民主制度论文-论司法权的中央化.doc

民主制度论文-论司法权的中央化一、司法权地方化的现象及其危害我国是一个单一制国家，从中央与地方的关系上看，司法权应当是一种中央权力。这就是说，地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益，保障国家法制的统一。然而目前在我国实际的司法实践活动中却存在着严重的司法权地方化的倾向。这表现为，设在地方的国家司法机关，在行使国家司法权力的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院实际上已沦为代表地方特殊利益的地方法院。司法权的地方化在国家的政治、经济和社会生活中产生了一系列严重的危害性后果：第一，司法权地方化导致司法上的地方保护主义盛行，严重妨碍了全国统一、公平竞争、规范有序的市场经济体系的建立和完善，破坏了国家的法制统一，加剧了地区经济封锁和市场割据等问题。司法地方保护主义突出表现在，一些地方的法院和法官在审理双方当事人不在同一地区的民事经济案件的活动中，受地方经济利益驱动，公然不顾法律和事实，偏袒本地区当事人，损害外地当事人的合法权益。例如对外地当事人起诉的案件不立案或不及时立案；对跨地区的涉及本地区当事人的案件则争夺管辖权；在裁判过程中处处为本地当事人开脱责任或谋取利益，任意曲解法律以做出明显对外地当事人不公平的裁决；对外地司法机关的工作不予配合甚至予以刁难；对外地当事人胜诉的案件不予执行！等等。司法地方保护主义的发展和蔓延，严重地破坏了市场经济秩序，亵渎了法律的尊严，威胁到国家的法制统一。可以说，不消除司法的地方保护主义，公平竞争的全国统一大市场就无从建立，在全球竞争中我国的大国经济优势就无从发挥，完善的社会主义市场经济秩序也就无法最终确立。第二，司法权的地方化妨碍了司法权力对行政权力的监督和制约，严重削弱了中央对地方的司法监督。在某种意义上，设在地方的国家法院是中央伸到地方的腿，代表国家行使统一的司法权，通过审理公民、法人和其他社会组织对行政机关的控诉以及行政机关之间的纠纷，对地方政府执行国家法律和政令的活动实行监督。通过受理行政诉讼，司法机关可以对地方行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用职权、不履行法定职责、不遵守行政程序、行政处罚显失公正等非法行政行为进行审查和纠正，从而确保各级行政机关依法行政，切实贯彻中央意志。在地方政府拥有相当的行政裁量权的情况下，各级司法机关对行政机关的监督和制约就成为中央对地方实施监控的一个重要途径。然而，由于我国现行法律未将各级行政机关制定和发布行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，各级司法机关只能对行政机关的一些具体行政行为进行司法审查，司法权对行政权的制约已受到很大限制。再加上严重的司法权地方化倾向，就使得中央通过司法途径对地方实施的监督根本无法落实。例如，许多法院对以本地区行政机关为被告的行政诉讼案件往往不愿或不敢受理，使行政相对人投诉无门；有些法院在受理此类案件后，因害怕得罪行政机关而极力动员原告撤诉，或将案件久拖不决；有些法院则在裁决时有意偏袒当地行政机关，公然维持违法的行政行为，或者即使判决了也不执行，使不法的行政行为不能及时得到纠正。更有甚者，一些地方的行政机关经常以保障行政权为名，强迫司法机关配合其工作，抽调司法工作人员从事一些非司法的业务活动。例如，一些乡镇政府部门甚至直接调动法庭干警执行催粮催款、强行计划生育等行政任务，滥用司法权威。司法权对行政权的这种依附，一方面在社会中产生了“官官相护”的不良影响，严重动摇了民众对党和国家的信赖；另一方面则使司法权对行政权的制约成为空谈，使国家法律和中央政令在地方的执行不能得到有效监督。第三，司法权的地方化为司法腐败提供了更多的机会，加重了司法不公等问题。目前各地司法审判活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案等现象，一部分是缘于司法机关工作人员自身的腐败，而相当大一部分则是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。许多案件从受理、审理、裁决到执行，司法审判人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。由于目前司法权依附于地方，审判人员往往被迫屈从这些外来压力，在审判过程中考虑许多非法律的因素。这就严重地妨害了司法的独立和公正，为司法腐败开了方便之门。在我国目前的体制下，这些问题虽然出在地方，中央却要为此承担沉重的政治后果。这就从另一个方面影响到了中央与地方的关系。由此可见，司法权地方化的实质是地方不当地截留了原本应由中央统一行使的司法权，从而妨碍了国家法制的统一和中央政令的有效执行，影响了司法的独立和公正，造成了国家内部整合困难。司法权的地方化不仅严重影响了我国社会主义市场经济体制的建立和完善，而且阻碍了建设社会主义法治国家的历史进程。二、司法权地方化的制度根源目前存在的司法权地方化现象有着深厚的制度性根源。首先，我国现有的法院机构的设置与行政区域划分基本一致。除在国家层次上设立了最高人民法院外，各省、直辖市和自治区的首府所在地分设了高级人民法院，省、市、自治区内的地区级单位则分设中级人民法院，县、自治县、不设区的市和市辖区分设基层人民法院。这就使得各级司法机关的管辖范围与各级地方行政以及立法机关的管辖范围完全重合。同时，我国现行宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。根据党管干部的原则，地方各级党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权和罢免建议权。在具体的干部考核和人事管理上，法院系统也都受同级党政机关的领导。另一方面，地方各级人民法院的经费开支列入同级政府预算，由地方财政拨给。这样一种体制安排造成了地方各级司法机关对地方政府在人、财、物等方面的严重依赖，从而为地方利益干预乃至主导司法工作提供了条件。一方面，由于人事任免权掌握在地方政府手中，当地方党政领导为维护本地区利益而干预经济、民事和行政审判时，司法机关就难以抵制其压力。另一方面，由于法院靠地方财政吃饭，其经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，往往更多地从发展和保护本地经济出发去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必然是司法上的地方保护主义。司法权的这种地方化倾向更因地方党委对司法工作的直接干预而增强。我国各级地方党委一般都设有政法委员会，由一位党委副书记或常委兼任政法委书记，统一领导本地区政法各部门的工作。而同级法院的院长往往只是政法委的普通成员。对一些重大案件，往往由党委或政法委牵头，公检法各部门联合办公，协调办案。法院则必须贯彻党委或政法委的决议。这就使一些地方党政领导人有机会以加强党对司法工作的领导为名，以各种手段和方式直接干预司法机关的工作。甚至在国家的法律和中央的政令与地方利益发生冲突时，也往往以服从党的领导为名，迫使法院在审理具体案件时，偏袒和维护地方利益。近年来，随着司法腐败的日益严重，地方各级人民代表大会开始加强对司法机关审判工作的监督，一些地方人大开始推行对法院的“个案监督制”，直接介入对具体案件的审理活动。加强对司法的民意监督，当然能在一定程度上减少司法腐败，提高司法机关的工作质量。但另一方面，由非法律专业人员的人大代表在缺乏严格的司法程序制约的条件下对具体案件进行干预和审批，也会造成一些严重的负面效果，产生新的司法腐败，影响司法公正的实现。尤其是，它一方面会造成上级法院的审级监督与同级人大监督之间的矛盾，产生权力系统内部的冲突；另一方面则进一步将法院置于地方利益的压力之下，为地方势力干预司法活动提供了新的途径，从而加重了司法权地方化的倾向。上述种种制度性因素，将各级人民法院置于地方同级党政权力机关的控制之下，使其不再是设在地方的国家法院，而蜕变成为体现地方利益、为地方服务的地方法院。由这种在地方党政机关控制下的法院来执行和运用体现全国人民意志的法律，必然会因为受到地方利益甚至地方领导人个人意志的左右而发生偏差，从而危害到国家法制的统一和尊严。因此，为保障国家各级司法机关独立行使审判权，实现司法公正和国家法制统一，必须遏止这种司法权地方化的倾向，切断司法机关与地方利益的联系，加强司法权的中央性。三、司法权中央化的国际经验从国际经验上来看，司法权的统一对于保障国家法制统一、保证司法独立、实现司法公正有着至关重要的意义。在各单一制国家，尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题，但司法权则无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关独立行使，不容地方政府染指。如日本地方自治法就明确规定，司法权是排除地方政府行使的权力之一。即使是在一些联邦制国家如美国、德国等，尽管存在着联邦法院和州法院之分，以州为代表的地方政府拥有一定的司法权，但总体上说联邦最高法院仍是国家最高的司法机构，在维护国家司法统一方面发挥着重要作用。在联邦德国，联邦法院是州法院的上诉终审法院。在美国，随着联邦政府立法和行政权力的扩张，联邦法院的司法权限也不断扩大。为确保国家司法权的统一，各国在司法管理体制上都采取了一些必要的措施，在法院的组织体系与机构设置、法官的选拔与任免、法院的经费支出等各方面凸显司法权的中央性，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。首先，法院的组织体系和机构设置体现出司法与行政及立法不同的工作性质。在单一制国家，法院系统是一个自上而下的独立而封闭的体系，只有上级法院和下级法院之分，而没有中央法院和地方法院之别，表明司法权与地方政府无涉。如日本宪法规定，“一切司法权属于最高法院及法律规定设置的下级法院。”即使是在联邦制国家，在联邦和州各法院系统内部，也只分为联邦和州的最高法院和下级法院，只有在讨论联邦政府与州政府关系的时候，才在不严格的意义上将联邦法院系统视为中央法院系统，将州法院系统视为地方法院系统。如美国宪法规定，“合众国的司法权属于最高法院及国会随时制定与设立的下级法院。”同时，法院的纵向设置在地域上可以与行政区划基本一致，也可以与其不一致，一切以现实需要为原则；在层级上则是以审级而不是以行政层级划分，表明司法辖区与行政辖区没有必然联系。如英美法系国家将法院分为初审法院、上诉法院、终审法院三级，清楚地表明法院是根据审级而非行政层级而设置。相比之下，我国宪法将各下级法院称为“地方各级人民法院”，司法辖区与行政辖区完全重合，并由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法具体规定法院的组织体制，难免使人产生误解，将国家设在地方的下级法院理解为隶属于地方政府的地方法院。其次，在各单一制国家，法官的产生方式大多是任命制，而且任命权往往集中由中央统一行使。例如，英国的法官全部以英王的名义任命。其中身兼立法、行政、司法三方面职务的上议院议长即大法官，由首相提名，英王任命；上议院法律议员、副大法官、上诉法院法官和高等法院法官等，经大法官推荐，由首相提名，英王任命；巡回法官、记录法官和领薪治安法官由大法官提名，英王任命；治安法官则是由大法官以英王的名义直接任命。法国的约6000名法官理论上全部由总统任命。事实上，最高法院和上诉法院的法官由成员包括总统和司法部长在内的11人组成的最高司法委员会选定，其他低级法院的法官人选则由司法部长在征求最高司法委员会意见后决定。在日本，最高法院的院长由内阁提名，天皇任命；最高法院的其他法官由内阁任命，天皇认证；高等法院的院长由最高法院提名，内阁任命，天皇认证；高等法院的其他法官以及其他下级法院的法官均由最高法院提名，内阁任命。在实行联邦制的美国，联邦法院系统分为最高法院、上诉法院和地区法院三级，但约1500名联邦法官全部由总统提名，经联邦参议院批准，由总统任命。全国各级法院的法官都由中央统一任命突出地体现了司法权的中央性。再次，法院的经费预算列入国家预算，由中央财政统一划拨。一般来讲，在各单一制国家，全国各级法院的经费开支都由中央财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的充足。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最后再由最高司法机关根据预算在全国司法系统内部统一分配使用。在美国，联邦各级法院的经费也都由联邦政府拨给，由联邦最高法院统一分配使用。各级法院的经费由中央统一负担，清楚地表明了地方的各级法院都是国家设在地方的法院，代表国家行使司法权，不受地方的干涉。相比之下，在我国目前的司法管理体制下，地方各级法院的经费由地方财政负担，使得地方政府掌握了下级司法机关的经济命脉，司法权自然受制于地方。此外，各国大都实行法官任职终身制或长期任期制，并严格法官任职资格，坚持法官只在律师以及受过法律专业训练、通过法律专业考试的人员中选任。同时，在法官的生活待遇上采取高薪制，人事管理上采取不可更换制，即法官一经任用，便不得随意更换，只有依照严格的法定条件，才能予以弹劾、撤职、调任或令其提前退休；等等。这些制度安排都有助于确保司法机关工作人员独立、公正地国家赋予的司法权，不受地方以及其它势力的影响。上述国际经验表明，要确保国家司法权的统一，必须在人、财、物等各方面加强中央对司法机关的垂直管理，排除地方势力的干扰，使各级法院真正成为国家设在地方的法院，从而保证其能够独立、公正地行使司法权。四、司法权中央化改革的几种思路探讨事实上，加强司法权的统一性一直是社会主义国家制度建设的一个重要内容。早在苏联建国初期，列宁就曾指出，“地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一，甚至是惟一的最严重的障碍。”他反对司法和法律监督机关实行中