民事诉讼中的行政先决.doc

基 皇 鳗 坠塑 数堡 堕 生迭目阅日 民 事诉 讼 中法 院应 该 首先对 其 进 行 审 查 判断； 但 是 另 一方面 ，行 政先决 由行 政机关 作 出 ，同时 行 政行 为 具 有 公 定力 、确定力 等独有 特征，使 得该 行政先决 在民 事诉 讼 中又 不 能完全 按照 一般证据对 待 。对 于在民 事诉 讼 中双方当 事人 对 行 政先决 问题 产 生 争 议 应 当 如 何处理，理论 界尚 未达成一致，由 于行 政诉 讼 和民 事诉 讼 各 有 其 局限性， 在我国 现 有 法 律制度 下 依靠任何一种诉 讼 程序都 难 以理想 地 解 决 行 政争 议 与民事争 议 相 关 联 的案 件。 而纵 观 我 国 司 法 实 践 ，由 于民 事诉 讼 法 、行 政诉 讼 法 等对 此 问题 都 没 有 明 确的规定，而最 高人 民 法 院的司 法 解 释对 不同类 型案 件中出 现 的此 问题 的解 释又 相 互矛 盾，于是 便 造 成了实 践 中的做法 五 八 花 门 。 这 些 做法 所 导 致的结果 是 ，案 件久拖 不 决 者有 之 ，行 政判决与民 事判决 相 互矛 盾者有 之 。 本 文作 者通过对 现 行 立法 及 实 务 界作 法 的分析 ，并 在借 鉴 其 他国 家 立法 的基 础上 提 出 新的解 决 方式 ，希望 能为 此 问题的解 决 提 供新的视 野 。本 文的主 体 内容主 要包 括以下 几个方面 ： 关 键词： 行 政先决 ； 公 定力 ； 证据效力 ； 司 法 建 议 畇 瑆 问 题 的 提 出 蚋 酱 侍 的 基础 上 力 图 为 此 问 题的 解 决 寻 找 新的 视野 。行政行为 可分为 具 体 行政行为 和抽 象行政行为 ， 此 处 专 指具 体 行政行为 则该 问 题只 能是“已决 问 题”， 并发 生行政法 上 的 效 力 ， 法 院应 受 到 其 行政效 力 的 约 束 ， “先决 则无 从 谈 起 此 外 ， 行政问 题进入 民 事诉 讼不 但 是我们研究此 问 题的 前 提， 还 应 是我 们探 讨 此 问 题的 范 围， 即该 问 题仅限 于民事诉 讼范 围内 ， 而不 包 括“刑 事诉 讼”或行政诉 讼”， 也 不 包 括吖 中 裁 ”等 非诉 讼领域 。当事人对该 行政先决 存有争议。 首 先， 当事人对该 行政先决 存有争议，且 争议当事人确有证 据能够证 明该 行政行为 违法 或者 确有错 误。 若 无 争议，则在民 事诉 讼中 法 院可直接 受 此 行政行为 的 约 束 ， 并将 此 行政先决 直接 作为 定嚎 之 依据使用。起行政诉 讼或向相 关行政机 构 提出 复 议李龙 ：民 事诉 讼标 的 理 论 研究 本 悍 沙霭 嫔 纾 臧妫 页 围 。 杂律街鞅啵 康 夭 邸 罚 沙 霭 嫔纾 臧妫 页 会 提 供 法律服务 ， 须通过司 法考 试 并 由司 法行 政 机 关颁发 律师 证；一 个企 业法人欲从事工 程承包， 须通过行 政 许可与确认赋 予建 筑 资 格 等等。 第二， 行政 行 为 为 民事法律行 为 成 立、 变 更的 法定程序要件 。 如 在房 屋 买 卖 交 易 中， 中华人民共 和国房 地 产法 明 确规 定， 房 屋 买 卖 只 有 进 行 了过户的 行 政 登记行 为 才 生 效 ；在婚姻 法律关系 中， 男 女 双方只 有 经 过了婚 姻 登记的 行 政 程其违 宪审查监 督 机 制 更不 健 会 违 宪审查未真 正 法治 化。 对 行 政 行 为 的 监 督 ，依 我国宪法、 行 政 诉 讼 法及行 政 复议 条例规 定， 对 具体行 政 行 为 只 有 合 法权益受到 侵害 的 人才 有 权 提 出异议 ， 对 抽象行 政 行 为 只 有 权 力 机 关与行 政 机关才 可进 行 法定监 督 而这种监 督 在实 际上往 往 流 于 形 式 ；加 之我国行 政 行为 公 开 性 不 够 ， 特别 是在立法行 为 的 公 开 性 不 够 ， 故 行 政 行 为 瑕疵 发 现 渠道 行 为 有 紧 密联系 的 行 政 行 为 缧 姓 羌 嵌悦袷 路 晒 叵 档 娜 啡 寄生 于民事法 律行 为 中， 只 有 在民事法 律行 为 发 生 了争议 ， 该 寄生 的 有 瑕疵 的 行 政行 为 才 得以显现 。 当通过民事诉 讼 诉 讼 途 径 解 决民事争议 时， 将 该 寄生 的 行政 行 为 带入 了民事诉 讼 诉 中去， 这便出现 了民事诉 讼 中的 行 政 先决问题 。 可见， 民事诉 讼 中行 政 先决问题 在程序上具有 其不 可避 免的 客 观陆 民事 诉讼中证据 与行 政行 为公定力之 冲突 分析行 政行 为公定力表 达 了 一种 理 念 ， 即行 政行 为自 成 立时起 ， 即使 行 政行 为违 法 ， 在未 经 有权机 关 依照 法 定程序， 根 据 法 定理 由 撤销之 前， 不论是行 政行 为作 出的主体 、 行 政行 为所 指 向 的相 对 人以及行 政行 为所 涉 及的利害 关 系 人， 还 是其 他国 家 机 关 、 组织或 者个人， 都 有尊重它 的义务 ， 对其 不得任 意 对 抗或 否 定。 这也就是说 ， 公定力是一种 经 推 定或 假 定的法 律 侗胤 幔 弧 坌姓 形5墓 ， 法 学 研 究 甑 期， 第 页 体行 政行 为 才 出 现在 民事 诉讼中。从先决行 政行 为 的 实质成 因看， 因为 具体行 政行 为 具有 公定 力 ， 法 院在 本诉讼中不 能 推 翻 其公定 力 ， 不 能 轻易否定 其证 据 效力 ， 如 果不 考虑 其公定 力 ， 将 作 为 证 据 出 现的 具体行 政行 为 作为 一 般证 据 来 审 查， 先决问 题便 不 存 在 了。正 因为 考虑 到二 者 的 效力 冲 突，才 出 现了民事 诉讼中的 行 政先决问 题需要 一 定 的 规 则来 加以 解决。三、 民事 诉讼中的 先决问 题的 立法 与理 论冲 突 于 双 方 公 平 竞争购 买 ， 产 权 应 当 共有。 ” 谢 H嗣 窆埠 凸 袷滤咚 戏 返 条 ：“人 民 法 院受理 公 民 之间 、析 诙 。 法 律 出 版社 ， 年 版， 第 页 赜 谑 视弥谢H嗣 窆埠凸 姓 咚 戏舾 晌 侍獾 慕馐 第 条。人 民法 院 审 理 行 政 案 件， 除 依 照 行 钕 螅 骸 袷 滤咚 仙 蟛榫 咛 逍 姓 形 V 壹 行 政 学 学 研究 甑 期 ， 第 页 级行 政 机关制 定的 行 政 法 规相 抵 触 ，如 有 抵 触 ，民事 诉讼也不 能 将 其作 为 定案 根据。民事 诉讼如 果 对 具体 行 政 行 为 是 否合 法 不 作 审 查，即将 其作 为 定案根据，必 然会 导致 错案 的 大 量 发 生，有 悖 于 法 院司法 公 正 的 本 质 要 求 。 孕 中第 条规定个人 合 伙 或 者 个体 工 商 户经工 商 部 门 错误地 登 记为 集 体 所有 制 企业的 ，仍 应 按个人 合 秋 或 者 个体 工 商 户对 待 。”此 条规定说明，人 民法 院审 理 涉 及个人 合 伙 、个体 工 商 户的 民事 案 件时 ，可 以 审 查工 商部 门 登 记 行 为 的 合 法 性，并否定违 法 登 记 的 有 效 性。从 此 条司法 解 释 所反 映的 内 容来 看，实 质 上 是 允 许 民事 审 判庭在 审 理 民事 案 件中可 以 综合 运 用各方 面 的 证 据对 行 政 先决的 合 法 性、有 效 陛加以 判断 ，它的 直接 后果 便 是 改变 了先决行 政 行 为 。该主张认为 ，对 于 民事 诉讼中的 行 政 先决问 题 发 生争议，可 以 避开 已 矿许 可 证 的 具体 行 政 行 为 行 政 诉 讼提 起 后。民事 诉 讼程序被 中止 如 这 样 一 个案 例 ：公 民张某 、王 某 于 月 盏羌 墙 峄 椤 月房 屋 产 权 证 书 上 登 记 的 产 权 人 均 为 张某 之 后张某 与王 某 感 情 不 和， 张某 想把 房 子卖掉到 南 方 打工 年 日张某 一 人 持 房 地 产 权 证 将 房 屋 出 卖给 了不 知情 的 李 某 双方 签 订 了房 屋 买 卖合 同，并到 市房地 产 管 理 局 办 理 了 产 权 变 更 登 记 。市 房 地 产 管 理 局 为 李 某 颁 发 了 房 地 产 权 证 王 某 得 知后， 以 张某 、李某 为 被 告， 以 自己系共有 人 ， 张某 未 经其允 许 擅 自处 分 共同 财产 为 由 ， 提起 民事 诉 讼， 要 求 法 院 确 认其二 者 的 买 卖合 刷无 效 法 院 经审 理 认为 ， 房 屋 系张某 与王 某 在 夫 妻关系存 续 期 间 所购， 应 为 夫 妻共同 财产 ， 张某 未 征 得 共有 人 王 某 同 意 的 前 提下无 权 擅 自出 卖房 屋 在 不 知情 的 第 三 入 丙已 办 理 了 产 权 过户手续 的 情 况 下，民事 审 判不 能 直接 制 约 行 政 权 ， 在 行 政 行 为 作 出 之 后才进入 程序的 民事 审 判不 能 作 出 与行政 行 为 相 悖 的 裁 判， 应 中止 该民事 诉 讼。由 原 告先对 房 地 产 管 理 局 提起 行 政 诉 讼， 待 行 政 审 判确 认房 地产 管 理 局 颁 发 房 屋 产 权 证 的 行 政 行 为 是 否正 确 、合 法 之 后再恢 复 审 理 该民事 诉 讼遂作 出 中止 该民事 诉讼的 截 定书 韩 刚 ： 生的 平 等的 民事 主体 之间的 关系应服 从 、 服 务公共 权 力的 运用 、 行使 而实体 上 的 优先 权 理应延伸 到诉讼 领域 ，即 人民法院 在 处理因 行政 权 的 行使而 引 起的 纠纷 中 ，其职能 组 织行政 审 判庭 应享 有相应的 优先 权 即 受理权 、 局面，司法 权 和行政 权 形 成 僵 持 之势，当 事 人的 合 法权 利难 以得 到保 障和实现。同时 ，如果 民事 审 判庭 避开 具 体 行政 行为合 法性 问题 ，直接 依据 民事 实体 法对案件 进 行审 理和裁 判，也 是对具 体 行政 行为法律 效 力的 间接 否定，既 构 成 对行政 权 的 不正 当 干预，又容 易 造成 民事 裁 判和具 体 行政 行为之间的 矛 盾 冲突，使 得 民事 纠纷 仍然 无 法解决。事 审 判庭 审 查民事 行为，有利于 案件 审 理得 准 确 合 法，同时 也 尊重了 当 事的 父 母一 直未 提 起行政 诉 讼 ，朱李 双方 的 民事 二审 案至 今 尚在 中 止 此 方案 的优 点 ， 一是便于 缩 短 审 判周 期， 提 高 办案 效率 ， 使 当事 人的四、 民 事 诉讼中行 政 先 决 审 理之理性 定位 础 上寻找 一种适 合 本国实际情况的 解 决方 式 绞 廊伲 蚯 伲 论 行 政 行 为作 为民事 诉 讼先决问 题 之 解 决 泄 罚 甑 期 ， 第 页 度 ，实际上是 在法 律 上赋予 人 们 直 接根 据自己 对法 律 的 认识 和判断 ，公 开日本法 院 对此 行政 行为构成 民事 诉讼先决问 题 时 ，解 决办法 有 其不同于 其他国家 的 特色。 日本行政 案 件 诉讼法 规定 了 撤销 诉讼制度 作 为对行政行为不服 的 诉讼方 法 。 该法 规定 了 行政 行为的 效力 只 有 根 据撤销 诉讼才能予以否定 这种所 谓 “撤销诉讼的排 他性管辖”同 时 ，馓 力作为其实际上的 机 能而 具有 更大 的 意义 ，则表 现 在行政 行为的 效力 的 有 无 ，在构成 先决问 题 的 民事 诉讼和当事 人 诉讼中，法 院 不得 作 出 与 该行政 行为相 矛盾 的判决这一点 上。 州 显然 ，在日本， 民事 审判中遇到行 政 行为效力 问 题 时 ，通常 不能用 民事 诉讼的 方 法 直 接否定 行政 行为的 效力 ，而 必 须 通过 撤销 诉讼这一行政 诉讼的 方 法 解 决。 但 日本和德 国一样 ，存 在无 效行政 行为制度 ，对于 无 效行政 行为，民事 审判则可 以自行判断 ，因为日本不承认无 效行政行为的 公 定 力 ，“无 效行政 行为不存 在公 定 力 这一观点 广泛端 敲 学 说和判例我 国台 湾 地区对于 民事 诉讼中的 行政 先决问 题 ，有 着明确的 规定 。 台湾 地区繇亍政 诉讼法 第 条 规定 ： “民事 或刑事 诉讼裁判，以行政 处分是 否无 效或违 法 为据者 ，应依行政 争讼程序确定 之 前 项行政 争讼程序已经 开始 者 ，于 其程序确定 前 ，民事 或刑事 法 院 应停 止 其审判 程序。 ”对这一条 文 的 ，台 湾 学 者 普 遍 认为，如 民事 诉讼进 行时 ，尚 未 进 行行政 诉讼，则民事 法 院 可 以采 用 行政 诉讼程序确定 行政 行为的 合 法 性； 如 果 民事 诉讼进行时 ，已 经 进 行行政 诉讼，则民事 诉讼应当中止 ，等 待 行政 诉讼的 最 终 结 须提 交 行 政法 院。行 政法 学 中 “有 限 公定 力 学 说”的 发展 有 着 巨 大 联 系林纪东： 行 政法 澹禾 迦 袷 榫 郑 臧 妫 页 “有 限 公定 力 说”认 为， 行 政行 为一般具 有 公定 力 ， 但 有 重 大 且明 显瑕 疵的行 政行 为即 无 效行 政行 为除 外。 萍 蜒簦骸 姓 砟钪 室 ， 沈 阳 干部 学 刊 甑 期。 第 页 现 在我国 大 多 数学 者认 为在我国 建立行 政行 为公定 力 理 论 实 有 必 要同时 ， 建立怎 样的 公定 力 理 论 关 系到我国 立法 、执 法 以及行 政的 各 个 方 面，更 关 系到我国 依法 治国 、依法 行 政的 实 现 。 相 对于“完 全公定 力 ”学 说，越来 越多 的 学 者意 识 到完 全公定 力 理 论 与 现 代性 服 务彳 亍 政相 矛 盾， 他 们逐渐偏 向于“有 限 公定 力 ”理 论 。 主 要原因 是：第 二、我国 公民法 律 意 识 的 建立也需要有 限 公定 力 说。 中 国 有 着 几千年 的 文 明 史 ， 在人们感 叹 其 悠久历史 文 化的 同时 ， 也不 得 不 清楚地看到几千年 来 的 封 建传 统 给我国 社 会 经济 文 化发展 带 来 的 桎 梏 ， 这种 桎 梏 影 响至今一一即 对权 力 的 逆剩顿 受， 权 大 于法 和人们不 能 、不 懂 得 用法 律 来 保 护自 己 ，完 全公定 力 却 使 这一现 象更 加 严 重 。 持完 全公定 力 说的 为， 无 效行 政行为可以通 过 法 定 程 序 予 以消 灭 ， 且不 承 认 无 效行 政行 为公定 力 不 足以维 护行 政法 的 权 威 ， 甚至搅 乱了 社 会 秩序 。 但 实 际情况是， 中 国 的 法 治起步 较 晚 ，人民一直是行 政法 律 关 系中 的 弱 势 群 体只 有 充分 地适 用有 限 公定 力 ， 使 人们对无 效行 政行 为从 行 使 之 初就 能 提 出 异议， 令该 行 政行 为能 停 止执 行 ， 才能 逐步 使 人们树立起凡事 向法 看齐”， “以法 律 为准绳”的 意 识 ， 树立政府 威 望 ；并 在具 有 重 大 瑕 疵的 行 政行 为面前仍 能 使 自 己 的 合法 权 益不 受侵犯 。 另 外， 从 行 政权 角 度看行 政行 为公定 力 本质 ， 有 限 公定 力 学 说从 更 接近于民主 和法 治思想 的 角 度出 发， 认 为公定 力 是经公民同意 而预 先 设定 的 ， 它 首先 ，我国 行 政 法起 步 很晚，各 项 行 政 法律 制度 还不 完 善 ，很多 行 政 机关公 决 ，民事诉讼法院 可以 对其 效 力不加以 采信依先决 行 政 行 为 瑕疵 的 大 小及 明显 程 度 ，可将先决 性 行 政 行 为 分 为 有较大 明显 瑕疵 的 行 政 行 为 与无 较大 明显 瑕疵 的 行 政 行 为 。 凡 实 施 行 政 行 为的 主 体 资 格 不合 法，主 体 无 法定职权或越 权，程 序 严 重不合 法，称 为 有 较大瑕疵 ； 凡 普 通人不需专 业 的 行 政 知 识 及 技 术 知 识 依一 般的 法律 知 识 即 可辨认 的 瑕疵 称 为 明显 瑕疵 ，较大 与明显 瑕疵 其 实 是对瑕疵 的 内在与外在的 特 为 的 认 定权，每 个 人都 可以 任 意 拒 绝 服从各 自 认 为 违 法的 行 政 行 为 ，国家主 体 享 有 国家赋予的 行 政 权，因 而就像 法院 确信自 己的 判 决 合 法一 样，行政 主 体 也 具 有 确信自 己的 意 思表 示为 合 法的 权利 。 基于 此 ，为 确保行 政 权的 权威性 ，社 会秩序 的 有 序 性 ，人民法院 在审 理 民事案 件过 程 中必须对没有 重大 瑕疵 的 行 政 先决 予以 尊重。 若当 事人没 有 提起 行 政 诉讼或行 政 复议，以 法定形式 将其 变 更、 撤销 ，民事审 判 庭 对其 效 力必须加以 采信。 一 是数 量少 。 由于 得 不到 审 判 人员足 够 的 重视，因 此 相 对于 审 判 案 件的 件数 ，司 法建议的 数 量远 远 不够 。 二是质量差 。 司 法建议在内容上 ，水平 参 差 不齐 ，影 响 了 司 法建议的 质量，所发出 的 多数 司 法建议书内容简单 ，寥寥几句话，用 语 简单 ，受 建议单 位操 作 性 不强。 三 是缺规范。 首先是缺乏 管理 规范。 法院 的 司 法建议工 作 没 有 形成 制度 和专 门 的 管理 机构 ，对提出 司 法建议没 有 一 定的 审 核 和备案 程 序 规定，而是由法院 各 庭 室在审 判 过程 中或是案 件审 结 后自 行 编 写发出 ，且对应 当 提出 司 法建议的 情 形没 有 统一 的 具 体 规定，对如 何 送 达 司 法建议和处 理 建议的 反 馈 情 况也 没 有 明确规定。 四 是效 果弱。 受 建议单 位普 遍 对司 法建议不够 重视，这 种对司 法建议次 出 现。 结 语 ：由 于 作 者水平有 限，在对 民事诉讼中的行 政先 决问题进行 分析 并提出 自 己 解决方式 时难 免 会 考 虑有 所欠缺 ，但“九 层 之 台 ，始于 垒土”，任何 完 善 的理 论总 有 开始、 发 展 、 完 善 ，希 望本文 能够起 到抛 砖 引 玉 之 作 用，吸 引 更多 的学 者、 法 律专家 及立 法 人员 共 同 关 注 该 问题，促 进此 问题