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从欧盟电信改革看网业分离 口王永刚阚凯力沈剑 ( 北京邮电大学经济管理学院，北京 1o ( ) 8 7 6 ) 摘要 本文从英同电信功能分离改革人手。详细介绍了电信改革功能分离方案在欧盟各国的实施情况。电信技术的革 命必然导致经营体制的变革，在借鉴欧盟电信改革经验的I 司时，希望能为探索符合中国国情的电信改革之路提供有益 的启示。 关键词】网业分离；功能分离；欧盟 中图分类号 F 6 2 7 文献标识码 A 文章编号 l 帅3 一1 1 5 4 ( 2 0 1 1 ) 0 2 _ 0 0 5 9 0 3 近年来欧盟电信改革受到普遍关注，英国电信 功能分离改革也成为各网电信业改革学习和借褡的 对象。目前圜内有小少文章讨论欧盟电信改革以及 英国电信B T ( B r i t i s hT e l e c o m ) 的成功转型，这些文章 大都将英冈电信的成功转型归结于它的同际化、新 业务，或以客户为导向的转变等因素，f 目都忽视厂英 国以及欧盟电信改革I f l 最重要的一点，那就是为引 入充分竞争、保护消费者利益为目的，以网络与业务 分离的思想改革主导电信运营商。 网业分离思想在1 9 9 8 年我同电信重组之时曾作 为拆分重组方案之一被广泛讨论，如今这一思想在 欧盟电信改革中扮演厂霞要角色，了解欧盟电信改 革中的这一内容显得尤为必要，对我国今后电信改 革自积极的借鉴意义。本文将从英因电信B T 的功能 分离( F u n c t i o n a lS e p a m t i o n ) 改革谈起，详细介绍欧盟 网业分离改革的实施情况。 一、英国电信功能分离改革 功能分离是指主导电信公司将运营业务分拆为 两部分，一部分投资并运营电信基础设施；另一部分 在网络卜提供服务，和其他公司一起竞争。也就是要 实现电信服务与网络基础设施运营分离，但允许保 留所有权不变。使得新进入者和主导运营商自己的 零售部J 能够基于相同的条件接入网络，避免对新 进入者造成不公平歧视，以促进竞争。 ( 一) B T 承诺 2 0 0 4 年3 月，英国电信管制机构o f c o m 的一项市 场调奁结果显示：英同电信B T 拥有并控制着伞国范 围内的电信基础设施，尤其是被视为瓶颈的接入网 络部分。英国电信的纵向整合使它歧视对待在零售 市场与之竞争的对手。这种歧视行为扼杀竞争并影 响电信I “场 勺发展。 O f c o m 为保证电信市场持续有效的竞争，使消费 者能以更优惠的价格获得更高质鬣的网络接入服 务，决定采取措施使竞争性运营商都能获得平等接 入英冈电信本地接入网络的机会。在这种情况下，B T 为避免更加严厉的管制措施，于2 0 0 5 年8 月主动向 o f c o m 递交了一系列关于公司的改革措施( B Tu n d e r - t a k i n g s ) ，9 月，o f c o m 正式通过B T 提交的改革承诺。 B T 在承诺中提出了接入平等原则E o L ( E q u i v a l e n c eo f l n p u t s ) ，E O L 是指B T 在提供产品或服务时， 应该在相同的条件( 包含价格和服务6 质) 、相同的 时间尺度、相问的系统流程，以及楫 同的商业资讯的 前提下，对所有的竞争性运茜商( 包括B T 自己的零售 业务部门) 一视I 司仁。B T 承诺主要内容还包括：实施 功能分离。B T 承诺将成立独立的接入网络部门，在独 立品牌O p e n r e a c h 下独谚运营。E O L 是0 p e n r e a c h 运营 的核心理念。另外还将成立平等接入委员会E A B ( E q u a l i t yo fA c c e s sB o a r d ) 负责；逝督协调O p e n r e a c h 以 及各部rJ 之问的H 常运营。 目前B T 各部门的组织架构如图l 所示。 阚凯力对电信业的思考与挑战f M l 北京邮电大学出版社，2 r m 5 2 0 ”年第2 期 图 万方数据 图l 英国电信组织架构图 资料来源：h t c p ：、 n w b t c o m ( 二) o p e n r e a c h 2 0 0 1 6 年1 月，0 p e n r e a c h 证式成市作为隶属于B T 的一个独晓部门，O p e n r e a c h 拥有1 2 亿公里的本地铜 线接入网络，2 5 0 0 0 名地区丁程师，资产价值高达8 0 亿英镑，是英困电信集团的第二大业务部门。O p e n r e a c h 拥有的资产如图2 所示，它负责销售以下接入产 品：被O f c o m 称为“瓶颈”的本地非绑定环路( L L U ) 、以 太骨下网以及包括模拟、I S D N 2 D I S D N 3 0 在内的批 发线路出租服务。 图2o p e n r e a c h 的资产 资料来源：B e a r 。s t e 枷si n t e n n d o l “L i 血t e d 为明确与B T 主体的业务分离，O p e n r e a c h 拥有不 包含B T 元素的独立品牌，以及以独立标志标明的交 通1 二具、员T 下作服、信笺、账单等。除此之外， o p e n r e a c h 还拥有自己独移的网站，所有的员工使用 格式为x x o p e n r e a c h c o u k 的新E m a i l 地址，以示区 别。o p e n r e a c h 的C E 0 直接并且仪对B T 集团的C E 0 负 责，并只，o p e n r e a c h 的C E O 不能成为B T 集团运营委员 会的成员。承诺还要求，B T 分离出独立于B T 其他部门 的O p e n r e a c h 的运骨支撑系统O S S ( 0 p e r a t i o n a lS u p p o r t S y s t e m s ) 。存对B T 其他郎门提供产品或服务时，应贯 彻接入平等原则。O p e n r e a c h 以外的B T 集团的人员不 得对O p e n r e a c h 行使商业政策影响，也不得使用O p e n r e a c h 的商业资讯( 如客户信息等) 。 在财务报表方面，O p e n r e a c h 的收支损益另外个 别记载。O p e n r e a c h 的管理委员会根据E 一财年的情 况，制定下一年度运营计划，计划包括O p e n r e a c h 资本和 运茜开支的预算，还包括O p e n r e a n c h 有关B T 承诺的完 成情况。该计划成提交B T 集团董事会讨论，一日通过。 由o p e n r e a c h 的C E O 和管理委员会负责具体实施。 ( 三) E A B E A B 扮演的角色足监督B T 承诺的实施以及行为 规范的执行情况，尤其是平等接人以及O p e n r e a c h 的 运营情况。O p e n r e a c h 每年的运营计划都应提交E A B 审阅。E A B 每年就B T 承诺实施情况汇整成报告，提交 给O f c o m ，并就其概要内容发表年度报告。 E A B 共，1 1 名委员，主席由B T 集团的非执行董事 担任，其他四名委员中，有一名B T 的高级经理，另外 i 名委员由O f c o m 和B T 协商，从独立于B T 的外部人士 中提名产生。B T 集团的非执行董事和高级经理则足 由B T 集团的董事长任命，并目所任命的高级经理不 能是O p e n r e a c h 或者B T 其他部rJ 的员工。B T 集团蕈事 长若想更换E A B 主席或B T 高级经理，需经0 f c o m 同 意。E A B 的三名独移委员的更换则需要E A B 主席与 0 f c o m 协商，并取得B T 蕞事会的同意。 ( 四) B T 承诺的监管与分离后效果 为检验B T 承诺的履行情况，O f c o m 制定r 详细的 指标并l 监督E A B 按照承诺的要求对相关K P I 严格考 核，另外对企业文化和业务程序以及消费者满意度 等方面进行分析。当检验指标或者有证据显示B T 未 忠实履i ，承诺事项时，0 f c o m J 商接对B T 进行行政指 导或提出诉讼强制B T 履行承诺。 B T 承诺通过之后，B T 的股价在欧洲问行业中有 较好的表现，股价涨幅超过- r 欧洲最大的电信公司 德罔电信。在建立0 p e n r e a c h 并实施一系列改革措施 之后，英国的电信零售和批发市场更加快速发展，零 售的价格下降，消费者的满意度大大提高，大多竞争 性运营商对功能分离表示满意，市场反映良好。英国 是最早成功实施功能分离改革的凼家，功能分离模 式被普遍认为对多方有利，成为欧盟推崇的电信改 革措施。 二、欧盟的功能分离改革 B T 功能分离的成功让更多国家开始考虑这一措 施，电信管制者希望通过实现电信服务与网络基础 设施运营的分离来使竞争性运营商和主导运营商获 得平等接入网络的机会，引入广泛的竞争，带来更优 惠的价格和更高的服务质鼍，造福消费者。 尽管欧盟委员会已强i 嘲英国电信功能分离改革 的彤 极作用，并且一螳欧盟国家已经着手研究并开 始实施。但在欧盟2 7 个成员同中，对足否采取功能分 离看法并不一致，仍有部分圆家认为这一措施是否 利大于弊尚待确认。目f j L 三有1 6 个成员国对此问题 发表了官方观点。根据他们的不同态度归为三类，一 类是支持这项改革并J l ：始着手实施的同家；另一类 则是反对这项改革的国家；除此之外，澳大利哑、丹 麦、匈牙利、马耳他和葡萄牙的电信管制者根据自己 国家的情况对功能分离表达，r 不问的看法，目前还 处于讨论之中。 团管理现代化 万方数据 表1各成员国所处阶段 所处阶段 欧盟成员国 支持希腊，爱尔兰，波兰，拉脱维亚，意大利，瑞典 讨论研究澳大利亚，丹麦，匈牙利，马耳他，葡萄牙 反对法旧，德【q ，西班牙，荷兰 ( 一) 分离模式 对于网业分离实现的方式各同都提出了不司的 方案，但目的一样：使所自竞争性运营商都能平等的 接入主导运营商的非竞争性基础网络。根据分离程 度不司可分为p l j 种模式：会计分离，功能分离，结构 分离，所有权分离。 表2 不同的分离模式 模式特点 财务报表独立，并向管制者报告一些关键考 会计分离 核指标。 建立新的网络部门，隶属于主导运营商，但 功能分离是拥有一定的自主权，负责竞争性运营商平 等接入网络，并受一个独玄的机构监管。 与功能分离类似，不过所建寺的新网络部门 结构分离拥有更大的自主权，完全不问于主导运营商 内部的其他部门。 所有权分离分离f 的网络部分完全独立于主导运营商。 ( 二) 支持功能分离改革的国家 在持支持态度的欧盟成员同中，各个困家的情 况不尽相问。除r 英国，希腊、波兰、瑞典和意大利等 四个国家的管制者表示他们将对本国主导运营商实 施强制分离。2 0 0 6 年希腊电信和邮政委员会( E E n 1 ) 提 出功能分离，如果希腊电信O T E 继续在市场上滥用主 导地位，它将被拆分。值得注意的是，以o T E 在希腊经 济与囤民心中的化置，管制者对公司强制功能分离 的威胁很难成功，但是2 0 0 8 年4 月希腊电信管制者仍 表示将认真考虑功能分离的町行性。 2 0 0 8 年2 月，波兰电信监管局U K E 宣布会认真分 析功能分离方案足否适合。同时宣称，如果波兰主 导运营商仍拒绝接入本地网络，将会强制实施功能 分离。2 0 0 8 年底，U K E 的研究认为：电信市场缺乏有 效竞争，网络基础设施建没质屠也不高。2 0 0 9 年初， U K E 建议修改立法允许对波兰最大电信公司T e l e k o m u n i k a c i aP o l s k a 强制实施功能分离。 2 0 0 7 年2 月，瑞典网家邮电管理局吣的一项市 场调查显示：宽带r H 场的竞争很不充分，有几乎一半 的宽带用，没有选择I S P 的权利，在很多地区，只有垄 断运营商T e l i a S o n e r a 一家提供宽带服务。P 鸭建议对 最大电信运营商T e l i a S o n e 豫强制实施功能分离。6 月， 州，： ，：= _ ；： ：；：) ，川。o 哪正式提议出台新法律来保障这一改革的完成。迫 于压力，同年9 月，T e l i a S o n e r a 主动接受了功能分离改 革。2 0 0 8 年1 月，T e l i a S o n e r a 建讥新的部门T e l i a S o n e r a S k a n o v aA c c e s s 提供平等的网络接人服务。虽然 T e l i a S o n e r a 自愿拆分，但吣认为企业的自发行为不 足以保证宽带领域的竞争，冈此更倾向于建立法律 框架。3 月，瑞典政府给。哥胛S 更大的权力，允许该机 构执行功能拆分，主要是将T e l i a S o n e r a 的网络昏I k 务 运茜拆分开束。同年4 月义建立了一个类似于B T 的 E A B 的独市部门来监管S k a n o v aA c c e s s 的运营。 意大利电信临管局A C C O M 提出的分离模型与英 国类似，分离出接入网络资产，拥有新的6 6 牌，独讧 于意大利电信的人员和发展战略H 标。2 0 0 8 年2 月， 意大利电信将旗下最为关键的同定线路邪门分离， 成讧独谚部门o p e nA c c e s s ，以便竞争对手能更方便 地接入该网络。O p e nA c c e s s 提供接入网络服务。没有 自已的法人身份，仍然由公司控制。 ( 三) 反对功能分离改革的国家 法困、德国、西班牙和荷兰等四个欧盟成员同曾 表示不愿实施功能分离这项改革措施。眄班牙和荷 兰并不否认这一措施的积极效果，而法国则不考虑 功能分离的任何积极意义，公开表明反对这一改革 措施。 法国的管制机构A R C E P 认为功能分离并不足改 善竞争的合适方法，因为分离出的部门是接入网络 的唯一拥有者，功能分离的结果会导致另一种垄断。 德同的电信管制者官方并末正式分析功能分离。在 2 0 0 6 年底，德国议会通过了一项议案，决定对德同电 信D e u t s c h eT e l e k o m 实施管制假期。管制假期是指拒 绝竞争者接入自己的新建基础网络，来保址主导运 营商收回投资。 荷兰和两班牙虽然拒绝实施功能分离，但他们 并不否认功能分离的积极作用。荷兰电信管制者 O 町A 认为目前电信H 场的竞争很允分，没有必要采 取功能分离。况且，功能分离町能会带来许多难以预 料的问题。 三、结语 中国的历次电信改革霞组，都维持了网络与业务 合一的模式。不同的拆分方式所达到的日的小同，也反 映了不同的初衷。欧盟一直以促进竞争，保护消费者利 益为日的，我国则是兼顾凼家、企业、消费者三者利益。 电信技术的革命不但L 三经使传输网络与电信业务必然 合一的根据小复存在，而且使打破垄( 下转第5 8 页) u K E ，2 0 0 9 F u n c 6 0 n a ls 叩a r a d o no fT P ，2 1 弘n u a 吖h 叩：、】n w e n u k e g o v p 1 ( ) P T A ，2 f H ) 7A l l I P ：p o b c yR u l e sa n ds 叩a r a n o no fF u n c 6 0 n sh t t f ：、 r w wo p t a n 1 2 0 11 年第2 期 田 万方数据 参与政府审计和政府会计咨询、I k 务。但总体而青，政 府会计改革引入注册会计师还主要停留在政策制 定、学术研究、政府审计卜，相关实践和案例太少，政 府会汁实践引入注册会计师的广度和宽度都有待进 一步加强。这可以借褡H 本的先进经验。 一足注册会计师以采用模仿同构的方法来推 进政府会计改革。有助于运叶j 模仿同构力J 法的条件 是含糊不清的H 标、组织对技术的缺乏理解、不确定 的环境。在2 0 世纪9 0 年代末期日本具备这些条件，这 些条件叮以解释订僚们对心计制会计兴趣的转变。 S a p p o r o 市的官员们意识到外部变化，也感到对变化 缺乏准备。由于实施较晚，咨询专家更多运用模仿同 构的方法，他们从其它参与应计制会计转换的人士 那哩获得相关的技能。这时，应计制会计成了主流的 观点。这样避免r 设计适用于政府应计制新模式的 争论。不讨论替代方案也与事务所的利益符I 关联：运 用他们熟悉的模式，而不是花费成本建立可能引起 争议的新概念框架。 二是事务所如何发现J ：抓住扩展其业务的商机 很重要。在S a p p o r o 市，事务所已经扩展到新的I f J 场领 域，这些事务所能够找出并向其他政府游说臆计制 会计的好处。很多政府官员认为政府的工作以l i i 足 事务所不能介入的，现在他们只是在寻找T 作。这种 看法并不完全证确。事务所确实支持政府和企业会 计准则的合并，这符合围家良好管理的利益。其他官 员认为推动应计制会计足适的、正确的。在这种情 况下，把事务所的活动仪看作q k 务扩展太过简单，低 估_ 政府心计制会计侣导者的热情和重要性，尤其 在日本政府会计改革的f I 期。许多事务所能够看剑 其职q k 的潜在收益，坚信其事业的I F 当性。在S a p p o m 市，有证据表明事务所相信政府应计制会计的止确 性，许多政府也已经转换其会计制度。 三足事务所除r 向政府提供应计制会计咨询业 务，还可以利用其业务和经验优势，提供政府管理和 其他政府会计改革咨询业务，如政府的战略管理模 式、政府管理会计体系构建、政府成本衡鼍和绩效评 价等。这哆、I k 务在政府与企、I l ( 有一定的相似性，事务 所可以利用其在仓业的咨询经验，结合政府的特殊 情况加以改进，能给政府提供很好的改革建议。事务 所也能向政府提供审计服务，外部审计师能引入企 业会计的方法和理念，并保持超然的独口性。 四足事务所在政府会计改革中的能起到霞要作 用。所述案例在某种程度上反映r 推动新公共管理 改革的各种力量：模仿同构的方法以及在知识体1 二 作中商业性白利的外衣。确认这些力最自助于理解 跨同事务所的利益，因为S a p p o r o 的改革并非孤立发 生，而是受到跨国事务所海外力量的影响。改雏的媒 介( 事务所) 能给组织领域( 政府) 带来预想( 应计 制) ，大力提倡并加以实施，能带来与这些预想相一 致的变革。山此产生的政府采用心计制会计的企、l k 模式成了新公共管理改革的基石，对此需要根据其 起源加以分析：注册会计师。 总之，H 奉的经验表明，局限在原有的思路内试 图解决政府会计问题，通常难以找到解决n q 题的根 本办法。政府会计改革必须跳出原来的框架，引入新 的思想和力量。近年来，财政部积极推进政府会计改 革，实施r 一系列引进事务所进行政府会计改革的 措施，这只是一个开端。今后政府会计改革可以逐步 引入事务所，这样能确保改革的进程和质鼍。口 参考文献】 1 H i r o s h iY o s h i r n j 2 0 0 2 A u d i t i n gc h a n g e si n J a p a n ：矗o mt h en l j n o rt ot h em a j o r c r i t i c a lp e r s p e c t i v e s o na c c o u n t i n g ，1 3 ：5 3 3 5 4 4 2 M a r kc h r i s t e n s e na n dH i r o s h iY o s h i n l i 2 0 0 5 T 、V o p a c h sb u to n e拙v e I n c e m a c i o n a lc o n s u l t a n t s a n dp u b h cs e c t o ra c c n l a la c c o u n t i n g i n ：p r o c e e d i n g so f t h e9 t hC I G A Rc o n 尼r e n c e I n t e m a t i o n a lt r e n d sa 1 1 d e x p e r i e n c e si ng o V e m m e n ta c c o u n t i n g N o n ，a y ： B o d o 弘d u a t es c h 0 0 1o f b u s i n e s s ，1 3 0 1 4 3 【3 Y o S h i 埘2 0 0 2 A u d i d n gc h a n g e si 1 1J a p a n ： 丘o mt h eI I l i n o rt ot h en 坷o r C r i t i c a lp e r s p e c t i v e so n a c c o u n t i n g ，13 ：5 3 3 5 4 4 ( 上接第6 1 页) 断、鼓励竞争成为世界电信行业发展的趋势，电信领域 3 T r o p i n a ，T ，e ta 1 F u n c t i o n a ls e p a r a t i o n 的技术革命必然导