基础教育市场化进程中政府责任的再思考--基于上海市基础教育现状的考察.pdf

管理观察 Management Observer 总第 559 期 第 32 期 2014 年 11 月 中旬出版 27 20 世纪 90 年代，随着经济体制改革的起步，基础教 育阶段，包括幼儿园、小学、中学也渐渐产生了市场化的 倾向。在此期间，对教育市场化，尤其是基础教育阶段的 市场化展开广泛的讨论：著名教育经济学家王善迈认为选 择什么样的配置方式与该产品的性质有关，教育资源的配 置也是如此。杜育红（1998）通过对教育产品属性与市场 内涵的分析， 认为教育完全市场化可能造成教育需求不足， 风险大，回报周期长，因此不可能完全市场化。在现实中 学校和个人也没有充分的自主权，整个社会的制度环境制 约着教育资源的自主运行。谢家训（1999）认为当时我国 处在从计划经济向市场经济转轨过程中，教育体制和教育 资源配置方式也应该进行改革和转变，需建立一种与社会 主义市场经济体制和资源配置方式相适应的教育体制和教 育资源配置方式。如今，教育的市场化倾向是一种必然的 趋势。中央教育科学研究所的秦行音将我国的教育市场化 的表现概括为“教育机构向市场寻求办学经费；教育收费 标准不一；私立学校和民办公助学校出现”三个方面。刘 兆勇（2004）将教育市场化的最显著特征概括为教育成本 由政府和受教育者合理分担，具体表现为教育机构向市场 寻求办学经费和教育收费问题。杨慧（2005）认为“公立 学校教育管理权限的下放取代传统的中央集权制的管理已 成为整个世界教育发展的必然趋势，这是教育民主化思想 深入人心的结果。”1 基础教育市场化进程中政府责任的再思考 基于上海市基础教育现状的考察 夏 媛 , 顾铁军 （东华大学 人文学院，上海 201620） 1. 上海市基础教育市场化主要表现形式的 现状考察 上海作为全国第一大城市，在2013 中国城市竞争 力蓝皮书中位列第三（仅次于香港、深圳）2。上海 的教育历经百年积淀，质量不断提升，基础教育按照高 标准、 高质量要求稳步发展。 随着教育市场化改革的推进， 探索适应不同类型人才成长的学校管理体制与办学模式， 在解决入学高峰和外来务工人员子女入学问题上，民办 学校也是一支不可忽视的力量。上海市基础教育由公立 学校和民办学校构成，其中还包括一些公立转制学校。 表 1 为 2012 年上海市基础教育公立学校和民办学校的基 本情况。 表1 2012年上海市公立学校和民办学校基本情况表 （ 上 海统计年鉴） （注：根据民办教育促进法的新规定，民办中、 小学统计口径中扣除了公立转制学校。） 摘要：随着社会主义市场经济体制的逐步确立，教育体制改革的不断深化，政府、学校、市场之间 的关系成为热点问题。面对公共教育体制的不足，政府需要开辟一条现代教育体制新道路，而政府必然 是这一过程中的责任主体。笔者基于上海市基础教育市场化进程中的现状考察，通过相关数据分析，概 括了上海市基础教育市场化进程中出现的一些主要问题，并从政府的角度界定政府如何在这一进程中确 定自己的角色，发挥自身的职责，从而促进和保障基础教育市场化的正常健康发展，使教育资源得到优 化配置，使教育“为了每一个学生的终身发展”。 关键词：基础教育 教育市场化 政府责任 基金项目：本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目 12YJCZH059 阶段研究成果 作者简介：夏媛 (1989-)，女，籍贯：安徽马鞍山人，职称：硕士研究生，研究方向：公共政策分析和绩效评估 . 顾铁军（1978），籍贯：女，江苏如东人，职称：副教授，研究方向：公共政策分析和绩效评估 . 分类学校数 （所） 专任教师 （万人） 在校学生数 （万人） 公立学校普通小学7614.8176.04 普通中学7605.1859.04 民办学校普通小学1800.7916.98 普通中学1070.517.48 11中黑白.indd 272014-11-20 16:14:14 政府与公共管理 28 可以看出，民办小学数量约占全市小学数量的 19%，民办中学的数量约占全市中学数量的 12%，民办基 础教育在满足居民的基本教育需求上有着重要作用。但 是，基础教育市场化进程中也产生了种种问题： 1.1 收费标准难以规范 政府对公办基础教育的投入逐年增加，2010 年 3 月，上海市出台了关于加强扶持民办中小学发展的通 知，明确了市级财政每年安排一定数量的专项资金用 于扶持民办中小学，但是这部分资金相当有限。民办学 校和转制学校为了生存发展，不得不提高收费标准，不 同学校的收费标准也是不一。2010 年 6 月，上海市宣布 对公立高中学费、外省市学生借读费和民办学校收费标 准作相应调整，做到明码标价，自建校舍、教学设施较 好的民办学校、公立转制学校每生每学期收费最高不得 超过 5500 元。但在实际中，收费标准远远超过了规定。 例如，闵行区某实验学校每学期的收费标准都在 10000 元至 50000 元之间。市场竞争机制造成了基础教育收费 的混乱。 1.2 教育质量差异大，择校自由难度大 义务教育法规定：公立学校义务教育阶段不收 取学费，学生按照学区可就近入学。由于优质教育资源 欠缺，好的公立学校教师资源充足，学生原则上是就近 入学，但入学条件较高；其他公立学校班级学生较多， 老师无法顾及每个学生，学生学习积极性也不高。质量 较高的民办学校学费高昂；质量较差的民办学校师资力 量不足，教学质量难以保证，面临生源危机。可见，在 择校问题上， 家长很少有真正自主择校的权利， 而这种 “权 利”的行使往往需要支付高昂的成本。 1.3 缺乏多元评价方式和有效的反馈机制 公办学校采取统一的行政化管理方式，竞争意识缺 乏，教育资源利用率不高。在上海，民办教育根据 “两 极政府、分级管理”的原则，市、区县教育部门按照教 育分类对民办教育机构实行属地化管理。此外，为了进 一步放权于社会， 政府委托一些教育中介机构进行管理， 但是准入标准和执行机构缺失，这些中介机构的“双重 身份”也会引发争议，而且专业化、权威性的教育中介 机构数量不多。3自上而下的教育评价体系，最终的评 价权归由政府，学生及其家长没有充分行使自己的教育 评价权利。由于缺乏有效的反馈机制，学生及其家长的 某些合理诉求不能得到及时的回应。加之择校困难，学 生及其家长往往处在艰难的境地。 1.4 教育运行环境公平缺失 公立学校实行政府计划配置，民办学校实行市场 配置资源。配置主体的不同，导致两者很难形成平等的 竞争机制。对民办学校而言，政府具有民办学校的竞争 者和整个教育市场的管理者的双重身份。4在这种情 况下，政府的职能就会出现越位和缺位的现象。民办学 校的生存空间有限，市场机制的优势得不到充分发挥。 教育运行环境的不合理加剧了基础教育市场化的混乱局 面。与公立学校依靠政府财政保障，以及具有优质教 学资源和独特培养模式的“贵族”民办学校相比，一 般的民办学校缺乏办学资源，生存压力较大。这种两 极分化现象的出现，也加剧了教育市场运行环境的不 公平。 2. 思考：政府的责任 亚里士多德在政府论中指出：当一个好政府应 当将目的指向于“整个集体的好处”。在基础教育市场 化进程中，政府应当给市场预留合理的发展空间。 2.1 转变政府职能 马克思在资本论中提到：“政府监督劳动和全 面干涉包括两个方面：既包括执行由一些社会的性质产 生的公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生 的各种特殊职能。”政府职能的转变意味着政府从传统 的“大政府、小社会”向“小政府、大社会”转变，政 府简单的权力下放会使市场混乱不堪，而一味的规制也 会使市场失去活力。“基础教育的市场化改革只是政府 履行职责方式的调整和优化，而不是政府在基础教育领 域职能和责任的让渡，其目的是为了实现更高的基础教 育供给质量和效率。”5对于基础教育，政府应弱化教 育行政化倾向，让各种办学主体合理共存，在公平的环 境中相互促进，让市场发挥其优势，促进教育资源的合 理配置。 2.2 建立健全更趋完善的教育机制 合理教育运行环境的营造， 需要完善的教育机制。 在基础教育阶段，民办教育应充分发挥自身优势；政府 在给予民办学校招生、收费、课程设置等方面更多的自 主权的同时，建立相应的价格机制，对民办学校的收费 进行合理的规范。同时，引入竞争机制，提升基础教育 供给主体的活力。建立与市场化改革相配套的补偿和救 助机制，对郊区学校、弱势群体、外来务工人员子女 等进行扶持，在确保享有现有规定的权利的同时，获 得额外的补偿与救助。建立健全教育均衡发展的保障 机制，通过政策杠杆，运用财政专项资金、转移支付、 免税与退税、提供优惠贷款等措施，促进城区与郊区 11中黑白.indd 282014-11-20 16:14:14 政府与公共管理 29 之间，公立学校与民办学校之间基础教育资源的均衡 配置。 2.3 给予更多公民或“第三部门”参与教育公共治 理的机会 美国著名政治学家、行政学家盖伊 彼得斯在政 府未来的治理模式中提出了政府治理的四种模式：市 场化政府强调政府管理市场化；参与式政府主张有更多 人参与政府管理；弹性化政府认为政府需要更多的灵活 性；解制型政府要减少政府的内部规制。6在基础教育 市场化进程中，政府应当给予更多人参与公共事务治理 的平台和机会，以更加体现出民主和公正。西方国家自 20 世纪 60 年代开始主张“雇主、行会、专业协会等社 会力量参与教育质量、规格、内容和方法的监督、评估 和管理”的对教育运行机制 7，从而较好地处理政府、 学校和社会之间的关系，提高了教育评估的水平和质量 以及教育资源的利用效率。以公平作为基础教育政策价 值目标，承认政府、市场、公民社会之间教育权力博弈 的合法性，“通过公民参与 , 达到价值和利益的平衡， 确保教育公共政策的公正性，不仅体现和维护大多数人 的利益，而且体现和遵循教育自身的规律，避免教育公 共政策仅为官场和市场所左右的失误”8。 3. 结语 “国运兴衰，系于教育；教育振兴，全民有责。” 基础教育完全由政府负责，显然是不合时宜的；改变公 共教育的性质，完全的市场化更需要反对。雅克 杜克 洛曾说过，“最好的政府不是提供给人民最高的幸福， 而是给最大数人提供幸福”。合理的教育市场化是政府、 学校、市场之间的良性互动，希望生活在上海这个充满 活力的城市中的每位学生都能享受到合理的、公平的受 教育权利。前行的道路定充满挑战和荆棘，政府要在这 条道路上付出更多的耐心和行动。 参考文献： 1 杨慧 . 基础教育准市场化改革取向研究 D. 华东师范大 学 .2005. 2 3 刘荣秀 . 地方性民办学校基础教育政策对比研究以 长沙、宁波、上海为例 J. 上海教育科研 .2009(09). 4 王卓 . 教育资源配置问题的理论研究 D. 东北师范大 学 .2005. 5赵全军.基础教育市场化改革西方的经验和启迪J. 江海学刊 .2008(06). 6 美 盖伊彼得斯 . 政府未来的治理模式 M. 北京 : 中国人民大学出版社 .2001. 7 王一兵 . 发展机遇与困惑西方发达国家 60 年代 以来教育发展评述和比较 M. 北京 : 中国卓越出版 社 .1990. 8 刘兆勇 . 论教育市场化的趋势 D. 吉林大学 .2005. 极准确地为高校电子政务建设联动高校电子档案建设做 准备。 在对档案管理系统进行设计与开发时，一定要清楚 明了地知道建立这一系统的根本目的是将原有的档案电 子信息化，而档案管理随着时代的发展呈现出不一样的 特点与要求。因此，在进行电子政务化平台建设时，务 必要实时根据外界变化，对机构组织和管理模式予以调 整。 档案主管人员，一定要从思想上扭转其对于电子档 案的认识态度，将电子档案视为电子政务活动最主要与 最真实的记录，将其视为高校最终重要的信息资源。 4. 总结 综上所述，档案信息化作为高校电子政务建设的重 要组成环节，不仅是新时代、新形势下档案发展所需的 必然产物，同时也是我们实现档案建设事业跨越式发展 的必然选择。 随着现代信息技