基层国家审计绩效评价体系建设.pdf

经济管理74 管理观察 2 0 1 4年 2月中旬出版 摘要：国家审计绩效评价体系就是我国的政府机关对 政策施行效果评价时的重要考核以及重要的监督体制。在 政府机关日常的工作中具有及其重要的效果。对于我国的 政府机关评价主体，国家审计绩效评价体系对审计机关有 效的开展审计工作聚有很重要的作用。国家审计机关的绩 效审计体系目前处于初级的阶段。绩效审计与法律依据、 审计环境、审计操作技术等方面相比及其落后，绩效审计 经验比较有限，相关的理论研究仍然不够系统、完善，特 别是地方的审计机关的相关审计人员素质和能力以及工作 水平无法与绩效审计需要完全的相适应，许多的因素都会 影响并且约束绩效审计的快速开展。 关键词：绩效 层国家 评价体系 一、建立审计机关绩效评价体系的重要性 1国家审计绩效评价体系是国家在治理过程中必不 可少的一个工具。国家审计应该担负起有效的防范性经 济社会所具有的运行风险，积极有效的经济型社会体制 与机制，加快了良性治理国家的有效运行，提升了经济 与社会的科学发展的职能。为了建立一个比较公正公平 且透明有效的国家管理机制，大多数的国家开始逐渐重 视起相关部门的绩效状况。但绩效评价的主体本就是具 有多方面的， 许多国家都把个责任归给国家的审计部门， 不同国家的审计领导体制使审计部门面对着强大的压力。 在监督其他相关部门的绩效情况时，对自身绩效体系监 督就更加重视，尤其在经济人假设的基础上，国家的审 计机关就会更加排斥被监督。我国的国家绩效审计体系 还没有完全发成熟的状况下，因为国家的审计机关提供 的相关服务存在特殊性，这就使评价的本身绩效变得非 常艰难。国家的审计机关绩效体系也直接涉及到本身的 生存发展。由于增强国家的审计机关能力的紧迫性和重 要性，还有评价绩效的困难性，所以，对于国家的审计 机关绩效评价体系建设的研究具有重要的意义。 2国家审计绩效评价体系能够有效提什审计的工 作有效进行。通过对绩效评价体系科学的构建，能够 对审计工作人员在政府相关部门的审计工作提供相应 的科学标准、凭据以及工作计划，这样就使得审计工 基层国家审计绩效评价体系建设 李取会 作绩效评价体系能够进行有效运作。同时，可以避免 审计工作无序性的问题， 提高审计工作高效进行。 其次， 绩效评价能够通过对信息的整合和详细的分析，及时 的发现并且反应在审计工作中的不合理的问题，并有 效的采取相关措施对审计工作进行全面的改进与完善。 以此来加快审计工作的效率。使审计的工作目标可以有 效而快速的完成。国家绩效评价体系能够加强对审计 机关和审计单位的有效监督。通过运用科学合理的国 家绩效评价体系的建设，包括合理的绩效评价标准体 系和绩效评价手段以及绩效评价管理机制，以此能够 及时发现被审计单位维护和养护等工作中出现的问题， 使之专项资金可以发挥出最大的效益。 二、建立审计机关绩效评价体系存在的问题 1. 国家的审计机关的审计对象和范围的逐渐缩小 由于市场经济体制的改革进一步的深化，股份制 和股份合作制以及民营等市场经济形式开始逐渐代替 国有、集体等各种经济形式在地方的经济上的主导的地 位， 由于市场的原因造成了部分企业的长期停产。 同时， 加上在县区的大部分的企业性质的慢慢转变，最终造 成了国家审计的监督权的不完善以及审计对象的逐年 递减。 近年来， 许多地方性国家的审计机关随着一些股、 室的相继撤并，由此而兴起。审计的 “独立性 ”问 题 同时，中华人民共和国审计法的第一章第五条 具有相关规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计 监督权，不受其他的行政机关、社会团体以及个人的干 涉”。因此，在具体的审计工作进程中审计的独立性 遭到了巨大的挑战，在工作的过程中的效率大打折扣。 产生此类问题的根本原因就是审计的管理体制的不完 善。现行审计管理制度的根源就是审计的管理机制。 现行审计管理的经费的拨付和执法方面都与相关法律、 法规规定相距甚远。审计的经费匮乏和审计的执法力 度减弱是地方的审计机关当前的严重通病，这也就在 很大程度上约束了审计的独立性发挥。 2. 审计队伍结构问题 在我国审计的队伍中，大多数的是从财政以及其 他部门所调入的。其中，主要的工作人员就是财务工 2月中.indd 742014-3-14 17:13:53 经济管理75 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 3 2期 作人员，所以就使得审计队伍的组成成分非常的单一， 在一些审计的项目上存在着一定技术的盲区问题。不但 如此，因为县区的审计机关在工作人员的调整中具有非 常大的局限性，尤其是机构的精简，造成审计的编制呈 现出逐年下滑的趋势，新的队伍的补充就更加的困难。 3. 审计手段落后 现代的社会就是新兴事物的不断发展和涌现并且 得到有效的应用的时代。计算机在各行各业中的运用 更加的广泛，国家审计绩效体系也应该这样。但是客 观的事实使得许多的县区审计机关现在仍然运用着手 工审计措施，计算机的辅助审计并没有完全的展开。 必要的设施 严重缺乏以及审计队伍人员的素质落后就 是展开这项工作的瓶颈。 当前， 从县区的审计机关来看， 计算机等现代的办公用具和设备同其他相关部门比较， 具有非常大的差距，与财政和税务的部门相比就更加 的不可相提并论。 4. 审计绩效体系建设经费的严重缺乏 审计绩效体系建设的经费不足的相关问题， 在 审 计法 中就有详细的规定 审计法的第二章第十一 条明确的规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应 当列入财政预算，由本级政府予以保证”。但因为当前 的许多县区的财政仅仅只是“吃饭财政”，更有严重 的则有“入不敷出”的严重问题。最终造成了审计经 费不能得到有效的确保。审计工作人员的待遇不能及 时的落实。审计所需要的设施不能马上更新以及补充。 审计工作人员继续教育以及培训经费严重的匮乏。这直 接的影响到审计工作的科学开展，审计工作的效率的提 高以及审计工作的质量保证也会受到不同程度的影响。 三、我国审计绩效建设的目的 1. 对国家审计机关进行考核的需要 这样的需求来源于相关的权力部门、领导部门和 公众。他们希望可以通过一种合理的方法来考查其作为 相关的管理部门所应该执行的公共受托职能。在运用 这种绩效评价体系的同时，相关部门就能够做出正确 科学的对策，这些对策就可能包括对于国家的审计机 关的权力以及职能的划分，还包括审计机关的职责的 定位等方面。通过对审计机关当前和历史绩效的比较， 加上本国和外国的相关国家审计机关的对比，这样的 考核甚至可能直接影响到国家审计机关的生死存亡。 这种目的具有一定的普遍性，同时也是最基本以及最 重要的目的。 2. 促进国家审计机关不断发展的需要 对于本身的内部评价体系，客观全面的评价绩效 体系的建设，有助于对审计机关内部的科学制定的发展 规划和相关的规章体制，提高了内部的管理水平，能够 有效的加快审计机关的快速发展。对于外部的绩效评价 体系，绩效评价自身就是重点在于能够发现存在的问 题，同时，找到有效的解决方法，提高其绩效评价水平， 进而能够加快其科学的长远性的发展。 3. 促进国家治理的需要 在实行政府部门的审计绩效评价的趋势下，如果 作为决策者的国家的审计机关单方面的地评价其他相 关部门的绩效评价情况，从而忽略了对本身绩效评价 的情况，这种问题的演变下，最终势必会造成权力运 行的不公平状况，严重影响政府相关部门间的互相协 调和权力上的互相约束的作用。 所以， 另一个方面来说， 的确需要在国家治理的基础上，对国家的审计机关的 绩效评价进行科学的建设。 4. 提高公信力的需要 国家的审计机关在许多的方面起到了重要的作用， 其诸多方面都具有权威性的作用。因为受托的公共职 责的存在， 所以， 公众必须了解其履行职能的相关情况， 尤其是作为一个监督者，公众更加想要明白国家审计机 关是怎样管理本身的绩效，以此来确保有能力的评价其 他部门的绩效状况。但是，国家的审计机关发展同样具 有许多缺点，例如，在我国，2012 年的审计绩效评价 机构对中央部门 2011 年度财务决算的审计评价过程中， 提出的大多数就是一些旧问题，并没有进行深入的了 解，这就造成了公众对于国家审计机关工作能力的严 肃质疑。这需要通过某些方法来尝试构建起国家的审 计绩效评价机关的威信力，如果没有更好的解决方法， 能够通过施行国家的审计机关绩效评估来进行解决。 5. 推动相关理论发展的需要 根据绩效审计的发展状况来看，国家绩效评价体 系建设经历了一定的发展过程，这使审计理念更加的完 善，作为目前的国家审计机关，逐渐推行的绩效审计 的理念，其有义务加强对自身绩效的管理，提前感到 进行绩效管理所存在的风险和困难 , 只有这样才可以 让绩效审计方法不断完善。所以 , 不管是从审计理论 发展方面来说 , 还是从政府部门的绩效管理理论方面， 对国家的审计机关来评价绩效都是具有促进理论发展 的意义。也是因为以上目的 , 才可以对国家的相关审 计机关绩效评价的研究产生一些重要的意义。 四、解决我国政府绩效审计问题的对策 1. 应该使用和中国国情相关的战略目光，重新看到 绩效审计在中国审计当中的位置。 我们所说的中国国情， 2月中.indd 752014-3-14 17:13:53 经济管理76 管理观察 2 0 1 4年 2月中旬出版 肯定是中国审计所要面对的经济活动，一是在经济活动 当中存在着的大量经济犯罪、严重违纪违规的问题；二 是在国民经济发展当中长期所存在的低效益高速度以及 轻效益重速度的问题。这两个问题为国民经济带来的危 害和后果是相同的。而我国开展绩效审计，就是为了解 决在国民经济发展低效益的问题，从中找到其中的一条 路线。人民称审计人员是经济医生，可以把经济医生的 绩效审计看作是中医的奇药妙方，这对中国国民采用经 济低效益不断治而且治本的中医全息疗法，但是对经济 犯罪、违纪违规，那么只能采取采用西医疗法。 2. 要坚持发展审计的阶段理论和不断发展理论的 观念，指引我国的绩效审计工作，正确的处理好绩效 审计和财务审计的关系。现如今我国的审计正处在以 财务审计作为主体，绩效审计和财务审计共同发展同 时并存的阶段，而要完成从当前的以财务审计为主体 向以绩效审计作为主体的转变，和我国发展经济的形势 尤其是真正实现 “十一五”规划当中的“五个统筹 ”， 急需要进行绩效审计。此外，在中国社会主义市场经济 制度的不断成熟和完善，我国的运行制度以及审计体 制也成熟和完善，真正实现了我国的审计现代化，彻 底完成转变之日，也就是现代化审计实现的时候，全 方位达到国际审计的先进水平，一个适合中国的审计 制度也要出现在世人的面前。 3. 借鉴和学习西方的先进审计绩效经验，正规化 进行我国的审计绩效。就像前面所说，审计绩效已经走 进中国了 20 年，然而直到目前，也没能获得认可的理 论体系，没有真正的创造出一套在适用于中国国情以及 行之有效的具有实务性的操作指引。所以，只有把自己 的经验教训总结看做基础，再加上借鉴和学习西方先 进审计绩效的经验，不断创新和实践加以规范化开展 我国的绩效审计。审计绩效可以在实践中逐步的发展， 也应该在实践中逐渐规范，绩效审计走向成熟的道路 就是规范化。 4. 要增强工作的计划性。凡事预则立，不预则废， 审计绩效也是这样。 所以， 县级审计机关应该立足当前， 往长远看，在坚持可行性、实效性以及重要性原则的 条件上和今早的思考审计绩效课题。 5. 认真的搞好项目评估和选题，并计划出符合当 地实际的绩效审计长远规划以及年度计划，增强工作的 主动性、针对性、前瞻性，要早作准备、运筹帷幄，不 打没有准备的仗，充分做好审计的调查。财政财务审计 应该范围宽于审计绩效调查的工作，要求应该高于财政 财务的审计。 应该在能够全面掌握业务范围、 内控制度、 隶属关系、管理方式、适用财务会计制度、机构人员的 条件上，还应该关注职责的权限、合同协议、绩效目标、 项目论证、评估验收的规划、资料、计划以及其它业 务的技术资料等，充分占用、收集和分析各样的数据、 信息，且应该有一些取舍，为审计绩效的开展充分作 好准备，谨慎的进行绩效评价。审计绩效的难点是对 绩效的评价。评价绩效应该从效率性、经济性、公平性、 环境性、 效果性等各个方面来确定评价标准、 设立指标。 评价标准应该具备明确性、客观性、可比性、可靠性、 认同性、长期性、相关性等特点。对各方人士普遍认可、 评价标准清楚明确的项目，能够充分的进行绩效评价。 而且对评价指标体系的不完整、价标准难取得、各方 建议分歧较大的项目，应该尊重的各方意见，坚持慎 重积极、 慎性的原则， 只看能够认定的事项来绩效评价， 不应该标准不清、情况不明，就笼而统之、以偏概全定 下结论。在重视审计之后继续回访，任何的工作想要 取得良好的实效，都应该一以贯之、有始有终，而绩 效审计也不除外。要想让审计绩效查出的问题能够得到 整改，让审计的建议能够得到采纳，审计人员应该及时 的掌握相关状况，让被审计的单位对审计建议和审计决 定的实行情况做到书面反馈，对相关人员和单位进行回 访，对重要的审计事项必须进行后续的跟踪，对绩效 审计获得的增收节支、 挽回损失的金额进行计算、 统计， 对审计的成效进行评估，对先进做法、成功经验进行改 进总结，对不足之处一定要认真改进，真正的实现审计 绩效全方位服务、 高层次监督、 多层次的分析职能作用， 并为审计服务于经济社会，为其发展作出应有的贡献。 五、基层国家审计绩效建设的几个方面 1. 建设良好的审计环境。因为绩效审的主要目的 是评价政府的工作业绩和其活动的效率和效果以及经 济性的，所以，审计绩效常常比财务收支审计表现出更 为深层次或严重的问题，政府对于审计绩效的排斥更 大。于此同时，因为对绩效的评价常常要用到超出传统 账簿的审计范围，这需要了解被审计到的单位更多的 信息，这也更加容易使被审计单位产生反感，怀疑审 计机关是不是超出了其工作的本身职能，那么审计机关 在绩效审计当中所受到的阻力也就可能会更大。所以， 政治环境对于绩效审计的发展起到非常重要的作用。 (1) 一定要提高我国审计工作人员对于绩效审计的 认识。例如论坛和研讨会、专业刊物、业务的会议等， 此外，还应该广泛积极地组织审计绩效知识的专业知 识培训，使大多数的审计人员逐渐掌握审计绩效的基 本常识，并在实践当中可以结合相关专业技能利用绩 2月中.indd 762014-3-14 17:13:54 经济管理77 w w w . g u a n l i g u a n c h a . c o m 管理观察 总第 5 3 2期 效审计的办法。目前，最佳的办法是配合对行业或某 一领域进进行审计绩效技术和方法的培训，着重提升 审计人员审计绩效的经验和能力。 (2) 应该适当扩大审计绩效的范围，适当的选择试点 的项目，不断推进审计绩效的探索工作。而选择的试点项 目应该要有代表性和针对性，不但应该考虑到试点项目可 以在社会上形成的影响面和影响力，而且也应该看到它是 不是政府相关决策部门重视和关注的问题，还应该考虑到 审计成本和审计难度。此外，在进行审计绩效工作的同事， 尽可能和财务审计相结合一起来做，这样能够通过财务审 计的结果，并提升工作效率、降低重复劳动。在客观的条 件被限制、两者不能得到同步的情况下，要尽量通过以前 的财务审计所取得的信息资料。 2. 从审计制度上进行改革。而我国的审计不是立 法型的，是行政型的，只能算是国家的内部审计，但是 不可以有效的实施监督职能。在我国现行的制度框架当 中，地方的审计机关不但应该监督政府，还应该受受 到政府的领导，它缺少更多的独立性。此外，地方审 计机关应该向地方人大报告审计结果，要过政府审计 这一关，因此，有些审计的报告并不能真实全面地反 映出审计结果。 所以， 我国的审计机关的行政领导制度， 一方面除去了了审计的职能发挥和独立性，另一方面 也给国家的审计监督制度不全的状况。此外，一些基 层审计机关所受到的地方行政领导干预太多。独立性 很难保证；有的时候为了确保本地方和本级政府的局 部利益作为出发点来提出审计的意见，形成审计结论 , 这在一定的程度上损害了国家的利益。再者，从长远 的角度进行分析，应该充分发挥国家审计的监督职能 , 计模式能不能从行政型转变为立法型，阻止行政权力 对于审计活动的影响和控制。 3. 再从法律上完审计善绩效的法规、法律依据。 法律依据是能够进行审计绩效关键的换届 , 为审计的 基本原则是依法审计。有用法规、法律的方式把审计 绩效确定下来 , 计人员在审计时才能够有法可依。 (1) 要认真的总结在专项资金审计经和济责任当 中所获得的绩效评价的经验，要结合财务审计收支的 审计原则 , 定操作性较强、比较系统的绩效审计原则。 在原则中要对绩效审计报告、审计对象、审计程序、 审计目的基本方式作出明确规定。有待于审计绩效的 具体情况有些复杂 , 以通过分类确定出具有各个行业 特征的原则。 (2) 建立起一套科学的指标评价体系 , 也是进行 审计绩效刻不容缓的举措之一。审计绩效指标的内容包 含对社会效益的评价和经济效益的评价。经济效益的评 价能够参考企业的经济效益指标评价进行评定，对社 会效益的评价能够依据不同性质的内容、不同的行业 来评定。因为社会效益是很难用定量指标进行衡量的 , 是定性指标也很难确保公正。所