会议论文-土地整理与可持续发展

1 土地整理与可持续发展 王万茂 （南京农业大学土地管理学院 南京 2 1 0 0 0 ） 摘 要 从土地整理的产生背景，揭示土地整理与可持续发展之间的关系，进一步阐述 推进土地整理是可持续发展的动力机制和必由之路，提出可持续土地整理概念及其理性认识， 最后对可持续土地整理的发展提出相应的对策。 关键词 可持续发展 土地整理 可持续土地整理 一、问题的提出 在一切能为人类所利用的自然资源中，土地是最基本且最宝贵的资源，是世代 相传的人类不能出让的生存条件和再生产条件。土地是自然产物，它的产生不受人 们的意志为转移，具有数量有限性，沃度差异性、位置空间性、利用可持续性和属 性两重性的特点。土地的自然供给数量是固定的和无弹性的。劳动的投入可使具有 弹性的土地经济供给得以增加，但由于报酬递减规律的制约，导致土地经济供给显 得有限，因此，土地是一种稀缺资源，相对于其它资源而言，土地也是一种相对供 不应求的短缺资源。自 1 9 8 7 年世界环境与发展委员会发表的我们共同的未来这 份报告中将“持续发展”定义为“满足当代人需要，又不对后代人满足其需要的能 力构成危害的发展” ，并指出持续发展是 2 1世纪世界各国的共同发展战略。当前人 口、资源、环境和发展（P R E D ）全球性问题和经济社会持续发展的重要内容和物质 基础，是解决人类当前面临重大问题的必由之路。正如土地资源是一切资源之道， 土地安全是一切安全之首。 历来土地利用有效途径有两条，古今中外，概莫例外。一是外延扩展，提高土 地利用率，即增加已利用面积在土地中的比重；二是内涵挖潜，增加土地产出率即 提高单位面积土地上的产量（产值）和服务。土地整理是兼容上述两条途径所获得 效益的有效措施，尤其在我国实现耕地总量动态平衡，实施建设占用耕地补偿制度， 和保证粮食安全供应中具有强大的生命力，发挥着重大的作用，因此，土地整理是 实现社会经济可持续发展的重要途径和手段。近年来，我国在土地整理方面取得了 2 显著的成效，在保证吃饭、建设和保护环境中发挥了令人瞩目的作用。为了进一步 推进土整理，使其在可持续发展中发挥更大的作用，本人拟就土地整理与可持续发 展问题进行初步探讨，以期引起同行们的关注。 二、土地整理的产生是可持续发展的客观需求 土地整理活动是人类利用土地发展到一定阶段的产物。土地利用随着人类的出 现而产生。大约在 3 0 0万年以前地球上出现了人类以后，从新石器时代开始，人类 就开始将土地当作其生存和发展不替代资源加以利用，给土地自然生态系统带来了 人的干预，从此人和土地就组成了一个不可分割的统一体。在原始捕错阶段，人类 只是自然食物的采集者和捕食者， “土地（在经济学上也包括水）最初以食物现成的 生活资料供给人类” （马克思） 。由于生产力水平的低下，人与土地的关系是人消极 地依赖土地和适应土地，在行为上直观地遵循着依附自然的生态限制。随着人类对 土地利用能力的提高，尤其人口与需求的压力，金属工具和种植农业应运而生， 从 而改变了土地利用的原始性质。随着社会生产力的发展和人口的增加，特别在 1 9 世 纪后末期，人类一系列征服自然的活动节节胜利，人类差不多完全超脱了自然的限 制，而一跃成为大自然的主人，开始向大自然索取的大进军，不断扩大自己的索取 领域，从土地延伸至整个生物圈，从而加速了自然资源在经济过程中的消耗速度， 与此同时酿成了一系生态灾难，如耕地锐减、土地沙化、草原退化、森林滥伐、物 种灭绝、环境污染、气候恶化、能源危机等。历史发展到今天，人类面临着生存危 机，全球性问题的产生有力地冲击着人类对待土地资源的唯意志论，促使人们冷静 地思考人类在自然界中的位置，从生态经济学角度和伦理学的角度重新审视人与土 地的关系，以及土地利用问题。 人类急待走出上述困境和土地资源持续利用呼唤着土地整理的产生。尤其在我 国人多地少的国情条件下，在加速推进工业化和城市化进程的同时，用中国的土地 养活中国人口，兼顾吃饭、建设和保护环境的三重目标，大力推进土地整理无疑是 一种明智之举。美国学者 K i n g 所著的五千年的奇迹书中写道，中国最伟大的奇 迹是它的土地耕种了五千年而没有被破坏，这是中国祖先们为后代子孙留下的最宝 贵的遗产，当前问题的是，能否再完好地传给子孙后代五千年？这对于当代中国人 是一个严峻的挑战！ 土地整理是一项可以在不增加土地面积的前提下获得巨大的土地利用效益的措 3 施。借助土地整理不仅满足当代人对土地资源的要求，又不对后代人满足其要求构 成危害；不仅保持质量状态良好的土地数量，同时又为后代人创造良好的土地生态 环境。据有关资料证实，经过田块整理，其长度由 5 0 米增加到1 0 0 米，机具行程率 可提高 3 3 % ，工作效率提高 2 8 % ，油耗降低 1 7 % ；由东西向长边的田块整理为南北向 长边田块，由于良好的光照条件，可使水稻增产 1 4 % ；农地整理后可使利用面积增加 5 1 0 % ， 农业产值和纯收入分别提高 2 0 % 和 2 2 % ； 节省劳力和用水量分别为 2 5 % 和 4 0 % ； 市地整理可使土地价格增幅于1 . 8 2 . 7 倍。农地整理过程中由于实行沟、渠、林、 田、路、村的综合规划和治理，大大地改善了土地生态环境，提高了土地利用的生 态效益。综上所述，实施土地整理是实现可持续发展的有效措施。 三、推进土地整理是实现可持续发展的必由之路 土地资源持续利用是可持续发展战略原则在土地利用领域内的具体应用，从而 构成了可持续发展的重要内容。回顾土地整理的历史，可以这样说，土地整理一开 始就是为土地资源持续利用和社会经济可持续发展服务的（虽然当时并没有“可持 续发展”这种想法） 。根据有关文献资料记载， “土地整理”一词在国外最早源于德 国、法国和俄国等欧洲国家。在德国巴伐利亚州第一块地合并的书面文件可追溯至 公元 1 2 5 0 年。土地整理（O r d n u n g v o n G r u n d ）的概念首次出现在 1 8 8 6 年巴伐利亚 王国的法律文件中，根据这项法律（土地整理法）设立了土地整理专门机构并规定 了其实施程序。法国土地整理（A m e n a g e m e n t d e s t e r r e ）始于 1 7 0 5 年，于 1 9 1 8 年 颁布了土地调整法。俄国于 1 7 世纪开展了土地整理工作，从 1 7 6 5 年始花费了近3 0 年时间完成全俄土地调查和确权定界（r e h e p a n b h o e m e h e b a h n e ）工作。在我国公元 1 0 6 6 年， 西周时期实行井田制， “方里而井， 井九百亩， 其中为公田，八家皆私百亩” （孟子） ，将一大块土地划分为9 小块，每块一百亩即一夫（家）百亩的份地制，田 块周围以沟渠和道路为界。可以完全有理由认为，这就是原始型的土地整理形式。 在台湾地区分别于 1 9 7 9年和 1 9 8 0年颁布了市地重划实施办法和农地重划条 例 ，有力地推进了土地重划（即土地整理）工作的开展。我国大陆地区，建国以来 土地整理工作从未间断过，时至 2 0 世纪 9 0 年代，新修订的土地管理法第 4 1 条 明确规定， “国家鼓励土地整理” 。使得我国土地整理工作进入新时代，土地整理包 涵着土地开发、土地复垦和土地整治等，丰富了土地整理的内容，增大了其国民的 经济作用。 4 关于土地整理的内涵，近年来有关文献颇丰，观点见仁见智。虽然不同学者论 述各异，我认为土地整理的内涵中有两点最为重要，即调整土地关系和组织土地利 用。关于这点古今中外土地整理发展史中也可得以验证。土地整理中既有生产力方 面的内容，又有生产关系（土地关系）方面的内容，是一项综合性的土地管理措施。 具体来讲，土地整理的内容包括产权确认、田块调整、水利建设、道路构筑、居地 更新、土地保护、废地改造、景观营造、利用组织、土地分配和地价分割等。土地 整理范围涉及农村地区即农地整理和村庄整理，和城市地区即市地整理（台湾称之 为农地重划和市地重划） 。依据国内外土地整理的实践经验和成果证实，土地整理在 土地制度创新和土地利用技术创新方面均发挥巨大的作用。因此，借助于土地整理 我国才得以利用、早在汉平帝元始2 年业已测定的全国土地面积为1 4 5 . 1 亿亩，养 活今天 2 0 余倍于当时 （公元前 2 0 0 年我国人口为0 . 5 9 5 亿人） 的人口。 就全球而言， 也正是如此，利用公元前 2 0 0多年古希腊学者埃拉托色测定的地球表面积 5 . 1 1 0 8 平方公里，养活了至今总计达 8 0 0 亿世界人口。 四、土地整理的功能是可持续发展的动力机制 土地资源可持续利用是社会经济可持续发展的物质基础，所谓土地资源可持续 利用就是一种既满足当代人在土地资源数量、质量和区位的需要，又不对后代满足 其需要的能力 构成危害的利用。关键在于土地利用的持续性。土地整理的诸多功能 均聚焦于土地资源可持续利用，从而构成了可持续发展的内存动力。 从历史的长河来看，无论哪种制度的社会里，土地整理都能发挥其应用的作用。 土地整理的生命力在于它的多重功能。 新制度经济学家以强有力的证据向人们表明， 制度是除天赋要素，技术和偏好三项经济理论的传统柱石以外的第四大柱石，制度 至关重要。土地、劳动和资本这些要素有了制度才能得以发挥功能。我国古代西周 时期的井田制度，充分反映了奴隶主占有的土地制度、符合奴隶主阶级的利益。汉 代封建土地私有制的建立，就出现土地兼并，至武帝时大土地所有者迅速发展，以 至达到“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的境地。在封建土地私有制度下，要求 按照地主的意志重新整理土地， 以保证土地利用组织形式适应相应的土地制度安排。 一直到 1 9 4 9 年建国初期，借助土地整理实施土地改革，使 3 亿农民分得了7 亿亩土 地和大量农具耕畜，免除了每年交给地主3 0 0 0 万吨以上粮食，3 亿农民分得了 7 亿 亩土地和大量农具耕畜，免除了每年交给地主3 0 0 0 万吨以上粮食的地租，合作化和 5 公社化时期土地整理无论在规划内容和方法上均与历史上不同土地制度下土地整理 有所不同。虽然如此，但不同土地制度安排下均需要借助土地整理却是共同的，以 建立取代旧的土地制度的新的土地制度，我国如此，外国亦如此。在沙皇俄国为了 发展农村中资本主义生产关系， 彻底摧毁旧的地主及份地农民的中世纪土地占有制， 在 1 9 0 6年 1 1月沙皇大臣斯托雷平颁布了新的土地法令，允许农民退出当时的公社 而另立独立庄园，农民自己的份地变成私有财产可以自由买卖，通过土地整理使富 农集中了大量土地，对此列宁就曾一针见血地指出： “土地整理只对强者有利，对贫 民则是一种致命的伤害。土地整理是一辆战车，强者坐在上面，失败者压在轮下。 无庸置疑所有这一切都是绝对真理。 ” 1 英国、 美国、 日本等国也都经历过类似的过程。 英国 1 6 1 8 世纪的“圈地运动” ，颁布了“圈地法” ，用强制方法把农民土地圈起来， 用暴力把农民驱逐出去。美国于 1 8 6 2年颁布的土地分配法（即宅地法） ，通过大批 移民于美国西部，使西部土地得到充分利用以促进农业的发展。日本在 1 9 6 0 年制定 了“农业基本法” ，把耕地集中于少数大农户手里，用暴力手段剥夺农民的土地，建 立资本主义的土地私有制度。 从土地整理角度探讨土地利用过程中的土地关系包含两层意义， 一是意志关系， 即土地占有的质的关系，表现为土地归谁所有，归谁使用；二是物质关系，即土地 占有的量的关系，表现为不同土地所有者和使用者占有土地的数量。土地整理既重 视前者，但更重视后者，因为土地占有的物质关系才是土地占有的意志关系的具体 体现，借助数量反映质量，才能使土地关系变成了看得见摸得着的物质关系，这也 是土地整理不同于其他学科研究土地关系的视角和着眼点的具体反映。如，当阐述 建国前中国农村土地关系时指出，占农村人口不到 1 0 % 的地主和富农，占有约 7 0 % 8 0 % 的土地，而占农村人口9 0 % 的贫农、雇农、中农和其它人民却仅占有 2 0 % 3 0 % 的 土地，反映当地封建地主的土地占有关系。又如，我国土地利用现状调查成果证实， 我国土地占有制中5 3 . 2 % 的土地属国家所有， 4 6 . 2 % 的土地属集体所有，尚有 0 . 6 % 的土地未定所有，反映我国公有性质的土地占有制度。不仅如此，在各阶层之间在 土地质量和价值的分配上也反映相应的土地关系， 在过去地主手中集中多为质量好、 位置优的土地，而把那些贫瘠的沙地和谷地且远离村庄、外形不规整又插花于地主 土地之间的土地分配给农民使用。在丈量土地和分配土地的过程中，无论何种社会 制度下，均借助土地整理才完成。在当今中国，土地整理多重功能和作用在不同土 1 列宁，土地整理和农村贫农， 列宁全集第 19 卷 376 页，人民出版计 1959 年 6 地所有者和使用者、不同土地使用部门和产业之间、土地资源时空和区位的分配上 同样得到体现。 土地整理在土地利用率的提高和土地产出率的增加上的作用和功能就更加的明 显和无庸置疑，极大地有利于土地资源利用的持续性的增强，有力地推动可持续发 展进程。关于这一点与土地本身固有特性相关，著名的古典经济学家大卫李嘉图 （D a v i d R i c a r d o ）早就指出， “土地面积是土地的最基本的和永恒的财富，人们可 以利用土地，但破坏土地固有的表面积则完全不可能的。 ”由此引申出土地经济学家 提出的“人类栖息地”成为一个动态概念，即人们能够发展技术来增加对土地的利 用面积，也可能不合理地利用而导致利用面积的减少。正如马克思所指出， “只要处 理得当，土地就会不断改良。 ”反之，如果不合理利用土地，土地本身则不具备可持 续性的特征。至于“栖身地”会发生动态变化，主要表现在土地固有的表面积上土 地利用和土地覆盖的变化，如未利用土地变为农业用地、农业用地变为非农业用地 以及工业用地变为商业用地等，主要取决于土地的自然属性和社会属性，其中发挥 实质性作用的是人类活动的结果。无数中外实例证明，借助土地整理既可以对未利 用土地加以开垦利用（狭义的土地开发） ，又可以对业已利用的工矿废弃地复垦、农 村闲散地的开发和中低产地的改造， 甚至包括旧城区土地的改造 （广义的土地开发） ； 追加投资和劳动加以集约利用，最终得以提高土地利用率（已利用土地面积与相应 土地总面积之比）和增加土地产出率（增加单位土地面积上产量、产值、纯收入、 容积率等） ，以保证土地资源持续利用和社会经济可持续发展。 五、对可持续土地整理的理性思考 作者曾对台湾地区农地重划和市地重划进行实地考察和文献研究发现，自 1 9 7 9 年开始实施土地重划以来至今已有 2 0 多年，如今土地重划的势头依然强劲，究其原 由在于土地整理中实施可持续发展战略方针。在具体过程的操作上，要让土地整理 行为主体有利可图。人的行为动机追求财富最大化和非财富最大化，制度在塑造人 类这双重性格方面起着至关重要的作用。由于行为主体拥有经由土地整理所增面积 用地的处置权，使台湾土地重划主体不仅是国家，还有私人，有所谓官办土地重划 和民办土地重划，由于土地整理效益显著，制度安排得当，行为主体利益到位才使 台湾地区土地整理经久不衰。这些经验值得记取。 可持续土地整理赋予人们新的土地利用观， 改变传统的仅从消费角度来研究 7 土地利用而提出同时要从生产角度去研究它。 由于土地物质的自然性， 土地不是 人类劳动创造的产物， 人类劳动无法生产土地， 这里土地是指土地固有的土地表 面积，也就是土地表面积是无法生产和创造的。从生产角度研究土地利用，指的 是由于劳力和资本的投入生产和扩大可利用土地面积。 这就与前面提及的 “栖息 地”和“土地覆盖”的动态概念相一致。因此，对土地资源管理既应重视节约用 地，又应重视集约用地；既重视节流，又重视开流。就节约用地而言，减少土地 耗用所谓有节流固然是无可非议之举， 但开源也不失之为明智选择， 只有开源和 节流并用才为上策。从土地供给来说，既要注重土地自然供给，也要着力扩大土 地经济供给，只有土地自然供给和土地经济供给并重才为佳策。 近几十年来人们突然发现，地球资源是那么有限，只有一个地球，以致引起了 世界各国越来越多的有识之士的关注。 中国以占世界 1 0 % 的耕地养活着占世界2 2 % 的 人口，创造了举世公认的奇迹，但是，不容忽视另外一对数字即我国 4 0 % 的农民养活 世界上 7 % 的非农民。在人口和土地问题上我国面临着严峻挑战。中国人口目前已接 近 1 3 亿人口，面临着吃饭问题。现在中国城市化水平2 0 % ，据预测到2 1 世纪中期将 达到 5 0 % ，城镇用地将比现在增加近 1倍。根据“十五”规划，2 0 0 5年末，全国耕 地保有量达到 1 9 . 2亿亩，据有关测算， “十五”期间因建设占用、生态退耕、农业 结构调整以及灾毁等因素，使我国每年平均将减少耕地 8 0 0万亩以上，即使扣除因 农业结构调整而未破坏耕作层，具有粮食生产能力的耕地不作减少处理，每年也要 减少 6 0 0万亩以上，要为经济发展提供必要的建设用地，又要实现耕地总量动态平 衡的目标，出路何在？国内外经验告诉我们，人均耕地占有量与人均粮食占有量呈 正相关；耕地面积的扩展在粮食总产量增加中的贡献份额在下降。据有关资料表明， 1 9 4 8 1 9 7 1年间耕地面积的增加和单产的提高对粮食总产量增加的贡献率，世界和 我国分别为2 8 % 、2 7 % 和 2 1 % 、7 9 % 。土地资源利用同其他资源一样，完全依靠自然再 生是不可能的，出路在于转向大力保护土地和加强土地资源再生的社会生产过程， 就是要大力推进土地开发，土地复垦和土地整理，实现耕地在数量、质量占补平衡， 努力扩大土地自然供给量同时，大力增加土地经济供给量。 六、可持续土地整理的发展对策 1 . 实行土地整理产业化管理 土地整理产业是指通过社会投入，保护、恢复、更新、增效、增值和积累土地 8 资源的生产事业。根据再生产理论，土地整理产业可分为简单再生产和扩大再生产。 简单再生产是维持性的，即对业已利用的土地采取保护、整治、管理等项措施，使 土地生产力得以恢复；扩大再生产是提高性的，可分为内涵和科技的投入，不断改 善和提高土地质量和生产力或者扩展土地利用边界，增加可利用土地面积。 土地整理产业化是在我国当前社会经济条件下，提高土整理效率，实现土地利 用方式根本转变的一种有效方式，特别是政府资金有限，国家投入机制尚未完善的 情况下，产业化经营可以为土地整理寻找到一条资金良性循环的有效途径。目前我 国城市土地整理产业化模式有市场运作模式（上海模式） ，行政指导与市场运作相结 合的模式（杭州模式） 、政府立项、企业动作的模式（沈阳模式） ，各有利弊，但无 论哪种模式都不能单一依赖政府，而要扩展资金来源和渠道，实现土地整理主体的 多元化，尤其是吸引企业参与将是促进城市土地整理产业化发展的突破口。 实行土地整理产业化管理应当实行土地资源价值核算。在全国范围内实行统一 定价，除去考虑土地自然质量以外，还要顾及其区位条件和生态环境价值。土地资 源价格应当是动态的，每隔 3 5 年应重新评定，要把土地资源价值核算纳入国民经 济核算体系，以保持社会经济可持续发展。 对土地整理项目实现科学管理，开展项目可行性研究并对规划设计、工程施工、 竣工验收和项目运行各阶段实行标准化管理和跟踪管理，以保证及时发现问题和妥 善处理。土地整理项目的可行性论证应从国民经济发展和生态环境的改善的角度出 发，考虑整理项目实施后可能带来的有利的和不利的影响，并考虑开发的人力、物 力的保证情况等进行科学分析论证以决定规划方案的组织，由多专业、多学科、多 部门的专家组成，对土地整理项目从立项、可行性论证、规划设计、财务核算、工 程施工真到项目数据库的建立和后期跟踪管理等每个阶段都应加强技术指导和评审 工作，以保证土地整理工程质量和预期目标的实现。 2 . 认真编辑科学的土地开发整理规划 土地开发整理规划是一项涉及工程技术、经济、法律、行政、管理等多个领域 的系统工程。编制好规划是推进土地整理，使其产生最大的社会、经济和生态效益 的重要环节。土地开发整理规划要以系统工程原理为指导，妥善处理好与土地利用 总体规划的关系，从而构成其专项规划。应在土地利用总体规划指导下，编制土地 开发整理规划，应当运用系统工程方法处理好系统内外的各种联系和关系，使其发 挥整体效益。要将土地开发整理系统与社会经济系统和生态环境系统组成一个巨系 9 统，分别揭示其间的内在联系，并在拟订规划方案过程加以认真考虑。在编制规划 过程中要求提供 3个以上效益各异的供选方案，通过对供选方案的比较评价，选择 出既符合规划目标又具有最大综合效益的规划方案， 这样才能保证规划的应有质量。 要依据具有现势性的大比例尺地形图作为规划底图，权属界线清晰，用地面积位置 准确，最好图上绘有等高线和风向玫瑰图，为编制土地开发整理规划设计提供技术 保障，规划图上应当依据图的比例尺绘制各类地物和地类符号，达到图斑面积可量 性要求。 土地开发整理规划的核心是田块规划包括田块的方位、长度、宽度、规模、形 状和质量组成，要同农田水利规划、林带规划、道路规划、居民点规划、生态环境 保护规划等相协调从而形成一个有机整体。要认真研究沟渠路林田村等 项目的综合规划方案，并进行技术经济分析评价。 为了保证土地开发整理的同时不影响甚至破坏周围的生态环境，应当提倡国际 上通用做法，即开展土地开发整理规划方案的环境影响评价和环境经济费效分析 （B / C分析） ，以避免或减少土地开发整理对生态环境所产生的负面外在效应，全面 考虑费用和效益包括直接的和间接的、眼前的和长远的、有形的和无形的。应当树 立生态观点，不能以破坏生态环境来换取土地整理效益，要做到开发中保护，保护 中开发。目前各省都在开展耕地后备资源的调查与评价工作，这是一项具有战略意 义的基础性工作，是很有意义的。但是在调查与评价中应当树立科学开发观念、不 应认为将适宜耕地的后备资源全部开垦利用是上策，应将注意力集中于中低产田的 改造上。 据有关资料表明， 改造中低产田的投资要比垦荒节省9 0 % ， 而效益却高出2 3 倍。 况且根据生态学家的研究表明，开垦利用一切可以利用的后备土地资源并非为 明智之举。解决耕地不足问题的对策，应立足于现在耕地，提高其质量和生产力。 3 . 实行有利于土地整理产业的优惠政策 要以土地管理法为依据，撤消与现实情况不符的、 利于土地整理产业发展的政 策。进一步完善土地整理的收益分配政策，推动企业参与土地整理产业