公共部门战略管理研究的兴起与发展

1 / 11 企业团支部工作总结 2016 年团支部工作总结 XX 团支部在集团公司党委、团委，七分公司党支部的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，务实创新，开拓进取，加强团支部的基础工作和组织建设，团结带领团员青年积极投身企业建设，为促进企业的改革、发展和稳定发挥了应有作 胜的良策。比如，春秋时代，孙武的孙子兵法就蕴含着 丰丰富的战略思想。在西 方方，战略一词来源于希 腊腊语 或演变出的 ，前者意为将军 ，后者意为战役、谋略 ，均 指指挥军队的艺术 和和科学。二战后，战略 概概念开始应用于工商管 理理领域。在世纪 年代至年代，西 方方的学者们主要强调战 略略计划的必要性，在 年代后，人们又在企 业业战略研究中引入了战 略略管理一词，战略管理 的的思想和方法随后得到 了了广泛地应用。战略管 理理能提高企业的经济效 益益，已成为不争的事实 。 在世纪年 代代初，战略管理引起了 公公共部门的重视。自 年代末年代初起 ，特别是年的 第第一次石油危机过后， 所所有西方发达国家无一 例例外地出现了经济停滞 、高失业和高通货膨胀 并并存的滞胀 现象。滞胀 导导致了政府的严重财政 危危机、人们对政府的信 心心受挫。然而，对于政 府府所面临的一系列社会 、政治问题，传统的公 共共行政学根本2 / 11 无能为力 。因此，为了提高政府 行行为能力，增强公众对 公公共权力效能和未来的 希希望，政府部门迫切需 要要采用新的管理技术或 管管理系统，以提高政府 管管理绩效，摆脱困境。 新新公共管理运动就是在 这这一历史背景下兴起的 。 新公共管理运动以 世纪年代末西 方方各国的政府改革为先 导导，迅速席卷了世界各 国国。尽管各国政府改革 的的起因、议程、战略、 改改革范围和改革力度等 不不尽相同，但都具 有一 个个相同或相似的基本取 向向，这就是采用商业管 理理的理论、方法及技术 ，引入市场竞争机制， 提提高公共管理水平，例 如如，波立特在管理主 义义和公共服务：盎格鲁 和和美国的经验一书中 认认为，新公共管理主义 主主要由本世纪初发展起 来来的古典泰勒主义的管 理理原则所构成，即它强 调调商业管理理论的理论 、方法、技术及模式在 公公共部门管理中的运用 。在这一时期，私营部 门门的大量的管理理论、 方方法和技术被应用到公 共共部门中，比如，绩效 管管理、目标管理、组织 发发展、人力资源开发和 战战略管理等。由于公共 管管理研究没有一个统一 的的研究角度，来自不同 学学科背景的学者通常从 自自己的学科角度来研究 公公共管理。布鲁得利、 沃沃图勒和雷利指出，公 共共管理研究者主要来自 三三个领域：公共行政学 、商业或管理学和公共 政政策学。其中，一些来 自自工商管理领域的学者 从从战略管理理论出发， 试试图将企业战略管理理 论论应用于公共部门；同 时时，一些公共行政学者 、公共政策者也认识到 战战略管理理论对公3 / 11 共管 理理研究的重要意义，他 们们开始大胆地借用企业 战战略管理理论。正是来 自自于工商管理领域、公 共共行政学和公共政策学 的的学者们的推动，公共 部部门战略管理于世 纪纪 年代初在公共管 理理研究的浪潮中诞生了 。比如，哈伯德将管理 主主义模式的内容归纳为 十十大趋势中就提到战略 管管理，主管的战略角度 和和战略管理实践的强化 ；政策制定与执行的分 离离，即核心部门集中于 战战略管理和计划，设立 独独立执行机构来执行政 策策。 公共部门战略管 理理研究内容的发展 世纪年代初，战 略略计划在公共部门中出 现现。和私营部门相同， 公公共部门采用战略管理 的的最初阶段旨在计划而 非非管理，即形成战略计 划划。在最初阶段，战略 计计划被当作政府中的冒 险险行为，人们对能否将 产产生、成长于军队、工 商商部门的战略 计划模式 运运用到公共部门中持怀 疑疑态度。学者们集中讨 论论的是：战略是什么？ 如如何形成战略计划？私 营营部门战略计划能否适 用用于公共部门？ 对于 战战略概念的理解，主要 来来自于企业战略概念。 这这一时期的战略观点， 大大致可以分为四类。第 一一类，战略是一种模式 。战略是一系列的活动 ，它是组织为了实现战 略略目标而进行的重要决 策策、采取的途径和行动 以以及对资源进行分配的 一一种模式。第二类，战 略略是一种计划。战略是 有有意识、有预计的行动 程程序。第三类，战略是 一一种决策，是一种关于 组组织4 / 11 方向、性质的决策 。第四类，战略是一 种 组组合，即战略是计划、 计计谋、模式、定位、观 念念等的某种适当组合。 在这一时期，侧重于战 略略计划，忽视战略执行 是是政府中的一种普遍现 象象。战略计划被当作是 涉涉及高层管理者的根本 决决策，它弥补了传统的 公公共行政学关注中低层 决决策，而忽视高层决策 的的缺陷。比如，奥尔森 和和伊迪认为，战略计划 是是在宪法规定范围内， 为为确定政府计划性质和 方方向的基本决策所进行 的的专业性努力。战略计 划划过程被认为是正式的 、程序化的管理过程。 比比如布莱森认为，战略 计计划是一整套用来协助 领领导和管理者完成任务 的的概念、程序和工具。 并并 且，学者们参照私营 部部门战略计划模式，提 出出了公共部门战略计划 模模式。比如，布莱森的 八八步骤计划模式。这八 个个步骤是：开始制定战 略略计划过程并取得一致 意意见；明确组织权限； 阐阐明组织任务和价值； 对对外界环境进行评价； 对对组织内部状况进行评 价价；确定组织面对的战 略略性问题；制定战备处 理理问题；制定有效的、 未未来的组织蓝图。 对 私私营部门战略计划能否 适适应、在多大范围内适 应应于公共部门的问题， 学学者们争论不休。对于 这这个问题，通常的回答 是是是，但是。原因就在 于于：一方面，公私部门 存存在着相似之处，某些 私私营部门 的管理方法、 技技术能为公共部门所借 用用。比如，波兹曼和史 陶陶斯曼认为，所有的组 织织都是公共的，公共性 是是理解组织方式的关键 。虽然这种将所有组织 都都称为公5 / 11 共组织的观点 有有点极端，但不可否认 ，所有组织都具有公共 特特征，受到公共因素的 影影响。从某种意义上来 说说，战略管理既适应私 营营部门，同样也适应公 共共部门。另一方面，公 共共部门在目标、运作方 式式、组织结构、资源获 取取等方面存在着差异。 比比如，与私营部门相比 较较，公共部门战略管理 涉涉及到法律、法规、管 辖辖权限、稀缺资源、政 治治因素、客户和委托人 的的利益等因素。 因此， 不不能将私营部门战略管 理理完全照搬到公共部门 中中。 世纪年 代代后期，学者们发现， 许许多成功的战略并未产 生生预期的结果。与私营 部部门一样，学者们再次 把把注意力投向战略执行 行行为，并引入了战略管 理理一词。对战略执行行 为为的关注，意味着公共 部部门战略研究已经由战 略略计划阶段进入了战略 管管理阶段。在战略管理 阶阶段，由于受公共管理 运运动和企业战略管理研 究究的发展的影响，公共 部部门战略管理研究在方 向向、内容、方法等方面 都都发生了一系列的变化 。杰克科廷认为，为 适适应严重的财政紧缩时 期期的迅速、急剧的环境 变变化，公共部门战略管 理理开始不断地演进、调 整整。它主要有六个方面 的的新变化。一是出现了 大大量用于重塑政府或变 革革非赢利组织的备选战 略略方案；二是从侧重于 战战略计划，转向关注战 略略执行；三是战略计划 过过程分权化，许多项目 管管理者参与战略制定； 四四是战略过程变得灵活 ；五是在传统的战略计 划划的有限的、但为所有 战战略所共有的组织部分 上上，增加6 / 11 了新的战略特 征征；六是政府和非赢利 组组织间的相互依赖和合 作作。 综合而言，近 多年来，公共部门战 略略管理研究的变化主要 表表现在以下方面。 在 战战略概念的理解上，增 加加了 新的内容。在这一 时时期，人们进一步加深 了了对战略的认识，代表 性性的观点大致有三类。 第第一类，战略是一种意 象象，即战略是组织渴望 得得到的远大前程和领先 地地位。这种观点要求组 织织更加注重未来，寻求 发发展机会。它强调的是 组组织的突破和创新。第 二二类，战略是一种选择 ，即战略是对组织方向 、服务对象等的选择。 这这种观点要求关注战略 分分析、战略决策。第三 类类，战略是一种革命， 即即组织应当以战略为杠 杆杆，进行组织变革，以 适适应环境的变化。这种 观观点认为，在当代社会 ，公众需求不断变化、 科科学技术飞速发展、公 共共部门环境变得更加复 杂杂和不确定，公共组织 应应该积极进行战略性的 思思考，以战略为杠杆来 变变革组织，从而适应环 境境的快速变化。这种观 点点最终引发了学者对战 略略变革的研究。 战略 管管理被作为既包括战略 制制定，又包括战略执行 、战略执行过程的控制 和和战略结果评价的全面 、动态的管理过程。比 如如，有的学者认为，从 某某种角度来看，战略管 理理包括战略计划的两个 方方面，并把战略扩大到 包包含战略执行和战略控 制制在内的更大范围。在 这这一时期，学者们逐渐 加加强了对战7 / 11 略执行、战 略略控制、战略结果评价 的的研究。比如，杰克 科科廷在 公共部门和非 赢赢利组织的战略管理 的的修订版中，特别增加 了了战略执行、战略控制 、战略评价三节。 强 调调对特殊战略的研究。 一一些普遍适用的特殊战 略略引起了学者的兴趣， 比比如公私合作战略、政 府府间合作战略、顾客导 向向战略等。学者们从不 同同角度对这些战略的内 容容、运作过程、方法、 成成效等进行了详细地研 究究。比如，奥斯本和普 拉拉斯特里克提出了政府 再再造的五项战略：核心 战战略、后果战略、顾客 战战略、控制战略和文化 战战略。 总的来说，战 略略计划阶段和战略管理 阶阶段在时间上并没有明 确确的界限，主要差别就 在在于它们的研 究内容不 同同。在战略计划阶段， 学学者们侧重于战略计划 的的形成过程，而在战略 管管理阶段，其研究的内 容容更广，包括战略计划 、战略执行、战略控制 、战略评价等一系列功 能能活动。 公共部门战 略略管理研究的几点建议 公共部门战略管理是 新新公共管理运动中涌现 出出来的新的研究内容， 也也是公共管理的核心主 题题。学者陈振明认为， 公公共管理实现了由公共 行行政的内部取向向外部 取取向的转变，由重视机 构构、过程和程序转向重 视视项目、结果和绩效， 这这使公共管理的政治环 境境、战略管理、绩效评 估估、公共责任制等成为 公公共管理的核心主题 ； 可可以说，在传统的公共 行行政学中，8 / 11 战略性思维 是是没有地位的，政治官 员员被假定为制定战略和 对对其负责。然而，随着 社社会的迅速变化、信息 技技术的迅猛发展、全球 竞竞争的日益激烈和顾客 需需求的多样化，传统的 公公共行政存在的只考虑 组组织内部和短期目标的 倾倾向，已完全不适应管 理理的需要。公共部门迫 切切需要加强对组织外部 环环境的管理，而战略管 理理的外部取向和未来导 向向的特征恰恰迎合了公 共共部门的需要。在实施 战战略管理的公共部门中 ，公务员不再只是简单 地地接受政治官员的政策 ，他们可以通过分析组 织织外部环境和内部能力 ， 自己确定组织目标、 愿愿景和任务，战略性地 配配置组织资源，以有效 地地实现组织目标。例如 ，伽森和欧弗曼指出， 公公共管理中的战略管理 主主要涉及通过一个有意 识识的理性决策过程使组 织织形成自己的目标，执 行行目标并进行监督，当 环环境和组织条件需要时 进进行适应。目标是根据 组组织资源及内部的能力 与与弱点，以及外部环境 中中的存在的机会和威胁 而而制定的。 在西方国 家家，战略管理过程正在 被被应用于无数的非赢利 组组织和政府组织中，例 如如，商会、教育机构、 医医疗机构、公共设施、 图图书馆和政府机构。在 年，美国国会 通通过了 政府绩效与结 果果法案，该法案要求 不不迟于年月 日，每一个机关的 首首长要向管理和预算局 局局长和国会提交计划活 动动的战略规划。自此以 后后，各政府机构纷纷制 定定、实施和评价自己的 经经营战略，以证明自己 能能更好地提供9 / 11 服务，以 最最高的成本效率使用纳 税税人的金钱。学者们也 纷纷纷展开了对公共部门 战战略管理的研究，并对 战战略管理在公共部门管 理理中的正面效果给予了 充充分的肯定。布莱森提 出出，就最好的情况而论 ，战略计划要求大范围 收收集信息，研究预备方 案案，强调决策对未来的 作作用。它可以促进沟通 与与参与，协调利 益与价 值值差异，推动有序决策 的的制定和开展。然而， 由由于公共部门的特殊性 质质，在发展公共部门战 略略管理研究时，应考虑 以以下因素： 加强 对对公共部门的战略分析 和和战略选择研究。一个 组组织要变得有效，就必 须须了解组织内外部环境 ，因此，也就必须对公 共共部门进行战略分析。 在在进行战略分析时，除 了了充分运用战略分析工 具具，包括分析 、分析和利益 相相关者分析外，还应该 考考虑公共部门特殊的环 境境因素，包括公共权力 的的设立依据和范围、预 算算拨款、利益相关者的 需需求和影响力以及政治 形形势的变化等因素。在 对对公共部门进行战略分 析析之后，接下来就是战 略略选择阶段，即制定备 选选方案和评估备选方案 。战略选择实质上也就 是是对战略分析中识别的 大大量压力和影响因素作 出出回应。在战略选择阶 段段，公共部门要广泛地 制制定备选方案，并客观 、公正地评估备选方案 ，以有利于最终作出决 策策。并且，公共部门在 进进行战略抉择时，必须 慎慎重考虑效率和公平。 10 / 11 关注公共部门战 略略执行行为。战略管理 是是指包括战略制定、执 行行、监督和控制的全面 、动态的管理过程。在 公公共部门中实施战略管 理理，不仅要关注战略计 划划的形成，更要关注战 略略执 行行为。战略制定 过过程所形成的战略计划 只只不过是一纸文本，它 不不会自然地付诸实现。 在在战略执行过程中，公 共共部门战略将受到一系 列列因素的影响。在研究 公公共部门战略执行时， 除除了考虑影响战略执行 的的一般因素外，还应该 考考虑公共部门的特殊的 影影响因素，包括如何获 得得和分配预算资金，如 何何按程序规范地执行战 略略，如何抵制组织内部 员员工、政治家、政府官 僚僚和公众舆论的干扰以 及及如何应付政治突变等 因因素。 在公共部 门门中，培养进行战略性 思思维和行动的能力。正 如如布莱森所指出的，战 略略计划本身不是目的， 只只是一套协助领导者制 定定决策和采取重要行动 的的观念。确实，如果任 何何战略计划过程能通过 战战略思维和战略行动方 法法得以采用，那么，可 以以被剔除的是过程，而 非非思维和行动。因此， 在在公共部门中运用战略 管管理时