公共管理视角下城市公共安全问题探讨

1 / 10 公共管理视角下城市公共安全问题探讨 公共管理视角下城市公共安全问题探讨 我国进入快速城镇化和新型城镇化发展的新阶段，城市公共安全问题也日益突出，特别是近期各地又出现的一些重特大事件，包括天津滨海危化品爆炸事件、上海外滩踩踏事件、湖北荆州商场电梯事件、兰州自来水异味事件等都再次给我国的城市发展敲响了警钟。需要指出的是，这些事件最后都认定为是责任事故，并且都关乎城市政府的管理。 某某种意义而言，安全天 然然具有的外部性决定了 政政府必须在其中担当起 更更为重要的作用，因此 ，从政府管理视角来思 考考城市公共安全就显得 理理 所应当且切中要害。 一、守土有责：城市 公公共安全管理的职责目 标标 广义上而言，城市 任任何的安全问题都可以 归归入公共安全的范畴， 因因此，城市政府对辖区 内内出现的安全问题都需 要要或多或少、或直接或 间间接地进行管理。从狭 义义上而言，城市公共安 全全则是指具有公共性的 城城市安全问题，理论上 政政府公安系统所需负责 的的事项都归入公共安全 范范畴。城市公共安全管 理理从环节上可以分为日 常常预防、预警准备、应 急急响应、恢复学习；从 内内容上不同角度有不同 的的划分，简单的可以分 为为自然灾害管理和人为 灾灾害管理，从应急管理 角角度分为 自然灾害、事 故故灾难、公共卫生与社 会会安全四大类。由于安 全全问题2 / 10 包罗万象，风险 无无时不在无处不在，因 此此，对于城市政府而言 ，公共安全管理的目标 就就在于减少，甚至减除 这这些安全问题对个人和 社社会造成的危害。一方 面面，对于无法避免的自 然然灾害，政府应当把损 失失降到最低，甚至不造 成成损失；而对于可以避 免免的人为灾害，则应当 力力争不发生或少发生， 即即使发生了也应当将其 危危害降到最低或零。当 然然，如何评价损失最低 、发生最少等虽然属于 一一个相对的概念，因为 这这一程度是基于城市既 有有的自然环境、技术水 平平、经济水平和 市民素 质质等来综合评判的，没 有有相应的情景和试验来 证证明此时此刻城市安全 管管理没有实现“帕累托 最最优”。但是，如果将 某某一指标与全球同类型 城城市做比较，则仍可以 得得到一些参考性的结果 。例如，中国建国以来 在在“直接经济损失 /GD P” 和 “ 直接经济损 失失 /财政收入 ” 上的指 标标就大大高于美国和日 本本。 中国城市发展中 导导致的大量安全现象既 有有地理环境和气候条件 十十分复杂，以及城市自 身身具有的高复杂和高密 度度导致灾害发生概率大 幅幅提高和灾害影响更加 严严重的客观因素，更有 经经济发展模式粗放、社 会会服本文由论文联盟 ht tp:/收集整理 务务不到位、规划建设不 合合理、百姓期待日益提 升升等多方面的主观因素 ，因此，从某种意义而 言言，我国城市公共安全 管管理具有更大的主观改 造造空间。 不能保障好 城城市的公共安全，城市 发发展所取得的巨大成就 也也将失去意义。这正如 全球城市史的作者 乔乔尔科特3 / 10 金指出的那 样样：只有充分认识到安 全全的重要性，并通过积 极极大胆的方法解决安全 问问题，现代城市才能在 新新世纪生存和繁荣。 22 二、制度短缺： 城城市公共安全管理存在 的的瓶颈问题 城市公共 安安全管理未能实现制度 均均衡是我国城市灾害频 发发、 重发、广发的重要 原原因，而其制度短缺的 具具体表现有以下几个方 面面： 预防管理少 XX 年随着国务院发布 国国家突发公共事件总体 应应急预案，各地政府 对对应急管理高度重视， 应应急管理的 “ 一案三制 ” 逐步建立。 3例 如如，浦东新区目前已形 成成一办、一室、一处 “ 三三位一体 ” 的工作模式 。尽管应急管理为城市 公公共安全的管理发挥了 重重要作用，例如 2016 年浦东接报突发事件 8803 件，成功处置金 海海路地铁工地事故、 “ 1 6” 北蔡上农批火 灾灾、临港上汽物流园区 事事故、外环线金海路、 芳芳甸路槽罐车交通事故 等等 20 余起 较大及以上 突突发事件以及紧急敏感 事事件。 2016 年，新 区区相关部门成功应对、 处处置了 G1501 近金 海海路危化品槽罐车侧翻 事事故、 H7N9 禽流感 疑疑似病例事件、洋山港 旅旅游大巴侧翻事故等 10 余起较大或紧急敏感 事事件。然而，对于进一 步步提升公共安全管理而 言言，更为重要的环节在 于于日常的预防管理， “ 凡凡事预则立，不预则废 ” 。上海浦东新区在 “ 十十三五 ” 规划编制过程 中中，尽管大幅压缩了专 项项4 / 10 规划的数量，但却从 更更加注重城市公共安全 日日常管理的角度，首次 提提出了增设浦东新区 城城市公共安全管理 “ 十 三三五 ” 规划。在 通常 的的理解中，由于强化日 常常预防管理可能需要投 入入更多的人财物，但由 于于公共安全问题发生的 随随机性，人们会觉得 “ 没没有必要 ” ，即一旦投 入入大量精力但事件没有 发发生，就会被误解为 投 入入成为了“沉没成本” 。这一误区在政府管理 观观念中也时有存在，也 导导致了公共安全预防管 理理的“缺位”。确实， 从从世界范围来看，公共 安安全预防管理往往也是 “事件推动型”的管理 ，即没有发生重大突发 事事件，政府往往对这类 灾灾害的预防不能意识或 意意识不强。而一旦发生 了了重大灾难，也才逐渐 配配置更多的资源到预防 管管理上。例如，日本在 阪阪神 -淡路大地震发生 前前，兵库县只有 3 4 位位官员负责防灾事务， 并并且没有专门的灾害管 理理部门；地震后，兵库 县县设立了防灾监一职， 是是该县名列第三的高官 ，并且设立了防灾企划 局局和灾害对策局，下设 拥拥有 80多名专职防灾 官官员的防 灾中心。 4 但是中国作为后发现 代代化国家，理应借鉴先 行行国家的诸多经验，因 地地制宜、高效精简地开 展展安全预防管理。 统 筹筹管理难 城市安全管 理理是渗透到经济管理、 社社会管理、建设管理等 方方方面面的管理工作， 每每个委办局条线都在自 己己负责的公共领域内进 行行安全管理。部门化的 安安全管 理一方面可以保 障障5 / 10 专业性，一方面维持 各各条线业务的延续性。 但但是，在城镇化深度推 进进过程中，公共安全的 问问题复杂性越来越大， 管管理涉及面越来越广， 处处置周期也越来越长， 这这些都对传统条线化管 理理带来了挑战。例如， 在在药品和医疗器械市场 监监管上，目前的格局是 它它们在进入医院之前由 食食品药品监管局监管， 而而在进入医院后则由医 院院管理方负责监管，这 使使得药品医疗器械的全 过过程监管被划分为几个 部部门，一定程度上降低 了了监管效率。又例如， 食食品安全的监管、事故 的的认定工作由卫计委来 管管理，但执法则等由食 品品药品监管局 负责，如 果果两个环节之间不能很 好好地衔接，也可能造成 监监管出现问题。再比如 ，城市道路设施的维护 管管理由市容环保局负责 ，但由于在规划阶段由 规规土局负责，建设阶段 由由建交委负责，如果各 环环节衔接不好或标准执 行行不严，可能造成前道 工工作留下的隐患落到市 容容环保局，这种部门间 职职责的不对等可能降低 安安全管理的效率。 尽 管管在目前管理体制中， 应应急办在信息的及时汇 总总、上传下达方面可以 起起到一个较好的统筹协 调调作用，但是对于非应 急急环节的公共安全管理 而而言，这一体制还难以 承承担起统一协同的作用 。 精准管理弱 安全 问问题无所不在无处不在 ，由于全覆盖、全领域 的的重视可能导致管理成 本本高昂，需要在日常城 市市公共安全管理中6 / 10 明确 重重点区域和重点领域， 因因此，提前预防预警的 关关键是能抓住重点难点 问问题，通过分类管理、 精精准管理来达到“有的 放放矢”的预防管理。然 而而，在现实的城市公共 安安全管理过程中，重点 的的确认往往更多根据指 示示或听从领导或依据经 验验，对于本区域真正个 性性化、地方性的安全问 题题则可能被忽视。例如 ，每次发生全国性的重 特特大安全事故后，往往 地地方城市政府就将重点 放放到类似的安全问题领 域域，而本地区的自身重 大大隐患可能未能重点关 注注，这极易导致新的领 域域的安全重特大事故， 这这可能也是全国“接二 连连三”发生各类重特大 事事故的主要原因之一。 尽尽管地方领导可能对本 辖辖区发展情况更为熟稔 ，工作部门的人员也在 长长期工作中积累了地方 经经验，但是对于复杂多 变变的经济社会环境、方 兴兴未艾的各类新生事物 ，都催生了诸多新的安 全全管理问题，如网上送 餐餐引发的食品安全问题 、自动售货鲜果汁的监 管管、网络诈骗、预付卡 监监管，输入性公共卫生 安安全、金融危机、跨国 犯犯罪等。 社会共治缺 “保一方平安”作为地 方方政府的底线职责，确 实实应由 政府负主要责任 ，但是发动全社会的力 量量参与到公共安全管理 中中来，不仅是政府“大 包包大揽”已无力承担、 也也不能承担的必然选择 ，也是“公共安全人人 有有责”的题中应有之义 。城市作为公共安全的 “双刃剑”，在增添了 安安全风险的同时，也通 过过产业发展、技术创新 、文明提升等方式为解 决决城市公共7 / 10 安全问题提 供供了更多手段。充分发 挥挥市场化企业在安全服 务务上的高效性，特别是 在在互联网时代，高新技 术术企业在 3S、大数据 、云计算、智能化等技 术术上的优势对安全管理 的的支撑，专家队伍在公 共共安全管理上的专业性 和和科学性， 社 会组织和 志志愿者在公共安全管理 上上的示范带动和精神引 领领作用，居民在问题及 时时发现、危险自我保护 等等方面的优势，是全面 提提升城市公共安全管理 水水平的重要路径。但是 在在现实运作中，政府往 往往囿于传统思维习惯、 压压力型管理体制等原因 ，往往在所有公共安全 管管理领域和环节都采取 行行政化管理模式，而缺 乏乏更多灵活的安全管理 和和服务方式。其实，由 于于城市安全感所具有的 相相对性，只有通过鼓励 全全民参与才能更好地配 置置职责、形成合力，在 各各负其责中减轻政府负 担担、提升城市居民对公 共共安全工作的认可度。 三、治理优化：提升 城 市市公共安全管理的方向 针对城市公共安全管 理理制度上出现的问题， 拟拟从以下五个方面来提 升升城市公共安全治理体 系系和治理能力的现代化 。 日常管理与应急处 置置相统一 一方面要坚 持持标本兼治，坚持关口 前前移，加强日常防范， 加加强源头治理、前端处 理理，建立健全公共安全 形形势分析制度，及时清 除除公共安全隐患。切实 增增强抵御和应对自然灾 害害能力，强化自然灾害 预预警预报，编制各类预 案案清单、 3D 模拟演8 / 10 练 系系统、城市安全管理标 准准体系清单等，把危险 和和隐患 “ 扼杀 ” 在萌芽 之之中。另一方面，对于 已已经发生的自然灾害应 加加快应急指挥和处置的 速速度，包括建立统一高 效效的应急联动指挥系统 、搭建多渠道的安全信 息息发布平台、构建多元 主主体联动的应急救助系 统统以及生产恢复、精神 疏疏导和善后学习工作。 全面覆盖与聚焦重点相 统统一 一方面，要在充 分分调研基础上，摸清城 市市公共安全的所有隐患 ，做到地域全覆盖、领 域域全覆盖，编制城市风 险险分布地图，并明确各 部部门各层级政府的职责 范范围。另一方面，通过 问问卷调查汇总人民群众 最最关心最急切的问题， 以以民主化的方式明确城 市市公共安全管理的短板 和和重点；通过智能化和 大大数据等技术分析城市 的的敏感空 间区域，以科 学学化方式确定重点区域 和和领域。 顶层设计与 强强化基层相统一 一方 面面，从城市整体层面建 立立城市公共安全管理的 统统一管理体系，包括安 全全和风险的发现报告制 度度、处置阶段的指挥调 度度体系和任务分解机制 ，安全处置后的反馈评 价价机制等，要有一个明 确确的职责分工、权威的 指指挥调度、高效的协同 合合作制度。另一方面， 维维护公共安全体系，要 从从最基础的地方做起。 要要把基层一线作为公共 安安全的主战场，坚持重 心心下移、力量下沉、保 障障下倾，在整合基层安 全全管理相关队伍、9 / 10 资源 和和信息技术上，实现城 乡乡安全监管执法 和综合 治治理网格化、一体化。 政府统筹与多元参与 相相统一 一方面，强化 政政府内部统筹的力度， 包包括建立健全城市应急 办办、公安指挥中心、应 急急救援部门和城市网格 办办等相关职能机构组成 的的“ 3+X” 定期会商 机机制和主要联动单位定 期期召开联席会议机制， 加加快建立公共安全的差 别别化勤务管控机制和 24 小时值班备勤制度， 加加快建立城市公共安全 管管理办法，在重点难点 领领域推进 “ 行刑衔接 ” 。另一方面，充分调动 各各类社会组织、企业、 专专家队伍、社区精英和 普普通老百姓的积极性， 发发