要。因此， 政府非税收入应根据其性质的不同，分别采取不同的预 算管理方式进行行之有效的管理。纳入预算的非税收入 一般分为公共预算财政收入、基金预算、国有资本预算 三类。通过非税收入预算支出分类管理，实现收入与使 用彻底分离，打破部门利益化。 3.2 控制收入规模、优化收入结构 政府非税收入应该按照政府职能、财政体制和经济 发展水平等因素合理控制非税收入规模 , 按照政府管理 及服务的边界与范围，确定一个合理的结构，从而使各 类非税收入有序协调，发挥各自不同功效，进入可持续 发展的良性轨道。 3.2.1 继续落实中央“清费减负”政策精神，逐步 降低行政事业性收费的比重。2008 年至 2013 年中央取 消和停征 100 项行政事业性收费项目，省三批取消、暂 停行政事业性收费和降低收费标准，市本级暂停征收、 减免或缓征 129 项涉企行政事业和服务性收费，这些政 策从短期看，将影响非税收入的增长，但从长远看，有 利于企业健康，实现让利于民。 3.2.2 适度控制基金和罚没收入的规模增长。土地 出让金是政府性基金的重中之重，而且受经济形势的影 响很大。 因此， 必须正确处理政府行政与经济职能的关系， 严格执行中央的土地政策，进一步规范土地出让金的收 缴。同时要加强罚没收入管理，严格按照有关法律法规 开展执罚工作，建立良好的执罚工作程序，从源头上严 格规范执罚行为。 3.2.3 提高国有资源（资产）收益比重。加强对国 有资源（资产）收入的征管，符合国家非税收入的宏观 政策。因此，要进一步拓宽我市非税收入征管范畴，加 强和规范政府性资源（资产）有偿使用收入，按照“使 用者付费”的原则，积极探索建立健全资源（资产）有 （下转第 22 页） 12下黑白.indd 192015-1-4 14:09:11 政府与公共管理 22 一年为单位）的大致工作量，项目实施过程中双方认真 做好工作记录，在每个服务周期结束时，双方就实际发 生的工作量按照服务质量、进度和用户满意度等指标进 行评审，根据共同认可的工作量进行费用结算，同时将 其作为下一个服务周期的估算依据。同时建立开发商的 服务评价体系，对不合格的开发公司应及时考虑改进和 替换，形成良性竞争机制。 2.5 信息系统建设引入回溯机制 信息系统建设的普遍现象是上线部署使用后就认为 该信息系统建设已经完全结束了，笔者认为信息系统建 设应该引入和建立回溯机制，即信息系统上线使用后， 定期根据用户反馈、系统运维情况等信息对系统需求、 功能、数据等各个层面进行相应的调整，以最大限度的 满足用户需求，完善系统功能。这样才能建成用户能使 用并且愿意使用的信息系统。 2.6 掌握信息化建设的主动权 由于海事系统内部缺乏信息化人员或信息化人员配 备不充足，海事信息化的建设基本处于完全由开发公司 全权负责。这样就造成海事系统内部人员只懂业务，不 知道信息化系统是如何开发的，软件技术标准是否符合 要求。遇到问题时开发公司以各种理由推脱责任甚至海 事局用户经常会受制于开发公司。 这就需要海事内部努力培养信息技术人员，掌握信 息化建设的方方面面， 全程参与到信息化建设过程中来。 从调研业务、技术选型、概要设计到项目实施过程中的 进度跟踪，以及项目后期的测试验收，都要由海事局自 己的技术人员来把控，明确建设目标、建设范围和关键 技术路线等等，最重要的还是要掌控核心功能架构和数 据结构设计。只有这样才能掌握信息化建设的主动权， 建设一个符合海事业务特点，满足业务人员需求的信息 化系统。 2.7 建立长期的信息化技术学习培训机制 信息化是个新兴的产业，信息化的技术发展速度很 快，海事信息化要适应现有的信息化技术，海事信息化 人员要更好的进行信息化相关工作，除了全程深入参与 信息化建设工作，还要不断的学习信息化技术，以便跟 上信息发展的步伐。 3. 结语 海事信息化建设已经进入信息化建设的快速发展时 期，着眼于未来十年的海事信息化建设，进行五年的信 息化建设规划，迫切需要更新管理观念、破解发展难题， 坚持信息化建设的科学发展观。笔者衷心希望海事局能 够充分参考这些建议，变革信息化建设和管理模式，使 海事信息化能健康快速的发展。 偿使用制度与生态环境补偿机制，确保国有资源（资产） 使用收入“应收尽收”。 3.3 构建有效的考核机制 构建政府非税收入考核机制，是全方位规范政府非 税收入计划、征收、支出的管理，提高非税收入使用效 率，使非税收入真正实现“收支两条线”和“科学化精 细化”管理的有效途径。具体操作上建议根据由征收主 体和财政部门联合核定的该征收主体年度非税收入基数， 超出计划数， 对下一年度相关经费由预算予以一定体现， 若未完成基数，则对其进行负处理，即未完成部分由财 政部门按一定比例扣减下一年度预算指标。 3.4 推进非税管理信息化建设 非税征管信息化不仅是时代发展的需要，而且是规 范征管行为、提高征管效率的有效手段。因此，必须进 一步推进非税征管信息化建设：一是要继续以省厅政府 非税征管信息系统为基础，进一步做好全市政府非税征 管信息系统推广应用，确保各市、县、区执收单位、代 理银行全覆盖。二是要积极充分利用已采集政府非税信 息数据，开发政府非税收入统计分析系统，为各地及有 关领导决策服务。 三是要大力推进非税收缴电子化改革， 加强工作调研和需求分析，积极会同执收单位、代理银 行等加大在 PO