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农村研究论文-社会主义新农村建设中村民自治法律问题研究摘要村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。在社会主义新农村建设中，必须科学界定村民自治的含义，完善村民自治法律制度，为社会主义新农村建设提供法律保障。关键词社会主义新农村建设；村民自治；法律党的十七大报告把发展基层民主、保障人民享有更多切实的民主权利作为社会主义政治建设的一项重大任务，并要求把它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。这在党的全国代表大会报告中还是第一次。村民自治是中国特色社会主义的农村基层民主制度和农村治理的有效方式，是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障。我国1982年宪法正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位，为村民自治的发展提供了基本法依据。1998年村民委员会组织法(以下简称村组法)的修改和颁布，使村民自治具体化为法律，标志着我国村民自治开始进入发展完善阶段。一、村民自治是社会主义新农村建设的重要基础和制度保障党的十六届五中全会指出，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进社会主义新农村建设。新农村建设的“二十”字目标，包含了物质文明、精神文明、政治文明三个既相互区别又有紧密联系层面的内容。其中，以“管理民主”为内容的村民自治制度的不断完善，是新农村建设的重要保障。1村民自治促进了农村经济发展，为新农村建设奠定了物质基础。实行村民自治，村民的民主权利得到有效实现，可以极大地调动村民生产的积极性，推进农村经济的发展。实践表明，民选村干部大多都能自觉地把发展本村经济、带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产。村民自治提高了决策的科学化水平。村民代表会议建立后，对涉及村民利益的重大事务尤其是经济事务，广泛征求村民代表的意见，实现决策的科学化和民主化。村民通过参与村经济建设的决策、管理，提高生产积极性，促进农村经济发展，从而为建设社会主义新农村奠定坚实的物质基础。2村民自治拓展了村民利益表达渠道，为新农村建设构筑了群众基础。村民通过参与村委会的民主选举，行使了对村级领导的推举罢免权；通过参加村民会议，保障了村中公共事务和公益事业的民主决策参与权。村务公开，则增强了农村政治生活的民主化、透明度，保证了村民对村干部村务行为的有效监督。村民自治还通过村民直接参与民主实践，提高了村民的政治热情和政治素质。村民要求村干部按照国家政策规定保护自己的利益，利用村民议事制度抵御一些不合理的“指令”等等，显示着与社会主义新农村建设相适应的主体力量在进一步形成，为新农村建设构筑了坚定的群众基础。3村民自治推动乡村政治发展，为新农村建设提供了政治保障。民主选举让人民群众自己选择权力委托人，减少了党与群众的直接冲突，使党能够集中精力，加强自身建设，提高党的威望；民主监督，使业绩平庸的村干部被淘汰，村干部素质得以保证，村级组织的威信和战斗力得以提升；民主决策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干进一步增强，一大批乡村政治精英脱颖而出，成为推进乡村民主化进程的积极力量。4村民自治加强农村公共事务的管理，为新农村建设创造了发展环境。实行村民自治，一方面，村民自治组织可以把农民组织起来，为农业生产提供产前、产中、产后的服务，帮助农民解决各个环节遇到的难题；另一方面，村民自治组织发挥自身公共管理和公共服务能力，加快农业和农村基础设施建设，如农村公路、通讯、能源、水利、教育、医疗卫生、文化设施、生态环境以及农村社会保障体系和社区等建设，促进农村物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，从而为新农村建设创造良好的发展环境。5村民自治有利于维护农村社会稳定，为新农村建设营造和谐氛围。实现新农村建设“乡风文明”的目标，必须建立和谐的人际关系。通过民主选举，实现了村干部上对政府负责和下对群众负责的统一，村干部由村民代表大会直接投票选举产生，必须把群众利益放在心上，群众对自己选出来的带头人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通过民主监督，村民既可以通过测评的方式警示不称职的村干部，也可以通过罢免程序，将问题严重的干部拉下马，使干群之间由误解变理解。通过民主管理和民主决策，一方面把村民的意见和建议及时准确地反映给村党组织、村委会和上级有关部门，使各部门在决策时充分考虑群众的利益和意见；另一方面把上级领导部门的决策、指示及时传达给群众，并利用代表的民意基础获得群众的认同和支持，发挥党和国家联系农民的“桥梁”作用，密切干群关系，调和农村内部矛盾，维护农村社会的稳定，从而为新农村建设营造和谐的氛围。二、社会主义新农村建设中“村民自治”的法律界定在社会主义新农村建设中，科学界定村民自治的含义，对于正确区分“自治权”与“行政权”，正确处理乡(镇)村关系和村“两委”关系，充分发挥农村基层党组织和村民委员会的职能和作用，具有十分重要的法律意义。我国现行宪法和法律没有关于村民自治的定义，只有关于村民委员会的定义。宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”村组法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”随着对村民自治理论研究的逐步深入，对村民自治的界定，学术界主要有以下几种观点：第一种观点，认为村民自治是指“一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。第二种观点，认为“村民自治是依靠农民，实行村民自我管理、自我教育和自我服务的新型社会组织管理制度”。“从法学视角来看，村民自治包含两种含义：一是一种法律制度，一是一种法律行为。”第三种观点，认为“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务”。上述三种代表性的观点中，第一种观点较为全面地揭示了村民自治的基本内涵，但是对于村民自治的内容仅用“事情”表述显得不够准确，强调了基层政府对村委会的指导，但忽略了村委会对基层政府工作的协助，即只看到村委会与基层人民政府之间的单向关系。第二种观点，只突出村民自治某一方面的特点，或突出村民自治的主体及目的，或重在强调村民自治的法律性，亦不全面，不利于对村民自治的理解与把握。笔者赞同第三种观点，但认为，应从以下几个方面对村民自治的内涵加以拓展和深化。1关于村民自治的主体。目前学术界主要存在三种分歧：一是认为村民自治的主体是村民个人；二是认为村民自治的主体是村民委员会；三是认为村民自治的主体是以自然村为基础的全体村民。笔者认为第一种观点与村民自治的立法和实践相违背，因为在一个村的范围内，不同的村民对自治的事务往往会持有不同意见，若将村民个人视为自治的主体，则在自治的过程中难免出现意见分歧难以达成一致。而根据村民自治的立法与实践。村民在行使自治权时是由全体村民召开村民大会选举产生村民委员会，由村民委员会具体地行使自治权。由此可见，自治权的拥有者实际是全体村民，而不是村民个人。第二种观点将村民自治的主体理解为村民委员会显然与村组法相矛盾。从村组法第2条的规定可以看出，村民委员会是具体行使村民自治权的基层群众组织，它不是自治权的拥有者，而是具体行使者，即代表一村全体村民的意愿对村事务进行管理。因此，笔者认为第三种观点即将村民自治的主体定为全体村民是更为合理的。它一方面表现了自治权归属于一村的全体村民；另一方面也体现了自治权的行使需要全体村民达成共同的意思表示，并交由村民委员会具体负责。2关于村民自治权的性质。目前学术界同样存在不同的观点，归纳起来主要有以下两种：一是认为从来源上来讲，自治权是法律授予全体村民的一种权利，而从自治权的行使上看，它又是对村民进行管理的公共权力，由此体现权利对权力的监督和制约；二是认为村民自治权是自治体组成成员的固有权利。笔者赞成第一种观点。首先，村民自治权是公民权利的一种具体体现，而不是国家权力。根据宪法和村组法的规定，我国地方国家机关体系实行的是省、县、乡镇三级建置，村不属于我国的国家机关，因此以村为基本单位进行的村民自治权也不应当属于国家权力，而应当是村民实现自我管理的一种权利。其次，村民自治权是一种法定的权利，即由法律授予的权利，这是因为自治权在我国宪法和法律中得到了明确的肯定。最后，村民自治权是实质权利与形式权力的结合。一方面。我国宪法和村民委员会组织法均赋予村民对村务进行自我管理的权利，即村民自治权实质上是一种权利，但由于自治权是由法定的组织即村民委员会来具体行使，并表现为对本村公共事务和公益事业的管理，这种管理既对每个村民有约束力，又可排除政府机关对村民自治事项的干预，所以从外在形式上看，自治权又具有权力管理和服从的特征，是一种形式上的权力。3关于村民自治权的内容。村组法第2条规定，村民自治权主要包括民主选举权、民主决策权、民主管理权和民主监督权。其中民主选举权是自治权的逻辑基础，只有通过全体村民选举产生的村民委员会，才能代表全体村民，行使具体的自治权；民主决策权是自治权行使的关键，对于村中的重大事务，村民有知悉和决定的权利，村组法规定应由村民委员会提议召集村民会议，由村民集体讨论决定；民主管理权是自治权的核心，由全体村民共同参与、共同管理、共同决定村内各项事务，维护自身权益；民主监督是自治权的保障，一方面村委会应定期向村民会议或村民代表会议报告工作，村委会干部应定期述职，接受村民评议，另一方面村委会通过村务公开，使村民能充分了解各类与自身利益相关的事务，从而对村委会的工作进行有效的监督。4关于村民自治的方式。村组法规定村民自治的事项是“村务”，即村的“公共事务和公益事业”，乡镇政府可委托村或者村民委员会办理某些事务。村民依照国家的法律法规，通过村民自治章程规定的基本自治事项，并通过村民会议、村民代表会议、村民委员会等组织形式来依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。这其中，村民会议是村民自治的一种最高的自治组织形式，村民委员会是村民自治的执行机关。三、社会主义新农村建设中村民自治法律制度存在的缺陷我国有关村民自治的法律制度正不断完善，但亦存在如下缺陷，影响着村民自治制度的健全和完善，影响着社会主义新农村建设的推进。1宪法对村民委员会的定性不准，降低了村民在自治过程中的地位(1)村民委员会在宪法中所处的章节容易引起人们对村民自治性质的误解。在我国现行宪法中，村民委员会制度是在第三章第五节作出规定的，而第三章规定的内容是国家机构，第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，这种规定容易给人以一种错觉：村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织，从而混淆村民自治的性质。村民自治组织的自主性与相对独立性是村民自治的核心内容，能否保持这种独立性是能否有效实现村民自治的首要标准。乡镇政权是我国的基层政权，国家有大量的经济、政治、社会、文化职能是靠乡镇政权实现的，它是村民委员会最直接、最频繁的接触者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村务。因此能否真正实现村民自治，就看能否防止乡镇政权对村务的干涉，保持村民委员会的独立性。村民委员会是基层群众性自治组织，乡、镇政权同它的关系是指导关系，不是领导关系。村民委员会制度在宪法中所居的位置容易引起人们对村民自治的误解，影响村民自治的实现和社会主义新农村建设的推进。(2)宪法对村民委员会的定性不准，容易引起人们对村民委员会性质的误解。根据宪法第111条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。从法理上来看，村民委员会是村民自治组织并不准确，更准确的说法应为村民自治的执行机关。村民自治组织和村民自治的执行机关是有区别的：自治组织相对来说更笼统，包含的范围更广，既包括村民委员会，又包括村民大会，还包括村民委员会主任；而村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分，村民大会是村里的最高权力机关，村民委员会只是由村民大会选举产生并代表村民集体行使自治权利的一个组织，而非自治主体，真正的自治主体是村民集体；村民委员会主任只是集中行使村民自治执行机关权力的代表，其主要职责是对外代表整个村集体。2村组法对村民委员会与相关组织的关系规定不明确，不利于村民委员会正确行使权力(1)村组法中关于乡村关系的规定比较模糊，不利于村民自治的实现。村组法第4条第2款规定，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这个规定在实践当中主要有协助乡镇收缴税费、完成计划生育等。这种权责的实现，往往就意味着村民委员会身份的异化，由自治执行机关转为乡镇基层政权的下属机构，村干部也就成了乡镇政府的“代理人”。村组法第22条第4款规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。该条款的立法本意是要监督村民委员会、保障村民权益，但其效果却恰恰相反，不但不利于对村民委员会的监督，反而呈现出乡镇政权与村委会的上下级痕迹：因为只有在上下级隶属关系中，才存在这种调查、责令改正权力。这种监督关系类似于行政机关内部的行政复议。由此强化了乡镇及县政府对村务的干涉，使村民委员会本来就岌岌可危的独立性雪上加霜。(2)村组法规定党组织的领导作用不明确，不