农村集体建设用地制度问题研究——以泰安市为例

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Q ：鱼：2 八 i 目录 中文摘要j I A B S T R A C T I I I l 引言1 1 1 问题的提出1 1 2 国内外研究综述3 1 3 理论基础一6 1 4 研究的内容、方法以及技术路线8 1 5 创新点与需要进一步研究的问题11 2 农村集体建设用地法律制度分析1 2 2 1 集体建设用地制度沿革1 2 2 2 集体建设用地取得和流转法律规定1 3 2 3 集体建设用地与国有建设用地法律制度比较1 5 3 农村集体建设用地的现状及制度改革17 3 1 泰安市农村集体建设用地的基本概况1 8 3 2 农村集体建设用地存在的问题2 4 3 3 农村集体建没用地问题成凶分析3 1 3 4 对农村集体建设用地制度的改革和探索3 4 4 农村集体建设用地制度的构建与完善3 9 4 1 集体建设用地制度改革的意义3 9 4 2 农村集体建设用地制度改革的基本思路3 9 4 3 农村集体建没用地制度构建3 9 4 4 逐步健伞完善相关立法5 3 4 5 农村集体建设用地制度改革路径5 6 5 结论5 7 主要参考文献6 0 致谢6 4 1 f 山东农业大学硕士专业学位论文 中文摘要 土地制度是农村的基础制度。农村土地制度改革在解决“三农”问题、 推进农村经济社会发展中，始终是一项根本性和发端性的改革。本文在深 入研究分析集体建设用地现行法律法规和政策规定的基础上，以泰安市为 实例，采用实证分析、系统研究等方法，从法制与实践角度、微观与宏观 的不同层面，从市场经济基本规则要求出发，以党的十七届三中全会精神 为指导，对当前农村集体建设用地制度规范问题作了研究。主要研究结论 如下： ( 1 ) 集体建设用地在法律制度规范上存在缺陷、不合理，不符合客 观实际。通过对宪法、民法通则、物权法、土地管理法等法律关于国有建 设用地和集体建设用地的规定进行分析，集体建设用地严格限定了用地主 体、范围和方式，基本上禁止集体建设用地市场流转。与国有建设用地相 比，权利人对集体建设用地只享有占有权和使用权，处分权和收益权严重 缺失。在市场经济条件下，我国农村是一个巨大的市场，对建设用地的需 求既客观又非常大，但是在法律和政策上，并没有相应的用地供应，这样 的制度规范不符合农村经济社会发展的现实要求。 ( 2 ) 集体建设用地规模大、问题多，实际上存在着集体建设用地流 转市场。通过对泰安市集体建设用地的规模、变化、审批、登记等的实际 情况，概述了集体建设用地的基本状况；以泰安市为例，分析了集体建设 用地在利用、规划、流转、管理等方面都存在较多的问题；随着市场经济 的发展和城镇国有土地市场的建立，土地己从资源向资源、资产并重转变， 并且其资产价值、市场价值越来越显现，集体建设用地流转规模和范围不 断扩大，目前已经形成了集体建设用地隐性市场。 ( 3 ) 造成集体建设用地问题的原因主要是城乡二元化社会结构。我 农村集体建设用地制度问题研究以尜安市为例 国城乡之间在经济社会发展上实行二元化，具体到建设用地在法律、政策、 体制和管理等方面都受此影响，形成了典型的城乡建设用地双轨制。另外， 政府高度垄断建设用地一级市场、行政管理不到位、农村经济发展等也是 重要原因。 ( 4 ) 目自，j 埘集体建设用地的改革和探索，以市场化作为基本的路子。 较早进行改革的安徽芜湖、浙江湖州、广东南海、江苏昆山等，以及重庆、 成都正在进行的集体建设用地改革，改革的路子主要是，集体建没用地不 征为国有，允许直接入市交易；让农民和农民集体通过土地市场平等交易， 从中获取土地级差收益。 ( 5 ) 健全完善集体建设用地产权制度，逐步建立集体建设用地流转 市场。集体建设用地改革应当峰持“产权明晰、用途管制、节约集约、严 格管理”等原则，按照市场经济的基本规则要求，从法律上健全完善农村 集体用地产权制度，建立起集体建设用地流转市场，在符合规划和用途管 制的自，J 提下，允许各类市场主体使用和交易集体建设用地。并且在产权制 度建设、流转市场机制、收益分配、土地征收、政府规范控制和监督管理 等六个方面提出了具体建议，还提出了当日仃需要制订和修订的法律法规目 录，以建立农村集体建设用地框架性制度体系。 关键词：农村，集体建设用地，制度，泰安市 山东农业大学硕士专业学位论文 A BS T R A C T T h el a n ds y s t e mi st h eg r o u n d w o r ki nt h er u r a la r e a T h ec o n s t r u c t i o na n dr e f o r m o f t h es y s t e mi sf u n d a m e n t a la n do r i g i n a la l lt h et i m et os o l v et h ep r o b l e m sa b o u t a g r i c u l t u r e ，r u r a la r e a sa n dp e a s a n t r ya n dp r o m o t et h ee c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h er u r a la r e a O nt h ef o u n d a t i o no ft h ei n d e p t hr e s e a r c ho fl a w , r e g u l a t i o n sa n d p o l i c i e sa b o u tc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，t a k i n gT a i a nC i t yf o re x a m p l e ，u s i n gm e t h o d s o fe x a m p l ea n a l y s i sa n ds y s t e ms t u d y ，f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fl a w a n dp r a c t i c ea n dt h e l e v e lo fm i c r oa n dm a c r o ，t h et h e s i ss t u d i e st h es y s t e ms t a n d a r d i z a t i o no fp r e s e n tr u r a l c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n df r o mt h en e e do fb a s i cr u l e so fm a r k e te c o n o m ya n dg u i d e d b yt h es p i r i to f t h eT h i r dP l e n a r yS e s s i o no f t h eS e v e n t e e n t hC e n t r a lC o m m i t t e e T h e m a i nc o n c l u s i o n sa r ea sf o l l o w s I nt h en o r m so f l e g a ls y s t e m ，t h ec o l l e c t i v ec o n g r u c t i o nl a n dh a sd e f e c t sa n di s u n r e a s o n a b l ea n di n c o n s i s t e n tw i t ho b j e c t i v er e a li t y T h r o u g hr e g u l m i o na n a l y s i so ft h el a w ss u c hf l S C o n s t i t u t i o n ，C i v i lL a w , P r o p e r t y L a w , L a n dM a n a g e m e n tL a wa b o u ts t a t e o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n da n dc o ll e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n d ，t h el a t t e rs t r i c t l yl i m i t st ot h el a n ds u b j e c t ，s c o p ea n dm e t h o d sa n d p r o h i b i t sm a r k e tt u r n o v e r i ng e n e r a l I nc o n t r a s tt ot h es t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o nl a n d ， t h ep e o p l eo fr i g h to n l ye n j o yp o s s e s s i o na n du s er i g h t sb u ts e r i o u s l yl a c k r i g h t so f d i s p o s i t i o na n de a r n i n g O nt h ec o n d i t i o no fm a r k e te c o n o m y t h er u r a li sal a r g em a r k e t a n dh a sah u g ea n do b j e c t i v en e e df o rc o n s t r u c t i o nl a n d H o w e v e Lt h e r ea r en o c o r r e s p o n d i n gl a n ds u p p l yi nl a w sa n dp o l i c i e s S u c hl a w sa n dp o l i c i e sd on o ta c c o r dw i t h t h er e a l i t yo fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nt h er u r a l I nf a c t ，c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dw i t hl a r g es c a l ea n dm a n yp r o b l e m st u r n so v e ri n m a r k e t T h r o u g ht h es t u d yo ft h es i z e ，c h a n g e ，a p p r o v a la n dr e g i s t e ro ft h ec o l l e c t i v e I I I f1-I c o n s t r u c t i o nl a n di nT a i a n ，t h et h e s i ss u m m a r i z e st h eg e n e r a lc o n d i t i o no f c o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n da n da n a l y s e st h ep r o b l e m sa b o u tt h eu s e ，p l a n n i n g ，c i r c u l a t i o na n d m a n a g e m e n to ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt a k i n gT a i a nf o re x a m p l e A l o n gw i t ht h e d e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ec o n s t r u c t i o no ft h es t a t e o w n e dl a n dm a r k e ti n c i t i e sa n dt o w n s ，t h el a n dt u r n sf r o mo n l yr e s o u r c et ob o t hr e s o u r c ea n da s s e t sa n di t s a s s e t sa n dm a r k e tv a l u ea r em o r ea n dm o r eo b v i o u s T h es c a l ea n d s c o p eo f t h ec o l l e c t i v e c o n s t r u c t i o nl a n dc i r c u l a t i o nc o n t i n u o u s l ye x p a n d sa n df o r m st h ei n v i s i b l em a r k e to f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n da tp r e s e n t T h em a i nr e a s o nf o rt h ep r o b l e m so fc o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n di st h eu r b a n r u r a l d u a ls o c i a ls t r u c t u r e T h e r ea r ed u a le c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n ti nt h eu r b a na n d r u r a lo f C h i n a A n dt h i sa f f e c t st h el a w s ，p o l i c i e s ，s y s t e ma n dm a n a g e m e n to f t h e c o n s t r u c t i o nl a n da n df o r m st h et y p i c a lt w o t r a c ks y s t e mb e t w e e nt h eu r b a na n dr u r a l O n t h i sb a s i s ，t h eh i g hm o n o p o l yo ft h ep r i m a r ym a r k e to ft h el a n df r o mg o v e r n m e n t ， a d m i n i s t r a t i o nn o ti np l a c ea n dt h ed e v e l o p m e n to ft h er u r a le c o n o m y a r ea l s oim p o r t a n t r e a S O n S A tp r e s e n t ，t h er e f o r ma n de x p l o r a t i o no f c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dt a k e m a r k e t i z a t i o na sb a s i cw a y T h ec i t i e st h a tt a k ee a r l i e rr e f o r m sa r ea sf o l l o w s ，W u h ui n A n h u iP r o v i n c e 。H u z h o ui nZ h e j i a n gP r o v i n c e ，N a n h a ii nG u a n g d o n gP r o v i n c ea n d K u n s h a ni nJ i a n g s uP r o v i n c e T a k i n gt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n dr e f o r mo f C h o n g q i n ga n dC h e n g d uf o re x a m p l e ，t h em a i nw a yi st h a tt h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o n l a n dd o e sn o tl e v ya ss t a t e o w n e dl a n da n di sa ll o w e dt Oe n t e rm a r k e tt r a n s a c t i o n sd i r e c t l y I ta l l o w st h ef a r m e r sa n dt h ec o l l e c t i v el a n dt ot r a d ee q u a l l yt h r o u g ht h el a n dm a r k e ta n d g a i nb e n e f i t sf r o md i f f e r e n t i a ll a n d T oi m p r o v ea n dp e r f e c tt h eo w n e r s h i ps y s t e mo ft h ec o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n da n d g r a d u a l l ye s t a b l i s ht h el a n dc i r c u l a t i o nm a r k e t ，t h er e f o r ms h o u l di n s i s to nt h ep r i n c i p l eo f I V I 山东农业人学硕L 专业学位论文 ”d i s t i n c tp r o p e r t yr i g h t s ，u s ec o n t r o l ，s a v i n ga n di n t e n s i f i c a t i o n ，s t r i c tm a n a g e m e n t ”，a c t o nt h ed e m a n do fm a r k e te c o n o m yr u l e s ，p e r f e c tt h er u r a lc o l l e c t i v el a n dp r o p e r t y s y s t e mi nl a w s ，e s t a b l i s hc i r c u l a t i o n m a r k e to fc o ll e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n da n da l l o wa l l k i n d so fm a r k e ts u b j e c t st ou s ea n dt r a d et h el a n do nt h ep r e m i s eo f c o n f o r m i n gt ot h e p l a na n du s ec o n t r 0 1 T h et h e s i sp u t sf o r w a r ds p e c i f i cs u g g e s t i o n so ns i xf i e l d st h a ti st h e c o n s t r u c t i o no fp r o p e r t yr i g h ts y s t e m ，c i r c u l a t i o nm a r k e tm e c h a n i s m ，i n c o m e d i s t r i b u t i o n ，l a n dl e v y , g o v e m m e n tr e g u l a t i o n sc o n t r o l ，s u p e r v i s i o na n dm a n a g e m e n t I n o r d e rt oe s t a b l i s ht h ef r a m e w o r ks y s t e mo f t h el a n d ，i ta l s om a k e sc a t a l o g so fl a w sa n d r e g u l a t i o n s t h a tn e e dt of o r m u l a t i o na n dr e v i s i o na tp r e s e n t K e y w o r d s ：r u r a l ，c o l l e c t i v ec o n s t r u c t i o nl a n d ，s y s t e m ，T a i a n V 山东农业人学硕一卜譬业学位论文 1 引言 农村集体建设用地制度问题研究 以泰安市为例 1 1 问题的提出 本课题基于当前宪法、物权法、土地管理法等法律对农村集体建设用 地的规定较少且原则，留有较大的法律空白，限制多而发挥空问小，禁止 集体建设用地使用权市场流动，而农村集体建设用地是新农村建设的重要 载体径，农村集体建设用地制度的构建和改革依然是一个需要长久努力完 成课题和任务这样一个基本事实。 党中央、国务院提出加快建设社会主义新农村，实现城市和农村经济 社会的协调发展。新农村建设的基本思路是统筹城乡发展、推进现代农业 建设、加快发展农村公共事业、加强农村基础设施、全面深化农村改革等， 其中农村公共事业和基础设施建设都要涉及使用集体建设用地，现代农业 建设中农业产业化的发展显然也要涉及集体建设用地。从实践看，集体建 设用地的流转是增加农民收入、加大新农村建设投入的有效实现方式和重 要渠道，可以说集体建设用地使用、管理和流转是新农村建设的一个重要 方面，是实现新农村建设目标的重要手段。对集体建没用地的制度进行构 建和完善，对集体建设用地的来源、规划、管制、交易、监督从法律上予 以规范化，是新农村建设一项必然课题。 历史的经验表明，农村土地制度的改革在解决“三农”问题中，始终是 一项根本性的制度改革和发端性的改革。理论与实践表明，农民赖以生存 的土地，是解决“三农”问题的根本。徐勇在现代化视野中看“三农问题” ( 南方日报2 0 0 5 年1 0 月2 8 同) 提出，“三农问题”首先是农民问题，农 民问题首先又是土地问题，在现阶段，土地问题主要表现在两个方面：一 是土地资源配置的低效率，二是土地收益分配的不合理，这又归结为土地 问题的核心是权益问题。在土地权益中，集体建设用地与国有建设用地同 是土地使用权，权利内容严重不平等，日仃者仍按计划经济模式运作，后者 农村集体逃设用地制度问题研，C 以泰安I f 为例 早进入市场完全市场化了。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完 善，以市场调节为基础，对七地资源进行优化配置已成为提升农业和农村 竞争力的必然要求，是解决“三农”问题，提高农业效益、加快农村发展的 必然要求，也是配合圜家和地方制定相关政策法规的客观需要。 根据国土资源部土地整理中心全国土地利用变更调查报告提供的 数据，2 0 0 5 年全国村镇建设用地总量约2 4 7 亿亩，是城市建设用地总量 的4 6 倍；2 0 0 5 年新增村庄建设用地9 9 9 0 万亩，相当于当年新增城镇建 设用地的6 7 8 2 。土地利用变更调查数据显示，“十五”期间，全国共新 增建设用地3 2 8 5 万亩。其中，新增城镇建设用地6 1 8 力亩，新增村庄用 地4 7 7 万亩，新增村庄建设用地占城镇的7 7 ，集体建设用地已经占国有 建设用地的非常大的比例。高圣平刘守英集体建设用地进入市场：现 实与法律困境介绍，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实， 据统汁，全刚集体建设用地总量1 7 0 0 万公顷，相当于全部城市建设用地 7 0 0 力公顷的2 4 倍。集体建设用地的流转早已自发存在，目前在数量、 规模及地区覆盖面上呈不断扩大之势。因此，集体建设用地制度改革已经 刻不容缓，匾需对集体建设用地管理进行立法。 土地制度是农村的基础制度。我国的土地分为农用地和建设用地，建 设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。集体建设用地严格限定了用 地主体、范围和方式，基本上禁止了集体建设用地流转。随着我国市场经 济的发展和城镇国有土地市场的建立，土地早已从单一资源向资源、资产 并重转变，其资产价值和市场价值越来越n 现，已经为人们所认识、接受 并加以利用，农村集体建设用地流转市场逐步发育，就是受这一重人变化 的深刻影响。农村集体建设用的市场价值诉求和市场流转是我国商品经济 发展的必然，是建。茳城乡土地统一大市场的一个重要组成部分。党的十七 届三中会明确提出“完善农村宅基地制度，严格宅堆地管理，依法保障农 户宅基地用益物权”，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建没用地， 逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法j 1 F 收农村集体土地，按照同 地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民 就业、住房、社会保障”，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取 得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规 山东农业人学硕1 ：专业学位论文 范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权 益”。这一重要决定为用市场机制审视和解决农村土地特别是农村集体建 设用地指明了改革方向。集体建设用地使用权市场流转合法化，对消除城 乡二元化结构，加快城乡统筹发展、促进新农村建设，进一步推动农村改 革具有里程碑式的重要意义。 本研究将在学术界已有研究成果的基础上，在目前法律和政策的大框 架下，借鉴外地成功的经验和做法，结合泰安集体建设用地的实际情况， 以市场经济规则要求为基本理念，以农村土地集体所有制为基本前提，对 实践中农村集体建设用地的问题进行归纳、总结和分析，基于保障农民土 地权益、提高土地资源配置效率这一目标，对农村集体建设用地使用权制 度进行重新设计和完善。本研究主要从操作实施的角度，提出现阶段农村 集体建设用地使用权制度改革的基本思路、目标、改革建议与配套措施等， 通过制度措施的构建，提高农村集体建设用地的利用效率，保障和提高农 民的土地收益，促进社会主义新农村建设。 1 2 国内外研究综述 学界在农村集体建设用地制度研究方而，主要围绕我国农村集体建设 用地流转的概念、现状、形式等问题展丌了研究，特别对集体建设用地流 转的法律分析和对策建议作了重点研究，还对集体土地使用权管理进行了 研究总结。 1 2 1 关于集体建设用地管制的变迁 黄小虎( 2 0 0 6 ) 主编新时期中国土地管理研究、高圣平刘守英( 2 0 0 7 ) 集体建设用地进入市场：现实与法律困境、张晓山( 2 0 0 6 ) 中国农村 土地制度变革的回顾和展望对变迁作了描述： 改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营，在计划 经济的严格管制下，不存在这样的土地市场。 2 0 世纪7 0 年代末至8 0 年代，农民利用集体的上地创办乡镇企业。 1 9 8 6 年土地管理法对集体建设用地还是采取了与幽有建设用地相对 平等的态度，如“国有土地和集体所有的上地的使用杖可以依法转让”；将 “国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。集体建设 农村集仆建没用地制度问题究以尜安市为例 用地管理不是很严格，使用审批还是比较容易的。 1 9 9 8 年土地管理法对集体建设用地管理作了严格的限制，“任何 单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”， 这就把使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了。农民利用集体土地 办企业的难度越来越大，农民盖房的指标也越控越严。 1 2 2 关于集体建设用地存在的问题 王卫匿I ( 2 0 0 6 ) 论集体建设用地市场化的法律分析认为，现在的基 本现状就是国家垄断七地一级市场，不允许农村集体建设用地进入市场流 转，幽家通过征收将集体土地转为国有，然后以困有t 地出让或者划拨的 方式来满足城市化过程当中的用地需求；士地市场呈现无序状态，在国有 建设用地市场之外，存在着集体建设用地的隐形市场。李晓徐友全 ( 2 0 0 5 ) 、黄庆杰王新( 2 0 0 7 ) 等多数学者都持这个观点，对这个供给制进行 了批评，认为土地管制过度但管制又失效，城乡建设用地制度上的双轨制 限制了农村市场的发展，要明确界定集体建设用地的用益物权，丌通城乡 建设用地市场。 魏丽娇( 2 0 0 7 ) 、胡梅霞马爿+ 学( 2 0 0 7 ) 、邓谨秋( 2 0 0 5 ) 等认为土地征用 中存在着补偿标准过低、难以安置和保障失地农民、补偿费用管理分配模 糊等f J 题，对政府垄断建设用地一级市场提出了置疑，国家给集体七地确 定的是补偿价值，而非交换价值，要提高集体建没用地征用补偿标准，不 能再参照农用地的标准。张淑芳( 2 0 0 8 ) 总结了集体土地租用引发耕地保护 难、农民权益保障难、纠纷处理难等诸多的I u J 题。 周建春( 2 0 0 2 ) 、李晓徐友全( 2 0 0 5 ) 、司艳丽( 2 0 0 6 ) 对集体建设用地流 转总结的问题手要是：一是非法转让、出租等。二是收益分配不合理。一 些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土 地，成为乡镇所有的集体建设用地。三是行政干预大，擅自将农用地转为 建设用地。四是冲击城镇国有土地市场。五是城乡结合部耕地保护和管理 困难。 1 2 3 关于集体建设用地流转的形式 研究中对这个问题看法和总结比较一致，主要形式肯出让、转让、出 4 山东农业大学硕| - 号业学位论文 租、联营、作价入股、司法流转等。周建春( 2 0 0 2 ) 、陈立滨9 2 0 0 7 ) 、李晓 徐友全( 2 0 0 5 ) 等对这几种形式作了较为详细的论述。 2 0 0 2 年度国土资源政策法规软科学研究项目农村集体建设用地管 理法规制度研究，研究了农村集体建设用地主要的流转形式及管理原则， 提出了农村集体建设用地流转的基本原则及应注意的问题，总结了三种模 式：一是规划区内外同等对待，实行“保权让利”的管理模式，二是规划区 内外同等对待，实行“转权让利”的管理模式，三是规划区内和规划区外分 别对待的管理模式。 1 2 4 关于集体建设用地流转的法律分析 韩洪钢( 2 0 0 7 ) 、张海涛( 2 0 0 8 ) 、刘丽伟( 2 0 0 9 ) 、刘肩源( 2 0 0 9 ) 等研究认 为，现行法律虽然对集体建设用地进行了严格限制，但还有些空间：宪 法第十条规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”集体土地使 用权应是土地使用权的一种，而集体土地使用权又包括集体农用地使用权 和集体建设用地使用权。根据该条规定，其他法律完全町以对集体建设用 地使用权的流转作出明确规定；物权法有条件地允许集体建设用地使 用权流转；土地管理法并未完全否定集体建设用地使用权的流转。而 王卫国( 2 0 0 6 ) 则认为，认真分析现有法律，并不存在禁止集体建设用地流 转的法律明文规定。国家政策也在多个文件中提出，农村集体土地使用权 可以流转，为农村集体建设用地使用权流转的控制逐步松绑和开口子，指 出了前进的方向。 1 2 5 关于集体建设用地管理的对策建议 这方面的研究，几乎都把农村集体建设用地直接入市交易作为主要对 策，加强规划和用途管制，严格控制总量，价格机制和基准地价，规范收 益分配、保护农民权益，加强与国有建设用地市场的衔接等都是建议的内 容。 程久苗( 2 0 0 2 ) 、王小映( 2 0 0 6 ) 、高圣平刘守英( 2 0 0 7 ) 、司艳丽( 2 0 0 6 ) 等提出集体土地使用权法律规定不完整，对乡镇、村企业作为集体建设用 的使用主体要进行改革，认为我国应当保留两种土地所有权，但要让土地 使用权完全进入市场，并在土地使用权设立建筑权、耕作权、抵押权，发 农村集体建设用地制度问题研究以尜安市为例 挥市场机制对土地资源配置的基础性作用，并提出了具体的建议。张淑芳 ( 2 0 0 8 ) 提出在集体土地租用的条件、用途、租会、责任等方面加强法律制 度建设。 1 2 6 简单评析 农村土地流转在一定意义上是我国当日，J 特殊的国情和特殊的上地产 权制度的产物，从上世纪九十年代初期丌始，农村土地流转成为国内理沦 界研究的热点问题。对集体建没用地的研究，大多数学者都围绕流转问题 进行研究，对集体建设用地本身的研究不是很多，对村集体、农民个人、 政府在集体建设用地中的关系、问题、应然状态等研究不多。建设用地流 转只是集体建设用地管理使用的一个环节，此外其规划、来源、保护、审 批、监督等，是保证集体建设用地F 常使用和流转的不可或缺的部分。就 研究内容上看，多数学者都是在讨论集体建设用流转的必要性、存在的问 题和制度设计，较少有学者对集体建设用流转后可能会出现的问题进行探 讨。 1 3 理论基础 ( 1 ) 社会主义市场经济理论，是邓小平理论体系中极具创新意义的 组成部分，是对马克思主义经济理论的重大发展。社会主义市场经济，是 把市场经济与社会主义制度相结合，它不仅具有市场经济的一般规定和特 征，同时又是与社会主义基本制度相结合的市场经济。它包含着两个方面 的规定性，一是市场经济的一般共性，具有自主性、平等性、法制性、竞 争性和开放性等一般特征，二是社会主义制度本身的特性。社会主义市场 经济是在积极有效的国家宏观调控下，市场对资源配置起基础性作用，能 够实现效率与公平的经济体制。 资源配置一般要达到两个目标：一个目标是通过资源配置而形成的社 会供给的比例与社会需求的比例相适应，避免供给与需求的脱节，也就是 资源配霄的合理性。一个目标是要讲求经济效率，节约资源，作到人尽其 材、物尽其用、地尽其力，也就是资源利用的充分性。达到上述两个目标， 就说明资源配霄是优化的。 市场成为社会配置资源的主要手段，必须具备一系列条件。最主要的 6 山东农业人学硕I j 专业学位论义 条件：一是生产要素商品化。要使资源配置市场化，不仅要求一般消费品 和生产资料商品化，而且要求各种生产要素如土地、劳动力、资本、科技、 信息等商品化，并在这个基础上形成统一完整的市场体系和反映灵敏的市 场机制；二是经济关系市场化。一切经济活动，包括生产、交换、分配和 消费都要以市场为中心，以市场为导向，听从市场这只“看不见的手”的指 挥；三是产权关系独立化。市场主体指那些从事市场经济活动的当事 人，主要是企业和居民，必须拥有自己的产权，成为自主决策的法人实体， 参与市场经济活动；四是生产经营自主化。生产经营者在国家法律、政策 允许的范围内追求经济利益的最大化，自由选择投资地点、行业部门；五 是经济行为规范化。市场主体追求经济利益，必须讲职业道德，遵守国家 法律，履行契约合同，遵守市场规r 煦J S D 市场管理制度，自觉维护社会经济 秩序。 ( 2 ) 物权，根据我国2 0 0 7 出台的物权法，物权足指权利人依法 对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物 权。物权是绝对权( 对世权) ，具有排他性，物权的杖利主体只有一个， 权利人是特定的；物权是权利人直接支配的权利，可以依自己的意志就标 的物直接行使权利；物权是一种具有物质内容的、直接体现为财产利益的 权利。所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和 处分的权利，有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。 ( 3 ) 用益物权，用益物权作为以所有权为基础而产生的物权，用益 物权人对他人所有的不动产或者动产，理论上一般认为用益物权的权能有 占有、使用、收益和处分四项权利。 占有权能是用益物权的基本权能，是使用、收益权能的基础。用益物 权是以使用收益为目的而设定的用益物杖，从这个角度讲，使用与收益是 用益物权的核心权能。用益物权的使用权能包括生活性使用、经营性使用、 公益性使用三种形式；收益是指收取标的物所产生的经济利益。这罩的经 济利益范围相当广泛，不仅包括天然孳息和法定孳息，而且包括在实际生 产经营活动中所产生的各种收益。 在用益物权中，用益物权人除对用益物享有占有、使用、收益的权能 外，是否还包括处分权能呢? 对此，理论卜有不同的认识。其存在分歧的 农村集仆矬改什J 地制度I u J 题川究以泰安, 1 7 为例 原因在于对于处分的理解有所不同。处分作为支配物的一种表现形式，不 为所有权所独有，用益物权和担保物权也应具有处分权能，只是它们的表 现形式有所不同而已。通常认为，处分不仅包括事实上的处分，也应包括 法律上的处分。事实上的处分是指对物进行消费，即通过事实行为使物的 物理形态发生变化，从而满足人们的需要；法律上的处分是指对物的权利 的处置，即通过法律行为使物的权利状态发生变动。法律上的处分有狭义 与广义之分。狭义的法律处分，是指对标的物的权利( 如所有权、用益物 权、担保物权) 的处分；广义的法律处分，除包括狭义的法律处分外，还 包括对标的物设定负担，如在标的物上设定用益物权、担保物权等。所有 权处分权能处分对象的是物，用益物权处分权能处分的对象是用益物权权 利本身。我国2 0 0 7 年制定的物权法也是认可用益物权的处分权能的， 设定了用益物权的处分权，第二条规定“本法所称物，包括不动产和动产。 法律规定权利作为物权客体的，依照其规定”，从这个角度看，用益物权 对权利人来说也是一种物权，自然可以处分；第一百四十三条规定：“建 设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押”， 另外对宅基地使用权转让、土地承包经营权流转等规定也体现了用益物权 的处分权能内容。 ( 4 ) 土地使用权，是指单位或者个人依法或依约定，对国有土地或 集体七地所享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。在我国，土地使 用权的主体是广泛的，国家机关、企事业单位、农民集体和公民个人，以 及三资企业，儿具备法定条件者，依照法定程序都可以取得土地使用权， 成为土地使用权的主体。土地使用权町以出让、转让、买卖、出租、抵押。 1 4 研究的内容、方法以及技术路线 1 4 1 研究范刖的界定 目前，我国农村集体土地主要包括三类：一是农用地，包括耕地和其 他用于种植业、林业、畜牧业和渔业生产的土地，农田水利、设施农业等 农业建设用地也属于农用地；二是未利用地，通常指荒L l J 、荒沟、荒丘、 荒滩“四荒”地，和荒草地、沙地、裸岩石砾地等四类；三足建设用地，指 用于非农业生产的上地，包括农民宅基地、乡( 镇) 企业用地、乡( 镇) 山东农业大学硕：t 一# - _ q k 学位论义 村公共设施及公益事业用地等。在本文的研究和规范中，农村集体建设用 地就是特指第三类，包括宅基地、企业用地、公共设施和公益事业用地以 及个体工商户非农业生产经营用地等。 关于集体建设用地所有权与集体建设用地使用权。1 9 9 5 年原国家土 地管理局颁布的确定土地所有权和使用权若干规定首次使用了“集体 建设用地地使用权”的概念，现行土地管理法规定，农民集体所有的 土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，确认建设用地使 用权。因而，在一般表述中，将其简称为集体建设用地，这就是指代使用 权。在当前国家宪法大前提下，即我国的土地属于全民所有和集体所有这 个最基本的所有权制度的基础上，本文在研究和规范中，不涉及农村集体 建设用地所有权问题，即在遵循农村集体十地集体所有的基础上，对建设 用地使用权进行研究和规范。 关于农村集体建设用地使用权与农民宅基地使用权。陈健中国土地 权利制度、刘志猛农村宅基地流转问题探讨等认为，宅基地使用权 与其他建设用地使用权有很大的不同，建设用地使用权的基本制度不适用 于宅基地使用权，主体、方式、对象限制等都不同，两者是不同的物权， 宅基地使用权也应为独立的用益物权。这个观点已经存立法中予以体现， 物权法第十一章、第十二章、第十三章，已经将农地承包经营权、建设用 地使用权、宅基地使用