会议论文-城市土地整理的若干问题研究

40 城市土地整理的若干问题研究 黄绿筠 马才学 （华中农业大学土地管理学院，武汉 4 3 0 0 7 0 ） 摘 要 几十年的城市化给我们留下了许多亟需解决的问题，我国的城市化必然要走集 约化的道路。作为土地整理重要内容之一的城市土地整理可以解决这两方面的问题。本文对 当前城市土地整理存在的问题进行分析，并提出我国目前城市土地整理的重点应是小城镇 关键词 城市土地整理 土地集约利用 小城镇 土地整理已经成为实现耕地总量动态平衡、集约利用土地、实现可持续 发展的重要措施，近几年在我国的推广也很快。但目前土地整理主要集中在 农用地的整理上，侧重于耕地的动态平衡，而对城市土地的整理还很不够， 这不仅降低了土地整理的整体效益，还限制了土地整理的持久发展。城市土 地整理和农用地整理同是土地整理的重要内容。做好城市土地整理，有利于 缓解耕地减少对农用地整理的压力。 一、城市土地整理的内容 城市土地整理，可以认为是利用各种技术手段，在既定的城市空间范围 内，改善城市土地利用环境，消除城市土地利用中对社会经济可持续发展起 制约和限制作用的因素，并且根据各类用地要求，调整用地结构，促进土地 利用的有序化和集约化，促进土地配置效率和使用效率的提高，最终提高其 经济承载力。 其目的可概括为两点：一是改善城市本身的土地生态环境，实现可持续 发展；二是提高经济承载力，提高土地收益率。城市土地整理应按照美化环 境、便捷交通、突出土地适用性、提高经济承载力等原则进行。由此对应的 城市整理的内容主要为：拆建危旧住宅，改造旧城；对企业土地资产重组， 归并企业用地；对闲置地的开发和权属调整；优化用地结构，增加优势区位 用地；治理城市污染地。 二、城市土地整理与城市化的关系 41 目前我国城市化中存在的问题，不同学者有不同角度的看法。笔者认为 主要有这几个方面的问题： 1 . 城市正在蚕食着农田，土地资源趋于紧缺 由于短期利益的驱使，目前的城市多采取外延式的发展模式。所以说， 城市化是以牺牲耕地为代价的。城市蚕食的土地大多为城市周围地势平坦、 交通方便、水源充足、土壤肥沃的良田。这使得我国原本紧张的人地矛盾更 加激化。 2 . 城市用地增长快于城市人口增长，土地利用效率不高 城市规划院研究认为，我国城市用地扩展的合理系数为 1 . 1 2 时比较合 理。 若大于此值， 会造成城市占地过多、 土地利用率低的缺陷。 据统计， 1 9 8 1 1 9 9 6 年我国城市的用地规模增长系数高达 1 . 9 7 。我国城市土地约 4 % 5 % 处于闲置状态，4 0 % 左右被低效利用。若按低效利用相当于 1 / 4闲置推算， 空闲低将占城市用地的 1 5 % 。 3 . 城市用地结构不合理 我国现阶段城市土地利用的空间结构与长期的计划性和行政性分配及 划拨分不开，土地的真正价值没有反映出来。就以上海为例，上海中心城区 工业用地比重达 2 0 % 以上，居住用地占 2 8 . 8 % ，商业服务用地仅占 2 . 8 4 % ， 交通用地占 1 3 . 5 % 。而国外大城市工业用地一般不超过 5 % ，居住用地占 3 0 % 以上，商业用地占 5 % 1 5 % ，道路占 1 5 % 2 5 % 。 4 . 在城市化水平大幅度提高的同时，农村村庄用地仍大幅度增长 城市化进程的实质是农村人口向城镇转移的过程。也就是说，随着城 镇化水平的提高， 城镇人口不断增加， 农村人口不断减少， 伴随着这一过程， 理应有效的缩减农村村庄用地。然而从我国农村居民点发展的实践来看，事 实并非如此。如江苏苏南地区的城镇化水平已由改革开放前的 2 0 % 提高到 4 0 % - 5 0 % 。城镇用地迅速扩展，与此同时，农村村庄用地不但没有减少，反 而呈大幅度增长态势。 城市化是我国经济和社会发展的需要，高水平的城市化也是必然的。 以目前城市化的结果来看，我国的城市化并不是十分令人满意的。随着城市 化进程的加快，城市化的问题将更加严重。城市的发展不能以牺牲耕地为代 价，建设问题和吃饭问题不能对立。城市化必须走集约化道路，发展城市应 重在提高城市的质量，而不只是注重增加城市的数量和城市的人口。城市化 留下的问题迟早都得解决， 我们都不希望非要等到某一天城市周围已经实在 42 没有空地可以为城市的扩张提供用地了才回过头来在城市里寻找空闲地。 可 以说，城市土地整理的目的和城市化是一致的。城市土地整理是当前城市化 的要求。 三、城市土地整理与农地整理的关系 城市土地整理和农地整理同是土地整理的两大重要内容，二者缺一不 可。农地整理可直接增加耕地面积，对于实现区域内的耕地总量动态平衡具 有见效快、效果明显的特点。目前各地政府都积极进行农地整理，搞农地整 理示范区，这对缓解城市扩张对耕地的压力具有积极的意义。如果说现阶段 土地整理的目的是保持耕地总量动态平衡， 那么不实现城市土地用地结构的 合理化，控制城市建设用地的外扩式扩展就很难达到土地整理的目的。我们 不能一味的开发整理出更多的耕地来填补城市建设占用的耕地，除了开源， 更应该节流。 由于目前我国城市建设重外延式发展而轻内涵式挖潜， 城市用地宽打宽 用，无限制的向外扩展，占地越来越多。据有关测算，在我国城市建成区尚 有 4 0 % 左右的容纳能力，而建制镇则有 6 0 % 左右的容纳能力。从目前我国各 城镇用地的实际状况看，城镇用地的潜力主要存在于以下几方面： 1 . 城镇中各种闲置的土地，如征而未用、受让未用、 “以地补路” 、未 开发的土地以及倒闭或濒临倒闭企业的工业用地等。 2 . 通过用地结构调整，可盘活的土地，如南京市主城区内工业用地面积 现为 2 7 . 3 8 k m 2 ，占主城区面积的 2 1 . 0 6 % ；按城市总体规划，主城区内工业 用地比重应下降至 1 5 % ，因此，主城区内将有 7 . 8 8 k m 2的工业用地可被置换 出来用于二、三产业的发展。 3 . 提高土地空间利用率，提高容积率来提高土地利用的效率。根据我国 当前的经济发展水平和土地资源禀赋条件，城市整体容积率一般可规划为 0 . 4 0 . 4 5 ，最高控制在 0 . 6以内为宜。但目前的城市容积率只有 0 . 3 1 ， 不及合理规划容积率的 7 0 % 。如果城市容积率均能达到合理水平，则可增加 现有城市建筑面积的 4 0 % ，以 0 . 4 的建筑密度计算，也可整理出 1 5 % 的城市 土地来。 43 4 . 适当降低城镇人均用地面积。目前我国城镇人均用地 1 3 3 ，就是按 城镇人均用地 1 2 0 的上限来计算，也可腾出 5 0 万公顷的建设用地。 城市土地整理表现出的潜力正体现了其重要性。城市土地整理是土地 整理的一个重要部分，脱离城市土地整理而谈土地整理是没有意义的。要解 决城市发展和保护耕地的矛盾，必须从农地整理和城市土地整理两方面入 手，两手抓，而且两手都要硬。不整理城市土地，城市土地不集约、不可持 续利用，耕地总量动态平衡将只是一句空话。 四、我国城市土地整理中存在的问题 我国的城市土地整理和农地整理相比， 起步更晚， 又由于重视程度不够， 经验不足，从而存在许多亟待解决的问题。 1 . 城市土地整理的主要对象只局限于城市中的未利用地和空闲地 土地储备制度有利于盘活城市存量土地，从这一意义上说，土地储备是 城市土地整理的途径之一，许多城市也把它作为土地整理的重要途径。从全 国情况来看，土地储备的范围多是城市未利用地和闲置土地，或者是企业改 组、搬迁留下的空闲地。城市土地整理不只是盘活存量土地，更重要的是要 调整用地结构，提高土地产出率，增加城市土地容量。 2 . 城市土地整理缺乏统一规划与管理 城市土地整理并不是一个独立体系， 它同时受城市建设和耕地保护的影 响。整理土地不能看到一片地就整理一片地，应从统筹全局的角度进行规划 与管理， 建议把城市土地整理规划纳入城市土地利用总体规划和城市总体规 划中， 将城市土地整理与城市土地利用总体规划和城市规划进行统一实施与 管理。 3 . 城市土地整理缺少集约利用合理度的指导 城市土地整理的目的就是实现城市土地的集约利用， 因此城市土地整理 以城市土地集约利用为标准。 但目前城市土地集约利用的研究大都只是停留 在集约利用的意义、途径等定性问题方面，对城市土地集约利用的合理度的 定量研究却甚少， 即使对城市土地利用水平做出评价也难以衡量是否达到集 44 约利用的合理度水平。缺乏城市土地集约利用合理度的指导，就无从评价城 市土地整理的潜力，无法制定土地整理规划。因此应着手制定适应不同城市 的土地集约利用评价指标体系和各指标集的合理值， 以满足城市土地整理的 需求。 五、我国城市土地整理的重点是小城镇 土地整理，资金要先行。目前各地区对城市土地整理的投入普遍较少。 由于资金问题，对城市土地整理不能遍地开花，应该有轻有重。笔者认为当 前我国城市土地整理的重点应是小城镇。 近几年来，我国的小城镇在“大力发展小城镇”的城市发展方针的影响 下发展迅速。但这个过程还处在以粗放经营为特征的外延式扩展阶段，其土 地利用活动具有盲目性，小城镇建设缺乏理性，缺乏体系规划，存在许多问 题。小城镇轰轰烈烈的发展只是小城镇数量和用地规模的急剧增加，占用大 量耕地。而城镇的土地利用结构极不合理，用地分散，土地利用率低，利用 不集约。小城镇的人均建设用地大大高于大中城市，城市土地利用集约程度 更低。与大中城市相比，小城镇的城市土地整理潜力巨大。 我 国 城 镇 人 均 用 地 类 别 指 标 特大 城市 大城 市 中等城 市 小城市 村镇 人口规模 （万） 1 0 0 5 0 1 0 0 2 0 5 0 2 0 人均用地 （） 7 4 . 6 4 8 7 . 9 7 1 0 7 . 9 4 1 4 2 . 6 7 1 5 5 资料来源：见参考文献 1 小城镇的发展是推进我国城市化的重要战略。 农村与大城市之间需要大 量的小城镇作为城市高度文明向农村传递的纽带。发展小城镇，有利于缓解 农村大量人口涌入大城市对大城市带来的巨大压力， 也有助于安置农村 2 亿 45 隐形剩余人口，推动我国城市化进程。小城镇建设存在的问题大大限制了小 城镇对城镇人口的吸纳能力，发挥不出小城镇应有的作用，小城镇土地利用 的问题亟待解决，小城镇的土地整理势在必行。 整理小城镇土地应注意把握以下几个关键问题： 1 . 认真审查小城镇的建设规模 我国小城镇体系的建设还远不完善，小城镇的设立带有一定的盲目性， 它往往不是从区域经济整体出发，而是地方官员急功近利的体现，城镇人口 规模普遍偏小，小城镇重复建设现象严重，产业结构趋同，集聚效益低下， 生态环境恶化。发展小城镇并不意味着小城镇越多越好，在总人口一定的情 况下，小城镇越多则城镇规模就越小，而且市政建设都有一定的基本规模。 笔者认为小城镇不宜“遍地开花”式的发展，应有适度规模，需加紧小城镇 规模的定量研究，研究市政建设的经济规模，为大量小城市发展提供依据。 2 . 积极做好小城镇土地集约利用潜力评价 其实不只是小城镇土地整理要做好土地集约利用潜力评价， 所有的城市 土地整理都应做好土地集约利用潜力评价， 因为城市土地整理是以土地集约 利用为目标的。进行小城镇的土地集约利用评价，除了需要制定适合小城镇 特点的集约利用评价指标集和指标集的合理度外， 计算指标集的实际值也是 一项技术要求很高的工作。 笔者建议可以借用 G I S 软件强大的统计与分析功 能，利用数字化的 1 ：1 0 0 0 0 城镇土地利用现状图和 1 ：5 0 0 地籍图计算各指 标实际值。 3 . 建立城市土地储备库和后备用地储备库 参考城市土地集约利用潜力评价结果， 将集约利用率差的存量土地存入 在城市土地储备库中，将城镇周围不宜耕作的农用地存入后备用地储备库， 作为日后城镇高集约利用后的城镇扩张用地。 根据城镇在当前与今后的社会 经济条件下的用地需要，合理配置城镇用地，调整用地结构，实现小城镇健 康稳步发展。 参考文献 1 徐建春. 城市化进程中的土地优化配置. 中国土地，2 0 0 2 （5 ） 2 张华，鹿爱莉. 试论